確保社會公共基礎設施重大項目的建設;改善農村生產生活條件;促進技術進步和企業技術改造;為加快西部地區經濟發展創造條件;實施退耕還林,促進可持續發展---這是今年1400億國債投向的5個重點領域。政府這一實行了5年的積極財政政策，又將帶來什么樣的投資機會？

　　本刊記者蓋丁 晨星 宏飛 曉偉

　　國債資金:辦了幾代人想辦而未辦的大事

　　1998年，為應對亞洲金融危機的沖擊和世界經濟增長減速的影響，以及國內市場需求不足帶來的挑戰，我國政府決定實施積極財政政策，增發長期建設國債，以加快基礎設施建設，改善城鄉居民消費環境。1998~2002年的5年里，我國共發行了長期建設國債6600億元。國債項目投資有效帶動了地方、部門、企業配套資金和銀行貸款，投資總規模達3.2萬億元。國債投資每年拉動經濟增長1.5-2個百分點，并累計創造就業崗位750萬個。國債投資建設具有極強的生產性，形成了一大批優質資產，有力地增強了經濟發展的后勁。應當承認，國債投資政策的基本目標已經實現，辦了許多幾代人想辦而未辦的大事。

　　國債投資促進了產業結構的調整，改善了基礎設施的瓶頸制約，加快城市化的建設進程。1998-2001年的4年中，我國公路、鐵路以及城市基礎建設進入了一個前所未有的快速發展時期。國家安排國債資金525億元用于干線公路建設，到2001年底，國債投資安排的公路項目已竣工投產225個，建成通車里程約2.55萬公里，其中高速公路約8000公里。鐵路行業安排國債項目43個，共安排國債資金259億元，國債鐵路項目的總投資規模1780億元。到2001年底已累計完成投資1153億元，建成投產項目16個，投產新線4007公里，復線1988公里，電氣化鐵路1063公里。民航行業共安排國債資金47.3億元，國債資金重點建設了中、西部的干線機場、旅游支線機場，40個項目總投資額規模256億元。4年中，國家安排766億元國債資金用于967個城市基礎設施項目建設，總投資額規模約3300億元。到2001年底累計完成投資2884億元，已有717個項目建成投資。新增供水能力2366萬立方米/日，污水處理能力1161萬立方米/日，城市燃氣供應能力555萬立方米/日，城市道路1922公里。

　　國債投資極大地改善了各地的基礎設施條件和投資環境。在國債資金及配套資金投入后，浙江省第一座跨海大橋---舟山市朱家尖大橋提前半年建成;杭州市總投資7.1億元的運河截污工程，由于1.5億元的國債資金注入，工程建設進度加快，該工程建成后每日處理污水能力可達40萬噸。國債投資使安徽省的基礎設施水平迅速提高，有力推進了經濟結構的調整，增強了經濟發展的后勁。1998-2000年，安徽省累計新增高等級公路780公里，新增糧庫庫容33.7億斤，新增污水處理能力98萬噸/日，垃圾處理能力600噸/日，供水能力65萬立方米/日，燃氣生產能力20.3萬立方米/日，新建城市道路137公里，橋梁31座。湖北省利用國債投資加大基礎設施建設力度，3年中新增通車里程9122公里，其中高速公路176公里，等級公路比重達83%，黃黃高速公路、白沙洲長江大橋等一批項目建成投產，極大地改善了交通運輸條件。國債投資給西部省區帶來了發展的機遇，交通等基礎設施條件的為西部大開發的順利實施奠定了基礎。甘肅省重點加強了交通民航、郵電通信、電源電網以及城市基礎設施等方面的建設，緩解了交通能源設施對經濟發展的瓶頸制約。1998-2000年是甘肅省自新中國成立以來基礎設施投資最多的時期。陜西省充分利用國家增發國債的有利時機，促進本省基礎設施的發展，已全線打通包頭-西安-安康鐵路，結束了陜西鐵路“有腰沒脊梁”的歷史;建成了渭南至潼關、寶雞至牛背梁、西安繞城公路等高速公路;基本上解決了大中城市的供水、供氣問題，緩解了城市道路的擁擠狀況。

