中央政府機構改革方案塵埃落定，國資委、銀監會、發展和改革委員會、商業部、藥監局行將出世

　　□本刊記者集體采訪 王爍/執筆

　　為了告別的聚會

　　一次在特殊時間舉辦的特殊座談會

　　月20日下午，位于北京宣武門西大街26號的國家經貿委大樓內，一場高級別座談會在此舉行。新舊兩屆政府主要經濟領導人朱�杌�、李嵐清、吳邦國、溫家寶、吳儀出席，國務院秘書長王忠禹主持。參加座談者囊括了國家經貿委司局長以上的干部、中央金融工委負責人及國有重點金融機構監事會主席、中央企業工委負責人及國有重點大型企業監事會主席。吳邦國、溫家寶本人分別是中央企業工委和中央金融工委書記，去年11月新當選中央政治局常委。

　　任職行將屆滿的國務院總理朱�杌�高度評價了中央金融工委、中央企業工委和國家經貿委特別是國有企業監事會在過去數年中的工作成績。他隨后強調，要積極探索有效的監督管理方式，進一步完善對國有企業和國有資產的監督管理制度。

　　新華社隨后在2月23日，中國共產黨十六屆二中全會開幕前一天，以通稿形式播發了新聞稿。

　　這是一個在特殊時間舉行的特殊座談會。在此后，新一輪中央政府機構改革大幕將逐步拉開。隨著改革方案的落實，中央企業工委、中央金融工委，這兩個黨中央和國務院管理重點國有企業及國有金融機構的最主要的工具，行將消失；1998年上一次機構改革后吸收原10個部級機構勃然擴張一時、有“小政府”之稱的國家經貿委，亦將不復存在。對于參加者來說，這是一次為了告別的聚會。

　　以上三個機構可能發生的變遷，是即將進行的中央政府機構改革的一部分內容。2月26日發布的中共十六屆二中全會公報稱，“全會審議通過了《關于深化行政管理體制和機構改革的意見》，建議國務院根據這個意見形成《國務院機構改革方案》提交十屆全國人大一次會議審議。”這標志著此次機構改革方案已然定盤。

　　今年初以來，新一輪中央政府機構改革的走向成為眾多報刊和網絡媒體的報道熱點。一方面，曾對決策層有所建言者大量在媒體上發表見解，另一方面，各個涉及機構內部不斷傳出各種消息。如“國資委”、“銀監會”、“能源委”，各種分析推測乃至主張論證紛紛揚揚，更出現“八大委整合方案”、“29部委縮減至……”等等，消息虛虛實實讓人難以確信，事實上它們更多地構成了變革前夜普遍的“輿論熱身”。

　　就在外圍高調張揚的同時，真實的中央政府機構變革準備處在低調扎實的籌備中。《財經》了解到，自中共十六大結束后不久，中央政府機構改革的具體方案設計便已正式啟動。因為事涉許多政府機構的命運，此次機構改革方案設計過程極其機密，有關人員全部集中在京郊玉泉山封閉作業。整個方案制定的工作由新任中共中央政治局常委黃菊牽頭，中央編制辦公室擔綱，并抽調有關各部委重要高層骨干及專家學者參加。

　　作為定于2月間中共十六大二中全會文件準備的一部分，整個工作分成若干小組進行，其間曾反復斟酌，數易其稿。至春節前夕，基本框架已經成型。春節之后，相關方案再一輪征求黨外意見后，重行定稿，最后成為送交二中全會的正式文件。

　　報告的題目是：《關于深化行政管理體制和機構改革的意見》。據此，將由國務院形成《國務院機構改革方案》，最終提交十屆全國人大一次會議審議。

　　2月26日上午，中共中央在中南海懷仁堂舉行民主協商會，就深化行政管理體制和機構改革、有關國家機構領導人員人選建議名單等事項，向各民主黨派、全國工商聯和無黨派人士通報情況，聽取了意見。