　　國債投資促進了水利設施和生態保護建設，國家及各地相繼辦成了一些多年想辦而沒有辦成的大事。1998-2001年間，國債投資重點安排了長江干堤加固工程，工程涉及湖北、湖南、江西、安徽和江蘇5省，全長3385公里，總投資規模307億元，安排國債投資60億元，用于對全國400多座水庫的除險加固工作。林業和生態建設也是國債投資的重要方面。1998-2001年，國家在防護林工程上投入國債資金26.9億元，4年共完成營造林面積290萬公頃。國家先后在長江、黃河上中游地區、“三北”風沙區及環京津周邊地區開展生態環境綜合治理，累計安排中央國債資金69億元。各地水利及生態建設取得顯著成效。

　　國債投資促進了企業技術改造，使國企3年脫困任務得以順利完成。自1999年開始，國家在繼續安排國債基礎設施項目投資的同時，增加安排了重點行業技術改造，重大項目裝備國產化和高技術產業化等方面的投資，1999-2001年3年中，國家共安排技改國債專項資金265.4億元。到2001年底，國債技改開工項目共781項，總投資1568億元，已建成投產288項。全部項目建成投產后，預計可實現新增利潤158億元，出口創匯17.5億美元。

　　國債投資對各省國有企業的技術改造也發揮了重要作用。圍繞國債投資重點支持高技術產業化示范工程，湖北省初步建立了以武漢國家光電子信息產業基地為重點，以光電子信息等四大產業為主導的高新技術產業發展格局。甘肅省利用國債資金重點支持一批高新技術產業和企業技術改造，使得鋼鐵、機械、電子相關企業的生產和銷售狀況好轉。2000年全部國有及規模以上非國有企業綜合經濟效益指數為名78.5%，比上年提高21個百分點。國有及國有控股企業盈利6.3億元，實現了3年扭虧的目標。山東省利用國債技改投資促進了國有企業效益的穩步回升。“九五”期間，山東省技術進步對經濟的貢獻達43%，比“八五”末提高了8個百分點;企業技術裝備水平得到提高，產品結構進一步優化，競爭能力明顯增強;通過技術改造，一些行業的優勢地位進一步鞏固;已安排使用國債資金的技術改造項目完成后，預計新增利潤19億元，新增稅金7.7億元。

　　國債投放帶來投資新機會

　　2003年國家計委和財政部計劃繼續發行長期建設國債1400億元,這筆資金將重點用于5個領域：

　　一是繼續支持社會公共基礎設施建設,確保重大項目的投入和建設。在2003年國債的投向上,國債投資首先要確保重大項目的投入和建設。在國債投資的支持下,南水北調、青藏鐵路、西氣東輸、西電東送以及一批水電樞紐工程,將進入全面建設階段。

　　二是改善農村生產生活條件。在今年的國債投資中,國家將增加對農村公共品投資,解決農村公共投資嚴重不足的問題。

　　三是促進技術進步和企業技術改造。今年,國家將在國債的使用上,增加對企業的技改投入,積極支持企業特別是國有企業的技術改造。

　　四是繼續為加快西部地區經濟發展創造條件。今年西部開發中,國債資金的投入重點將以基礎設施和生態環境保護為主,側重于解決西部開發中面臨的交通、能源、通訊、農業、水利等方面重大基礎設施項目投資不足的問題,優化投資硬環境,化解區位劣勢。

　　五是加快實施退耕還林,促進可持續發展。

　　為什么國債今年重點投向這5個領域？財政部財科所的賈康所長對記者說，國債的投向體現了政府對以往像青藏鐵路這樣龍頭項目的延續性；加大對西部的投資力度，意在減小中西部差距；改善農村生產生活條件，意在解決“三農”問題，縮小城鄉收入差距，改善農村的教育、醫療衛生狀況。這次國債的投資方向也特別強調要保護生態環境，即可持續發展。