　　當然，相關機構改革方案的正式文本惟有到人代會期間才能夠全部公開，而且只有在人代會審議通過后才可能付諸實施。然而，隨著改革所涉及相關部委的籌備工作分頭推進，時至2月底，改革方案的基本框架已經明晰。

　　五項調整

　　五項大動作涉及的部委凡中央企業工委、中央金融工委、發展計劃委員會、國家經濟體制改革辦公室、國家經貿委、外經貿部、衛生部、國家藥品監督局等

　　春節前夕，海內外報刊都曾有所謂“機構調整涉及八大方面”一說；甚至春節以后，一些媒體對近期機構改革前景的描述，仍然涉及相當廣泛的猜測和分析。《財經》派出記者在相關部委進行采訪查實，可以確認所謂“八大委”改革說并不確實。事實上，此次最后定盤的機構改革方案重點是五項調整，亦即：設立國有資產管理委員會、銀行監管委員會、發展和改革委員會、商業部；同時，國家藥品監督局將合并衛生部的食品監管職能，成立為新的藥品(食品)監督管理局(下稱“新藥監局”)。

　　如此五項大動作，涉及的部委凡中央企業工委、中央金融工委、發展計劃委員會、國家經濟體制改革辦公室、國家經貿委、外經貿部、衛生部、國家藥品監督局等，有的是職能的重組，而有的則將消失。此外，方案還提出部分微調主張，涉及某些現有國家部委的職能調整。

　　至于傳聞中要成立統一的國家能源委員會，統籌國家“三農(農村、農民、農業)”問題的國家農業委員會，統籌民航、鐵路、公路運輸的交通委員會，雖然專家或者相關部門頻有建言，此次均不在案中。

　　改革的涉及面，或不如傳說中那么全面廣泛而充滿更大戲劇性。但《財經》訪問的學者官員及業界人士無不認為，此次機構改革將是今年內最為重大和富于挑戰性的改革。

　　兩個工委的變遷

　　中央企業工委和中央金融工委將分別成為未來國資委和銀監會的主要組成部分之一，并從中共中央的派出機構轉至政府序列

　　有兩個重要機構，成立以來一直低調行事，此次同時被置在聚光燈下。這就是1998年成立、屬中共中央系列的中央企業工作委員會和中央金融工作委員會。

　　從公開的網站，很難查到兩家工委的機構狀況，甚至新聞中提及兩機構，也往往一帶而過。然而，這兩家中共中央的派出機構事實上一直位高權重，分別執掌著政府金融機構、國有商業金融機構和大型國有企業的人事權和監察權(紀檢)。不獨如此，1998年以來確立了國有企業監事會制度，而向商業金融機構和大型國有企業派出監事會體現國家所有者權益的機構，也設在兩家工委內部，被稱為監事會辦公室。

　　1998年以來，金融工委書記一直由主管金融的國務院副總理溫家寶擔任，而企業工委書記正是分管工業的副總理吳邦國。兩人均是新當選的中共中央政治局常委，溫家寶還是新一屆政府最熱門的總理人選。

　　《財經》獲知，兩家工委在未來的機構改革中將由黨的序列轉入政府序列。

　　現有千人左右的中央企業工委將成為未來國資委的主體部分之一。更有消息說，企業工委坐落在北京安定門外56號的17層辦公樓，將成為國資委的主要辦公地點和掛牌所在地。旗下掌管著190家重點國有企業的工委，握有企業人事任免權，其派駐上百家大型國有企業的數十名監事會主席中，相當一部分是副部級干部。而在機構改革方案中，直屬國務院的國資委很可能按學者們的意見成為事業單位而非國務院部委。

　　國資委建立的主旨是將“管人、管事、管資產”相統一，企業工委整個機構隨其人事權并入國資委，可謂順理成章又含義深遠。企業工委的官員們出言謹慎，但對未來大跨度的改革顯然充滿期盼和憧憬。與這種情形相比，同樣將進入政府序列的金融工委的官員們并不認為可能到來的變化有地覆天翻之勢。至遲到2月20日，這家總數不過200多人的機構大多已經獲悉了撤銷金融工委、成立銀監會的方案原則。據悉，新的銀監會仍將設在目前位于工人體育場西路的金融工委大樓。

　　作為中共中央的派出機構管理重點金融機構，金融工委的諸部門中，核心是組織部、金融紀工委和重點金融機構監事會。組織部負責向金融機構推薦、考核從副局級到副部級的高級任職人員。金融紀工委同時對金融工委和中紀委負責，金融紀工委的書記身兼金融工委副書記、中紀委黨組成員。

　　金融工委除了負責政府金融機構，如人民銀行、保監會和證監會的人事及監察等工作，還掌握著30家大型商業性金融機構的人事權。在這里，又按關系的緊密度分成兩類，即主管18家國有大型商業性金融機構，并接受9家金融機構的“掛靠”。《財經》了解到，金融工委對其主管的18家國有金融機構派出監事會，而掛靠的9家中還包括了民營金融機構民生銀行、民生證券和民生保險。

　　現金融工委很可能是未來銀監會的主體之一，將其人事職能劃入專司監管職能的銀監會雖不順暢，或正是目前簡便可行的方法。而因為銀監會很可能參照證監會規格，屬國務院直屬事業單位，金融工委的官員們身份在形式上就有了改變。此外，目前的金融工委不僅管銀行還管保險和證券，所以有消息說現機構內部的相應部分可能進入證監會和保監會。當然，金融工委下屬20余家商業機構中證券和保險公司加起來不過8家，所以，多數人進入銀監會已經明了。

　　分析家說，兩個工委的主要人事職能在1998年以前屬于中央和地方黨委的組織部門，后來以工委架構收至中央但又獨立于組織部之外，現在則一步轉入政府系列，其中意義深遠、不可小覷。在此格局下，進而按中共十六大方針實現“管人、管物、管資產”的統一，未來應當有機會出現國企領導人離開“部、局、處級”等級別體制的局面，學界呼吁已久的從市場上選拔和聘用企業領導人的路徑已經打通。

　　震蕩是變革的需求

　　經貿委職能將散入國資委、發展和改革委員會、商業部，為此次動手術最大的部門

　　盡管改革的意義恢宏，對具體機構中的具體人而言，關注點只能是何去何從。《財經》在采訪中意識到，雖然此次改革牽涉面不小，但手術難度比較大的只有一家機構，這就是國家經貿委。

　　經貿委的前身為成立于1956年的國家經濟委員會，在40多年的歷史上歷經分合拆建。1970年之前，經委為工交系統主管部門，1970年并入國家計委，直至1978年重建；1982年吸納國務院多個經濟主管部門如農委、機械委、能源委、基建委及國務院財貿小組，一躍成為經濟超級部門之一。然而至1988年整個機構即被撤銷，卻又旋即于1993年重建并改名為國家經濟貿易委員會。至1998年機構改革，經貿委吸納10個原部級經濟部門而為其所主管之國家局，規模及權力均攀至頂峰。僅僅五年之后，經貿委卻又面臨龐大職能散入國資委、發展和改革委員會及商業部的前景。

　　可以說，過去20年間，經貿委的職能和機構調整每五年即來一次，基本與歷屆政府履新時間相合。一方面反映作為主要經濟部委的經貿委追逐形勢之頻繁，另一方面也表明在改革發展的不同階段，政府在管理經濟的各種形式間選擇之難。

　　按目前的方案框架，經貿委和中央企業工委同屬組建未來國資委的主體。相對于輕量級的中央企業工委，包括離退休人員總數有兩萬多人的國家經貿委可稱“巨無霸”。據悉，經貿委一分為三的格局大略是：其國內貿易管理職能劃歸未來的商業部；企業技術改造投資、國民經濟的短中期管理以及產業政策和行業規劃職能，統一歸口至未來的新建的發展和改革委員會；而企業管理及改革職能則進入國資委。