　　國家計委宏觀經濟研究院投資研究所的劉立峰認為，國債投資是要創造環境，而不是創造收益。只要通過國債籌集的資金用于基礎設施和公共服務，能夠給人們提供應有的效用，能為私人投資創造良好的條件，國債政策的作用就越強；只要國債資金投入諸如教育、培訓等方面，形成人力資本，就會產生正的外部性，提高政府投資的社會效益和長期效益。基于這一原則，國債資金以創造環境為目標，繼續投向基礎設施和公共事業的大方向是正確的。

　　投資亮點:西部重大工程

　　國債投資對于各地區的經濟發展都是一個難得的機遇，對于資本相對匱乏而自我積累能力較弱的西部地區來講更是如此，國債投資已成為西部開發最重要的政策工具。2000~2002年，國家分別增發500億元西部特別建設國債。1998~2000年，國家每年安排西部地區的國債投資占當年國債投資比例保持在1/3以上，2001年安排西部地區國債投資的比重超過40%。1998~2001年，西部地區全社會投資年均增長16%，是全國平均增速的1.5倍。2000-2001年，西部12省區GDP年均增長了8%以上，高于同期全國平均水平。而從上世紀80年代初期到90年代中期，西部平均投資增長和GDP增長均低于全國平均水平。幾年來，西部地區的國債資金主要用于農林水利、交通、城市基礎設施、環境保護等項目建設。這些項目和設施的相繼建成，極大改善了西部城鄉的基礎設施條件，降低了西部地區企業的投資及運營成本。國債項目的建筑安裝及設備購置等投資品需求帶動了西部地區重化工業企業生產的擴大。

　　作為2003年國債投資首先要確保重大項目青藏鐵路，今年將完成投資56億元。鐵道部部長傅志寰說，興建青藏鐵路體現了國家對西部大開發的重視和對少數民族地區的關懷。鐵路建成后，青藏高原資源的開發將會出現全新的局面，并為西藏增加一條經濟、快速、全天侯的運輸通道。

　　西藏自治區發展計劃委員會預測，隨著今年青藏鐵路建設將開始向西藏自治區境內轉移，今后幾年青藏鐵路建設的投資將給西藏帶來總計40億元的直接經濟收入和間接經濟收入。按照青藏鐵路建設初步方案，西藏自治區內段建設總投資為160億元。隨著青藏鐵路投資在西藏的增加，可帶動當地國民經濟和社會多個行業和部門快速發展，其中服務行業預計占50%左右。另據初步估算，青藏鐵路施工期間將為西藏提供直接和間接的就業崗位10萬個左右，鐵路運營后將有2060個直接就業崗位。為此，西藏自治區已經開始積極籌劃，全方位服務青藏鐵路建設，加大勞務輸出，擴大就業；加大地方物資供應力度和服務力度，積極銜接、推銷西藏自產的施工用建材，根據需要積極安排鐵路沿線的食宿、通信、交通等服務；加大副食品供應力度，為農牧民增收服務。

　　　“西電東送”是西部大開發的重點，也是貴州大開發工作的重中之重。“西電東送”協調會議工作小組負責人張天翔介紹說，“西電東送”將極大地促進貴州省經濟社會發展。除電力自身效益外，還將對煤炭、交通運輸、建材、電器材料、旅游以及第三產業的相關行業產生直接帶動作用。建一個大中型火電廠,就可以形成一個小城鎮。建一個大中型水電站,就可以發揮防洪、航運、養殖、灌溉、發電等作用，并形成一個旅游景點。省及當地稅收都會得益。對加快小康社會建設也將有重大貢獻。張天翔說，“西電東送”計劃到2005年，全省裝機達到1360萬千瓦以上，年發電650億千瓦時以上，年銷售收入達163億元左右,可實現稅收22億元。屆時新增發電用煤1500萬噸,新增產值17.25億元。與此配套,將拉動大型煤礦投資120億元，拉動輸電通道和電網建設投資110億元，并直接和間接帶動相關產業的投資增長。