　　對于這個有22個司局、10個事業單位的龐大機構來說，哪些司局如何歸口，特別是綜合性司局如何劃分，是目前內部最敏感的問題。據悉，由于經貿委改革難度大，操作復雜，經貿委高層在春節前就已經著手考慮未來拆分的具體事項。而在整個機關，人們雖早聽說可能有大動作種種傳言，但在相當長時間內，仍有相當一部分人寧肯相信變革只涉微調的說法。消息人士說，經貿委的人員中包括6000多名離退休人員，未來何去何從，放在哪個機構，更是十分棘手的大事情。

　　由于未來的變局對個人的命運牽涉過多，采訪經貿委很難得到配合。在北京宣武門西大街26號的這個昔日樓前冠蓋如云的機關，許多人都顯得很沉默。這種沉默中包含著對于震蕩的心理準備，而震蕩正是變革的需求。

　　體改辦(委)23年

　　體改辦并入發展和改革委員會，結束了中國改革進程的一個階段

　　2月下旬，一部分先知先覺的高層人士口中提及發展計劃委員會時，已經不再像從前一樣簡稱“計委”，而是名之以“發改委”。

　　這是一個有意義的名稱變化。在新一輪機構改革中，發展計劃委員會將同國家經濟體制改革辦公室合并，成立國家發展和改革委員會。致力于推動由計劃經濟向市場經濟過渡的機構國務院體改辦亦走到獨立機構的終點，被并入新成立的發展和改革委員會。體改辦的消失雖然令人略有傷感，但其23年歷程于今日結束，亦普遍被看作中國改革進程步入新階段的一個標志性事件。

　　“1979年中央成立國有企業改革調研組，調研的結果是發現國有企業的問題不光是企業自身的問題，它涉及價格、金融、市場等多種要素，這些問題不可能放在哪一個部門去解決，所以就蘊釀成立體改機構。”中國經濟體制改革研究會副會長楊啟先告訴記者。

　　1980年，國務院體制改革辦公室成立。體改辦是直屬國務院的辦事機構，不在政府序列中。第一任辦公室主任由國務院秘書長杜星垣兼任。楊啟先于1981年調入，任規劃組組長。1982年的機構改革中，體改辦進入政府序列，并被更名為國家經濟體制改革委員會，當時的政府總理兼任主任，從此進入了體改委時代。此后的20年間，體改委的任務一是從事調查研究、理論突破；二是制定改革的規劃；三是組織協調；四是搞好試點。從1982年到1998年的大多數時間里，體改委主任由總理兼任。1998年進行機構改革的時候，中央決定把體改委縮小變成體改辦。此次更并入新的改革和發展委員會，結束了其23年的歷史。

　　體改委參與組織和推動了中國各項大的經濟改革，從發展非公有制經濟到逐步放開物價，從推進國有企業產權制度改革到實行股份制，體改委均參與其中。體改委每年要制定年度改革計劃，每五年要制定五年改革計劃。“這些對推動改革應該是起了很重要的作用。”楊啟先說。

　　回顧體改委長達20年的參與改革的實踐，楊啟先感覺改革最困難的主要在兩個方面，一個是觀念問題，另一個問題是，改革必然涉及對原來權力主體的利益調整，阻力非常大。

　　楊啟先舉企業股份制改革為例。最早提出國有企業改革可以采用股份制是世界銀行北京辦事處的一份工作報告，引起了領導的重視。后來體改委在《馬克思文集》中找出“股份制是通向社會主義的金橋”，“股份制是對私有制的揚棄”的理論依據才開始提倡。但當時的阻力非常大，人大也為此提出質詢，在具體推進過程中，有些重要措施只能作出一定的妥協。“現在所謂的流通股和非流通股之分就是這么來的。”