　　鋼鐵、水泥、玻璃是典型的投資拉動型產品,其所在行業的總體發展態勢主要受投資增長的快慢影響。2003年,國內工業生產和固定資產投資的快速增長將繼續為支持鋼材需求的上升提供市場基礎,而南水北調、西氣東送、西電東輸、青藏鐵路等一系列“鋼鐵＋水泥”型重大基礎設施項目的推進,更是為鋼鐵業的發展提供了難得的機遇。預計2003年鋼產量將達到20700萬噸，比2002年增長15%,鋼材產量將達到22500萬噸，增長17.2%。在房地產投資和基礎設施建設穩定增長的基礎上，2003年水泥和玻璃行業生產也將有明顯的增長，預計2003年水泥產量將達到76000萬噸，比2002年增長7.4%左右；平板玻璃產量將達到24600萬重量箱,比2002年增長8%左右。

　　同時，西部大開發、青藏鐵路、南水北調、三峽工程、西氣東輸、西電東送等重大工程將進一步促進東西部的物資交流,因此2003年鐵路、公路等主要運輸方式客貨運輸平均運距將有所延長。預計2003年鐵路貨運平均運距將達到806公里,公路貨運平均運距將達到61公里。與此同時，各主要運輸方式周轉量增幅將高于運輸量增幅，運輸業務收入將明顯增加。另外，在投資、消費、進出口活動中，工商企業特別是外商獨資與中外合資企業以及家電、服裝、汽車、日化、連鎖超市、飲料、醫藥、煙草等行業將釋放出巨大的物流需求。

　　投資亮點:生態建設和環境治理

　　2003年國債投向的一個積極的變化是將部分國債資的使用重點轉向了解決“三農”問題等直接關系國計民生的重要方面。因而，首先，有利于扶持弱勢群體，縮小收入差距，體現財政的公平和穩定原則，促進國內需求進一步擴大；其次，有利于解決國債投資中存在的問題，實現國債政策的可持續性；有利于解決制約經濟發展的突出矛盾，適應我國經濟持續健康發展的現實要求。

　　新疆自治區副主席王金祥對記者說，“發行國債，確保重點工程建設，改善農業生產條件，促進產業結構升級，我覺得這非常好。國債在西部發展中解決了很多問題，我建議，有些地方可以把國債再擴大，比如跟老百姓生活直接有關的問題。在對新疆的國債投放方面，我建議一是防洪搶險，第二是醫療衛生，第三是支持少數民族地區的教育。”

　　重視生態建設和環境治理是實施國民經濟可持續發展目標的必然選擇。根據“十五”規劃對我國環境狀況的研究，“十五”期間，我國在環境方面仍面臨嚴峻的形勢。環境污染形勢嚴峻。水污染、大氣污染、固體廢物污染和城市環境污染都已成為亟待解決的問題。生態環境破壞嚴重，恢復任務艱巨。農業生態環境破壞在繼續；水土流失、土地沙化和退化在發展，如我國現有水土流失面積360萬平方公里，每年流失表土50億噸；沙化面積達262萬平方公里，每年新增沙化面積2400多平方公里；近海海域污染問題日益突出。面對日益嚴峻的環境問題，必須加大投入，而長期以來，由于資金問題，生態工程建設一直投入不足，如長防林建設投入僅15元/畝；封山育林一般需時5-7年，而投資僅一次性補助一年。今年繼續增發國債政策的實施，使解決生態工程建設資金不足問題成為可能。以新疆為例，國家計劃從今年開始至2005年在新疆投資100億元(其中新疆生產建設兵團20億元，地方80億元)用于農牧區水利基本建設。通過水利基本建設，在南北疆牧區建設850萬畝優質飼草料基地，同時對天然草場進行圍欄、封育、休牧，使牧區生產方式盡快由一年四季放牧變為兩季放牧、兩季舍飼。伊犁哈薩克自治州州直縣市計劃建設228.7萬畝優質飼草料基地，總投資29.9億元，其中用于農牧區骨干水利工程投資14.45億元，其余15.45億元用于牧區飼料地的田間水利配套設施建設。同時為了控制和提高對沙塵暴的監測預報能力，國家還將投資1.5億元在新疆啟動氣象工程。計劃將啟動的是天氣雷達、大氣監測自動化項目、西部遙感技術開發應用基地和人工增水基地建設項目等4大氣象工程。

　　投資亮點:企業技改和高技術產業化

　　根據經濟發展的階段性特征，圍繞結構調整和產業技術升級，繼續有重點地支持企業的技術改造和高新技術企業的發展，將有利于發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。我國加入WTO后，要逐步提升我國工業企業和資本、技術密集型產業的競爭力，就必須在企業技術改造和高新技術產業化方面給予一定的支持。據統計，從1999年到2002年底，國家共安排國債技改資金355.4億元，其中重點安排了冶金、紡織、石化、有色金屬、機械、信息產業、輕工、煤炭等重點行業的結構調整和產業升級技術改造項目2222項(其中2002年1004項)，總投資4633億元，其中銀行貸款2893億元。目前，已開工建設944項，建成投產386項。

　　國家經貿委投資與規劃司司長蘇波在接受記者采訪時說，2002年1~11月，全國技術改造投資完成5023億元，同比增長15.7%，預計全年將完成6600億元，增長10%左右，已經實施的國債技改項目在實現標志性目標方面取得了階段性成果。蘇波表示，2003年全社會技術改造投資計劃建議安排7260億元，約比2002年完成投資增長10%，同時加強對熱點行業發展的引導，集中力量解決工業結構調整中的重大問題，從而不斷提升我國工業整體素質和競爭力。

　　國家計委宏觀經濟研究所劉立峰認為，未來的政策應能夠繼續在這方面發揮作用。應加大政府運用貼息方式促進企業技術改造的力度。貼息不僅適用國有企業，而且適用民營企業。國債資金還應有重點地支持高新技術的產業化。我國有大量的高新技術成果，每年申請的專利數量超過10萬件，經專利單位批準的達5萬件。把科研成果轉化為現實生產力，對改進企業的設備，優化產品結構，提高產品質量，趕超世界先進水平都有重要的促進作用，尤其是在我國目前經濟增長熱點不足的形勢下，加強高新技術成果向生產的轉化更具有重要的意義。為實現高新技術的產業化，需要較大的投資，其中有相當一部分屬于風險投資，單靠企業難以承擔，需要國家投資的支持。

　　2003年的國債投資適應了高新技術產業化的要求，蘇波司長說，今年技術改造重點是以下幾個領域。首先是裝備制造業領域。加強制造與用戶部門的結合，提高裝備制造業的系統成套能力；重點發展電力設備、冶金設備、石化設備、煤炭設備、大型施工機械、農業裝備、數控機床等；發展低污染、節能新型發動機和有競爭優勢的汽車關鍵零部件，提高中重型車及專用車、經濟型轎車、中高檔大中型客車性能和制造水平。其次是信息產業領域。重點支持通信與網絡產品及新型電子元器件的發展，積極支持大型骨干企業信息化改造。第三是基礎原材料工業領域。在資源綜合利用和環保方面，重點支持冶金、電力節能節水及環保，支持污水、垃圾資源化利用和海水利用；在石化行業方面，重點支持油品及乙烯后續產品升級改造，農藥、精細化工產品及硝酸銨改性；在煤炭行業，支持煤礦采掘機械化與潔凈煤生產應用，特別是支持安全生產系統改造；建材行業重點支持新型干法水泥及新型建材；醫藥行業重點支持具有我國自主知識產權新藥產業化及藥品生產管理規范改造，提高中藥產品質量，保證用藥安全。第四是輕紡工業領域。重點支持多功能差別化纖維改造和支持關鍵紙種及紙漿。第五是流通業領域。重點安排連鎖經營、“三綠工程”、現代物流等方面的改造。國債投資之所以能夠拉動內需，促進增長，與國債資金正確的產業與地區投向選擇密切相關。國債項目主要集中在農林水利、交通通信、城市基礎設施、城鄉電網改造、糧庫、經濟適用住房和技改貼息等7個方面，上述7個方面合計的計劃總投資占全部國債項目計劃總投資的比重平均在90%以上。國債項目及投資重點指向了基礎設施建設，國債投資需求擴張主要影響了建筑業、交通運輸設備制造業、機械工業、建筑材料工業、金屬冶煉、金屬制品業、儀器儀表及其他計量器具制造業、電氣機械及器材制造業等部門產出增長。因為，在上述部門中，資本形成誘發的產出占本部門總產出的比重大多超過50%，也就是說，這些部門受投資需求擴張的影響較大。