　　“由此可見，企業改革最難的無非是對權力利益的再調整，而這種權力斗爭往往體現在部門之中。”楊啟先說。

　　計委與體改辦合并為發展和改革委員會，名稱中去掉了計劃，職能會有什么變化？

　　計委的前次更名發生在1998年，由計劃委員會更名為發展計劃委員會，時有記者采訪發展計劃委員會主任曾培炎。曾培炎答之以他對更名的理解：機構改革前，國家計委是綜合經濟部門，現在是宏觀調控部門，減少了管理的具體事務。他稱計委的職能將進行四項轉變：一是從偏重于對微觀經濟活動的干預，轉到搞好宏觀調控上來；二是從對經濟的直接調控轉到間接調控上來；三是從局限于國有經濟的管理轉到引導全社會的經濟活動上來；四是從過多的行政審批，轉到創造公平競爭的市場環境上來。

　　此次調整及更名之后，人們對發展和改革委員會的期待是進一步去除對經濟的管理職能。“我不知道發展和改革委員會能不能把過去計委手里的投資權拿掉，變成一個中央政府的企劃廳。它應該成為一個負責長期預測的機構。”一位權威經濟學家告訴《財經》。

　　并軌難易

　　成立內外貿合一的商業部和美國FDA模式的新藥監局是中國入世、打通國內國際市場的題中應有之義

　　在此次改革的前前后后，最無爭議、陣痛最輕者，當屬由對外貿易經濟合作部牽頭，整合各部委有關內外貿易管理的職能，成立內、外貿統一的商業部。實行40余年的內外貿行政管理分立體制隨之即將終止。這正是中國入世、打通國內國際市場的題中應有之義。

　　中國的內外貿分立制度始自1952年，自1949年成立的貿易部被撤銷，取而代之的是商業部和對外貿易部。內外貿從此殊途。近年來，各方面的專家對內外貿分立管理制度多有批評，并曾聯名向上提過建議。

　　商貿理論權威、商業經濟學會副會長萬典武是其中頗有份量的人士。他尖銳指出，內外貿分割體制照搬自前蘇聯，是高度集權和計劃經濟體制的產物，已完全不適應中國入世后的商業需求。帶來的問題一則是內貿部門不能直接參與重要商品進出口貿易的宏觀調控，外貿部門不能直接參與國內市場的安排，往往出現人為的供需矛盾、價格失衡等不正常情況；二則是內、外貿兩套行政管理機構重疊，流通環節增加，經營成本上升。

　　關于內外貿合一的具體操作，萬典武曾經有過兩個建議：第一個方案是把內外貿行政管理機構合并，組建新的貿易部，統一管理國內貿易和國外貿易，將國家經貿委的內外貿管理職能也劃歸新的貿易部；第二個方案是把內外貿易工作全部并入國家經貿委，建立類似于日本的經濟產業省(原名通商產業省)。他本人傾向于前者，現在看來，正在實施的內外貿合一路徑方向亦接近于此。

　　內貿系統多年分合不定，由20世紀80年代集商業、糧食、全國供銷總社于一身的盛況逐年萎縮，至1998年機構改革，國內貿易部更被撤銷，改為國家國內貿易局，屬經貿委主管。該局至2000年間亦被撤銷。未來商業部的具體組建方案仍未對外透露，據熟悉貿易行政的專家們分析，目前國家經貿委的貿易管理司局如對外經濟協調司、產業損害調查局和貿易市場局，以及國家發展計劃委員會的經貿流通司和國外資金利用司等，均可能劃入新的商業部。

　　同是向國際經驗靠攏，此次國家藥品監督管理局將合并衛生部的食品管理職能，組建新藥監局，卻殊為不易。直到此次機構改革的最后階段，仍然傳出衛生部提交一個主張藥監局與衛生部合并、成立衛生委員會的方案，在此方案中，藥監局作為一個執法機構掛在衛生委員會下面。顯然，此方案未獲決策者首肯。