　　完善中的國債投資體制

　　過去5年里，國債發放取得輝煌成就，但也存在一些需要完善之處。如果國債投資活動中存在的問題得不到及時的解決，國債投資體制得不到較好的完善，將會使國債的投資效益受到不良的影響。因此，我們只有正視國債投資中存在的問題和不足，才有可能采取措施，使之不斷完善，最終取得更大的建設成就。概括起來，國債投資中迫切需要完善和改進的地方集中體現在國債規模與債務負擔、國債投向選擇及國債項目監管等方面。應當承認，在今年的國債發放中，已出現了一些引人注目的變化。

　　控制國債規模

　　國家計委投資研究所專家認為，盡管經濟發展是減輕國債經濟負擔，實現國債可持續發展的最佳方式，但是，赤字與國債規模控制仍然具有重要意義。這是因為：首先，國債不具有無限擴張的能力，其總規模應當與經濟發展水平相協調；其次，一切經濟風險(危機)最終都將表現為財政風險(危機)，而財政風險最終又將表現為債務風險(危機)。

　　據統計，每年的國債投資項目中大約有55%是沒有直接經濟效益的項目，這些項目最終由地方政府或相關部門向財政部申請豁免(即不要求國債資金使用方還本付息)，同時，按照國家要求，銀行也要為這些無經濟收益的項目按1：1的比例提供配套資金。據某省統計，在全部國債項目總投資中，銀行貸款約占總投資的37.7%。這部分銀行貸款很難按期歸還，將可能形成銀行新的不良資產，因此，這些項目的資金支出累積起來就可能形成財政風險。財政是一切經濟(金融)風險的最后屏障，而國債是防范經濟風險最有效的政策工具，因此，國債規模必須得到有效控制，從而為未來經濟的穩定發展提供保證。中央政府決定將過長期建設國債發行規模由2002年的1500億減至1400億，實為明智之舉。

　　調整國債投向

　　國債投資的效益問題更多地與國債投資方向的選擇和調整相關聯，因此，需要通過優化國債投資方向，不斷提高國債投資在擴大內需中的地位和作用。2003年1400億長期建設國債投資規模已定，中央也大體框定了5個大的投資方向，不過，按照常規，這1400億國債資金的具體行業和地區分配比例只有到4月份才會公布。一時間，相關理論界和財經媒體競相討論國債資金投向問題，申請國債資金的相關地方政府和企業更是馬不停蹄地為最終爭取到這筆資金而奔走。

　　針對有些地方政府和企業當中存在的某種錯誤認識，國家計委投資研究所王元京副研究員對記者說，“國債資金是一種稀缺的資源，對這筆資金的使用從頭到尾都要慎重。今年是實施國債投資政策的第6個年頭了，此時我們更應該在國債項目選擇方面進行科學決策。作為一個發展中的大國，我們有太多的項目需要資金，必須要在眾多的備選項目中分清輕重緩急。再不要出現‘四流的生產力，一流的公路’這樣的怪現象了。”

　　針對國債投資項目決策工作中的存在的不足，國務院有關領導最近多次提出要改革和完善國債投資體制，最大程度上發揮國債投資對國民經濟的重大作用。劉立峰博士在接受記者采訪時說，“1998年開始大規模搞國債投資時，我國還沒有一套完整的政府投資管理體制，因此，在國債投資取得重大成就的同時存在或出現一些損失也再所難免。當務之急是盡快完善政府投資管理體制，使損失最小化，使國債投資效益最大化。”