　　現行的國家藥品監督管理局為國務院直屬的主管藥品監督的行政執法機構，一家1998年3月機構改革后設置的新單位。藥監局的前身是由原國家經濟委員會下屬的國家醫藥管理局、衛生部的藥政司合并而來，又吸收了國家中醫藥管理局對中藥的監管職能及部分相關人員。

　　藥監局成立是因應醫、藥分離的改革需求，而其最終目標類似美國的食品及藥物管理局(FDA)。但是，由于國內原有管理體制的局限，藥監局成立后其職能并未完全到位。例如價格監管自1992年以來就放在國家計委，產業政策也被留在了國家經貿委行業規劃司下面的石化醫藥處，而中藥制劑這塊雖然被放在藥監局，實際上還是由衛生部下屬的中醫藥管理局管理。

　　據藥監局熟悉此次改革方案的官員透露，此次重組后，藥監局最可能發生的重要變化是并入食品監管的職能。目前衛生部負責此項職能的部門為衛生法制與監督司下屬的食品化妝品監督管理處，該處人數目前不過十人上下，人力遠遠不足，在地方上則根本沒有相應的處室。

　　中國醫藥協會副會長朱長浩認為，將食品監管與藥品監管放在一個部門，是典型地模仿美國FDA，全世界只有美國這樣做。但是由于藥監局剛剛成立也才五年，全國目前藥廠1.6萬多家，藥品流通企業3000多家，監管尚且如此之難，全國食品企業和流通企業至少在6萬家以上，監管難度更大。

　　另外，隨著經貿委的撤消，目前由國家經貿委行業規劃司石化醫藥處歸管的產業規劃職能有可能會移交到行業協會，有關人員也會合并到藥監局及衛生部或下屬協會。這個處是1998年國家醫藥管理局撤消之后的遺留產物，近年來主要負責產業政策，制訂鼓勵生產和限制生產的產品目錄以及醫藥行業“十五”規劃等。

　　對這一朝向美國FDA模式的改革，各方有各方的解讀。衛生部信息中心一位官員即認為，如果真的按FDA模式走，就應把藥監局劃到衛生部屬下，因為美國的FDA就直屬衛生部。而朱長浩則認為，FDA雖然名義上掛在衛生部，但應非常獨立，不論是財政還是運作都是獨立的。

　　但是，業內專家均稱，國內的藥監局與FDA比，無論在人員的構成、專業水準以及監管的透明規范等方面距離尚遠。由FDA簽發的食品與藥品合格證書，因其科學性與嚴謹性已成為世界公認的標準，這主要得益于其背后的專家隊伍，在各個領域如企業審查、藥品審查和市場監管方面都集納了大量的專業人才擔任審評專家。而據業內人士介紹，目前藥監局里搞醫的人多，搞藥的人少，雖然也建了專家庫，但專家的作用并沒有充分發揮，例如對藥品生產企業進行質量認證(GMP)，直到去年才開始將專家吸收進來。

　　醫藥公司是藥監局的監管對象，也是主要的收費對象，作為監管機構，如何避免監管者與被監管對象的利益糾葛，如何在充分利用專家隊伍的同時防止醫藥腐敗？——權力即將進一步擴張的藥監局仍需重新構造和完善自身的制度體系。

　　目標：建立法治政府

　　“新一輪中央政府機構的改革實實在在地啟動了今后20年的改革，是政治體制改革的第一步”

　　此輪中央政府機構改革的變革幅度似不能與將40個部委削減至29個的1998年機構改革相比，然而，倘考察此次機構改革前后決策層所定的基調，更將其放入1982年以來的歷次政府機構改革歷程背景之中，此次改革——20年間第五次較大規模的政府機構改革——的意義及其與中國改革進程的密切相關性便呈現出來