　　為確保國債資金“用到刀刃上”，王元京副研究員還建議我國學習世界銀行確定投資項目的規范做法，組成專家委員會，建立國債項目科學評價機制。

　　國債投資方向是否合理，直接影響國債投資收益的大小。具體說，國債行業投向中存在的問題有主要體現在以下幾個方面：

　　1.隨著時間的推移，國債項目逐步傾向于生態建設等低經濟收益或無經濟收益的項目，適合商業銀行參與的投資項目越來越少。這樣，國債投資拉動銀行及社會資金的難度在加大，財政投資對經濟的刺激作用有所減弱。

　　2.大規模的國債投入已使一些地區的基礎設施規模大大超前于經濟發展的現實需要，甚至出現較大程度的閑置和浪費。國債投資的邊際效益呈遞減趨勢。比如，中西部一些地方利用國債資金倉促上馬的高速公路上呈現“門前冷落鞍馬稀”的景象。

　　3.雖說未來國債資金償還可以通過“發新還舊”來解決，但是，與中央國債資金配套的銀行信貸償還則必須靠項目本身的盈利來解決。由于部分國債投資項目償還能力不強，會導致銀行貸款不能如期償還，這勢必形成銀行新的不良資產。不過，目前人們對國債投資的作用已經基本統一了認識，即“國債投資是要創造環境，而不是創造收益。”基于這一原則，國債資金繼續投向基礎設施或創造公共品的大方向是不容置疑的。只是要根據不同基礎設施或公共事業項目對經濟發展的適應程度，對國債投入結構進行適當調整。2003年國債資金加大對“三農”的支持力度，正是這種調整的一種結果。

　　從積極財政政策的實踐過程看，國債投資對西部地區的傾斜程度還不夠大(僅占不足32%)。因此，“國家應繼續加大國債投資對西部地區的傾斜程度，即使經濟形勢好轉，以國債為核心的積極財政政策逐步淡出，發行特種國債支持西部建設仍應作為一個長期的戰略措施。”

　　不過，有關專家提醒，由于西部地區地域遼闊，因此特別要增加對西部發展基礎設施較好的區域(如西安、成都、重慶等城市及其周邊地區)的投資強度，使這些地區盡快發展成為西部地區經濟的增長極，吸引國內外資金、人才的流入。

　　此外，還有一些專家提出，應當在關乎國計民生方面加大國債投放力度。轉型時期的中國，體制改革和結構調整帶來高速經濟增長的同時，卻也難以避免地造成了下崗、失業人口的迅速增加。體制型及結構性失業是我國市場化改革面臨的深層次問題。這意味著未來在我國相當長時期的經濟增長過程中，就業水平并不一定上升，反而可能出現明顯的下降趨勢。當相當一部分社會群體的貧困狀態對社會經濟穩定造成威脅時，宏觀經濟政策就有必要進行調整，從強調效率與增長轉變到重視公平與就業。作為現期主要的公共支出政策，國債政策也要更加關注不斷加劇的失業狀況，從以刺激經濟增長為單一目標逐步過渡到以不斷創造就業機會為主要目標。所以，不單要從產業波及效果考慮國債投資重點的選擇，更應該從就業的波及效果考慮國債的投向。

　　提高監管水平

　　5年來，大規模的國債項目建設對促進我國固定資產投資管理和建設項目管理水平的提高發揮了重要作用。不過，國家計委投資研究所汪文祥副研究員對記者說，從我國重大項目稽查監管工作的實踐看，當前國債項目稽查監管工作仍有些亟待解決的問題，這些問題概括起來主要表現在以下幾個方面：

　　一、目前國債項目稽查監管工作覆蓋的范圍和內容不全，相對弱化了項目稽查監管的實際效力和效果

　　從目前國家計委稽查辦對國債項目的稽查和監管內容看，目前的項目稽查和監管重點是放在項目建設實施階段對項目單位投資資金使用、概算控制、工程進度和質量、招投標等的事后檢查上，稽查內容沒有覆蓋到重大項目從投資決策、建設實施到竣工驗收的全過程，而從投資項目管理實踐看，項目建設實施過程中的很多問題雖然是出在建設實施階段，而根子卻在項目前期工作階段，缺乏對項目前期工作有效的事前、事中稽查和監管，使得當前的項目稽查工作雖然在實踐中取得了一些成績，近年來也嚴肅查處了一些項目單位和個人違規行為，為國家挽回了一些損失，但從整體看，其效果和效力與國家強化對重大項目稽查和監管的客觀需要相比，仍然存在一定差距。