　　去年11月江澤民所作中共十六大報告中，在“行政建設與政治體制改革”部分，提出了“精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求”。年初，新任中共中央政治局常委、國務院副總理溫家寶則更具體地表達了此輪改革的目標：“要通過行政體制改革和機構改革，轉變政府職能，建設行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的政府。”

　　“前20年機構改革的主要任務就是‘脫計’，擺脫長期以來計劃經濟的束縛與影響，以1998年機構改革為標志告一段落。”國家行政學院教授杜鋼建告訴記者。杜鋼建是行政法專家、中共十六大報告起草參與者之一。“這輪機構改革在性質上和特征上都有很大的不同。”

　　杜鋼建認為，根本的不同在于兩大背景，一是中國加入世貿組織，必須履行相關承諾。但是經過一年的實踐發現，要真正兌現承諾有很多障礙，政府部門利益作祟是重要原因之一。而政府的現有體制格局導致管理事項扯皮、事權劃分不清等各種問題，也阻礙了中國拿出積極的回應挑戰的措施。“行政管理體制和機構狀況適應不了。”

　　另一個更具根本性的背景是中共十六大的召開。杜鋼建說，十六大提出了依法治國的方針，要在20年內建立法治國家。要全面落實這一目標，就必須要建立法治政府。

　　“新一輪政府機構的改革實實在在地啟動了今后20年的改革，是政治體制改革的第一步。”杜鋼建說。在他看來，這輪機構改革和職能調整既來自于經濟發展或社會發展的推動，又將觸及與政治體制改革相關聯的行政管理體制。他認為，中共十六屆二中全會通過的方案之所以冠名為《關于深化行政管理體制和機構改革的意見》，把深化行政管理體制改革放在機構改革之前，深意即在于此。而這一深意，又直接體承了中共十六大報告。

　　但新的問題也隨之產生。

　　事權的歸并，固然在很大程度上減少了機構重疊問題，但在中國的現實中，由于對政府權力部門的監督力量相對薄弱，實際上部門之間的牽制在很大程度上起到了權力相互制衡的作用。機構的歸并無疑將消滅這一權力制衡的力量，另一方面，很多新組建部門的權力卻比以前更大。從這個意義上講，對于新一屆的政府來說，如何能夠在精簡機關、提高效能的同時，解決這14字難題，無疑是機構改革能否成功達到目的的關鍵所在。

　　于是，十六大報告中“決策、執行、監督相協調”的行政管理體制改革要求能否實現，便顯得至關重要。杜鋼建更將此稱為公共政策領域的“新三權理論”，以區分于政治領域行政、立法、司法相分離的“舊三權理論”。在杜鋼建看來，這不是語詞游戲，而是通過行政民主化的追求與實踐，“以行政吸納政治”，以行政民主化來吸納各方面的政治要求，使其政治愿望能夠得到表達。“行政管理方式要發生變革，各種專家咨詢制度、社會論證制度、聽證制度、協商談判制度將影響決策。”

　　“機構改革是行政管理體制改革的一部分，而行政管理體制改革又是政治體制改革的一部分。這就是十六大報告講的行政建設與政治體制改革。”杜鋼建說。

　　這是深知內情人士的大膽預言？或僅是專家的美好愿望而已？2月26日發布的二中全會公報已經部分地證實了杜鋼建的看法。“行政管理體制和機構改革是推進政治體制改革的重要內容，是推動我國上層建筑更好地適應經濟基礎的一項重要的制度建設和創新，也是建立和完善社會主義市場經濟體制的客觀需要。”

　　不過，問題的最終答案，還要看十屆全國人大一次會議將公布的《政府機構改革意見》全文及人代會審議結果，更有待于新一屆政府的實際作為。■

　　杜鋼建：以行政民主化推進政治民主化

　　資料一：體改辦與計委沿革

　　資料二：外經貿部與內貿部門沿革

　　資料三：80年代以來的四次機構改革