　　二、精通國債投資項目全過程管理的稽查監管人才嚴重不足，重大項目稽查監管水平亟待提高

　　從目前國家重大項目稽查和監管機構看，其人員組成來源繁雜，人員素質參差不齊。因此，強化項目稽查監管人員的教育和培訓，努力提高項目稽查和監管水平，是當前重大項目稽查和監管工作亟待解決的問題。

　　三、國債重大項目稽查監管工作的規范化、法制化建設滯后

　　目前國家對重大項目的稽查和監管不僅存在機構設置重疊、重復稽查現象，而且在具體稽查和監管工作中也是各自為政，各稽查和監管部門的職責范圍和權限不清，項目稽查的實際控制標準和具體整改措施不一。稽查、監管工作缺乏規范化、制度化和程序化的有效管理和協調，不利于項目稽查和監管工作的順利實施，妨礙了項目稽查和監管效率和水平的進一步提高。

　　近年來，針對國家重大項目稽查和監管工作法制化建設嚴重滯后的現狀，國家計委作為投資主管部門也進行了一些法律法規的制定工作，先后出臺了《國家重點項目管理辦法》、《招投標法》、《國家重大建設項目稽查辦法》等，但從總體看，目前國家有關重大項目監管和稽查方面的法律法規建設，與實際需要相比仍然滯后，加快相關法律法規建設迫在眉睫。為此，財政部國庫支付局局長張通呼吁，加強國債立法工作，爭取早日出臺《國債條例》。

　　(本文在寫作中得到國家計委投資研究所副所長羅云毅、副研究員汪文祥、劉立峰、王文京、楊萍、岳國強的幫助，在此特表感謝。)

　　背景鏈接:1998-2002國債建設成果

　　1998年8月，全國人大常委會第四次會議審議通過了財政部的中央預算調整方案，決定增發1000億元國債，同時，配套增加1000億元銀行貸款，全部用于基礎設施專項建設資金。

　　1999年初，中央財政繼續發行500億元長期國債，用于基礎設施建設。1999年，根據經濟發展需要，又進一步加大了積極財政政策力度，增發了600億元長期國債專項用于固定資產投資。其中，153億元國債資金用于企業技術改造項目貼息，按照“品種，質量，效益”和擴大出口的要求，鼓勵企業采用先進技術改造傳統產業，支持高新技術產業化和裝備工業發展。據測算，國債資金用于技術改造貼息，拉動了1800億元技改投資。

　　2000年，財政預算安排發行1000億元長期建設國債。主要用于增加基礎設施投入，支持國有企業技術改造，加大西部開發和生態環境建設，發展科技教育。其中，安排了90億元國債資金用于企業技改貼息，貼息政策對拉動民間投資的增長起到了積極的作用，特別是一些有外部效益的產業，通過技改貼息促進了非政府部門的投資，2000年下半年，為了鞏固和發展經濟運行出現的良好勢頭，中央財政又增發了500億元長期建設國債，國債投資重點向中西部地區傾。

　　2001年國債政策的重點，一是增發1000億元建設國債，用于彌補前期基礎設施在建項目后續資金不足，一般不開新項目;二是發行500億元特種國債，以支持西部開發，重點安排了基礎設施，退耕還林(草)，中心城市污染防治，教育和衛生設施等項目。其中青藏鐵路、廣西龍灘水電站和青海公伯峽水電站已開工建設，南水北調工程的前期工作進展也較快。2001年的建設國債主要用于彌補在建項目后續資金不足，中央財政支出部分除技術改造貼息以外，全部用于未完工程。

　　2002年，國家繼續增發1500億元長期建設國債，以確保長江中下游干堤加固，農村電網改造，城市基礎設施，中央直屬儲備糧庫等在建國債項目盡快建成投入使用，發揮效益。同時，繼續向中西部地區傾斜，安排好已開工的西部開發項目。