本刊記者 石東 趙小劍 胡一帆／文

　　上篇：國資委輪廓初現

　　國資委行將成立，其主體是國家經貿委和中央企業工委，其他幾個部委中與國企管理和改革相關的機構和人員納入其中。機構直屬國務院，性質極有可能為事業單位

　　變局乍現對于歷經了10年探索的國資管理體制變革歷程來說，這是一個激動人心的時刻

　　和北京許多大機關的高院深宅不同，中共中央企業工作委員會(以下簡稱中央企業工委)的院落是簡潔透明的。它不設圍墻，四周只有一圈鐵欄桿；站在車水馬龍的安定門外大街上，透過一人多高的欄桿，可以清晰地看見約30米開外一片空地上那座17層的辦公塔樓，白底紅字的“中共中央企業工作委員會”和白底黑字的“國有企業監事會工作辦公室”的牌子分掛在大門兩邊。如果你移步換景，視線還能從大門旁哨兵穿過，看見門廳內一塊長方形的深紅色絨質照壁上，隱約有20個字——“廉潔勤政，務實高效，開拓進取，中央放心，企業歡迎”。

　　不過，大街上來來往往的行人，卻很少有人注意這個專司“對中央管理的國有企業的黨的工作、領導班子和監管工作實行統一管理”之責的中共中央派出機構。自1998年7月成立以來，這個機構曾定名為中央大企業工委，后又于1999年更名為中央企業工委。雖然該機構設置“規格”甚高，由國務院副總理吳邦國親任書記，但一向行事低調。不僅互聯網上難以查詢，甚至很少有人知道它具體設址于何處。

　　這種情況也許很快就會改變。自去年11月8日召開的黨的十六大提出深化國有資產管理體制改革的任務后，國資管理體制改革旋即進入實施階段，而一個新的“管人、管事、管資產相統一”的“國有資產管理部門”如何組建，自然集中了最多的懸念。一時間，種種建議、設計乃至傳言漫天飛舞，眾說紛紜。而《財經》最新獲得的消息則表明：國有資產管理委員會(以下簡稱為國資委)的確行將成立，其主體是國家經貿委和中央企業工委，其他幾個部委中與國企管理和改革相關的機構和人員將納入其中。國資委將隸屬于國務院，而機構性質可能選擇“事業單位”而非政府部門。至于國資委負責人人選，人們的關注點更多地在于其“規格”，亦即是否會如中央企業工委那樣由副總理級別的人擔任正職，另設正部級常務副主任為實際主管。

　　目前，種種消息指向以現任國家經貿委主任李榮融為國資委具體負責人的人選。事實上，無論國資委設置、主管人選還是整體機構改革方案，作為十六大之后新一屆中央即將推出的首項重大全局性改革，正是各方關注的焦點。據悉，由新任中共中央政治局常委黃菊牽頭、中共中央機構編制委員會、相關部委成員及專家組成的班子在北京西郊緊張地進行方案研究已有月余。方案框架雖已成熟，但最后敲定仍會有個過程。按十五大之后的程序，其過程應當是政治局提出方案后，在黨內外征求意見，進而在黨的中央全會上審議通過，再交全國人代會一次會議審議通過。相關人選也需經此程序后才最終確定。為此，十六屆二中全會在近期內將正式召開。

　　據接近高層的消息人士稱，目前籌劃中的國資委是一個新機構，中央企業工委極可能整體并入，國家經貿委并入的則是與國企管理和改革相關的那一塊。較之包括離退休干部總數逾兩萬人的經貿委，負責管理國企人事的企業工委的機構屬于輕靈型。企業企業工委宣傳處處長金思雨告訴《財經》，整體工委人數不到千人，其中還包括進入大企業監事會的500余人。但他拒絕透露具體數字。

　　對于歷經了10年探索的國資管理體制變革歷程來說，這是一個激動人心的時刻。但由于目前方案并未最后揭盅，正處于“敏感時刻”，與變革相關性最大的兩個部門中央企業工委和國家經貿委有關人士，均不愿在此時發表談話。金思雨只是在與記者簡短的對話中表示，變革“當然是一件好事，職能增加了，將來工作更有意義了”，語氣中透出興奮；卻又堅持此事“要黨中央和國務院來定，‘兩會’后才能具體談”。國家經貿委一位高層官員則告訴記者，經貿委將“一分為三”。這意味著與國企改革有關的部分并入國資委，而技改與貿易兩部分則進入其他部門。從經貿委網站上可以獲悉，該機構現有22個司局，10個事業單位，規模極為龐大。將來具體的機構和人員如何調整，有關人士表示目前還遠未到可以對外談的時候。

　　有消息表明，框架初定之后，春節前夕，籌建國資委的具體工作部署已經開始著手。因事涉人事變遷太過敏感，一切計劃都在“絕密”的氛圍內進行，“兩會”時才會現出端倪。

　　改制三策來自各方面的專家學者對國資管理體制改革的研究成為上層決策的先導和參考

　　國資委成立事關重大，涉及企業工委、經貿委、財政部等多個部門的拆分與歸并，其機構設置、職能、人員安排和未來的管理模式等一整套設計絕非易事。早在上層作出決策之前，來自各方面的專家學者對國資管理體制改革的研究便成為決策者的參考。

　　正是這些研究，為未來中國的國有資產管理體制勾勒出一個日漸清晰的輪廓。

　　據《財經》了解，目前關于國資管理模式的設計，有來自三個方面的研究。

　　一是以國務院體改辦經濟體制與管理研究所黨委書記、副所長李保民為首的“創建國有資產管理新體制”課題組，該課題組成立于2001年12月28日，其課題報告為十六大報告國資改制的內容提供了最直接的建議；

　　二是由國務院發展研究中心企業所所長陳小洪、副所長張文魁負責的“國有資產管理體制研究”課題組，這是國務院交辦的任務，國務院明示報告要細到“可操作性”的層次；

　　三是世界銀行的相關研究。世界銀行國企問題專家張春霖對《財經》介紹說，受國務院發展研究中心企業所委托，世行對瑞典、新西蘭等12個國家的國有資產管理的一些做法和經驗進行了總結，提出中國國資體制改革應借鑒國際經驗，并進行了具體設計。報告經國研中心之手轉交高層決策者。

　　此外，長期以來作為政府中對國有企業管理最多的部門，國家經貿委也不愿意在這樣的重大變革之期喪失發言權，亦擬定了國資委組建的方案上報中央。

　　據了解，在這幾份報告中，體改辦的報告主要服務于十六大，沒有太多涉及國資委如何設置、管理范圍等具體問題，字數不過萬字。國研中心的方案因有“可操作性”的要求，因此較為詳實；與國研中心的方案相比，經貿委方案的最大不同在于：國研中心在考慮中國目前國情的條件下，提出由于國資委的職能中需以管人為核心，因此，應由以往在具體操作中管人的部門——中央企業工委為主組建國資委。而國家經貿委則希望能夠以自己為主進行組建工作。世行的報告則偏重于介紹國際經驗并提出結論性意見。據內部消息，世行報告中基于國際經驗而提出的對中國未來國資體制的建議得到了上層的重視和首肯。

　　1月14日，世界銀行和國務院發展研究中心聯合舉辦了“國有企業中國家股權的管理：十六大以后的改革議程”國際研討會。此次會上，國研中心的報告和世行報告首次公布。由于此次研討會涉及未來國資委如何成立以及國有資產管理體系如何構架等多項操作性內容，吸引了不少地方政府高層官員參與會議，以至于國研中心副主任魯志強在拿到與會人員名單后戲稱：“這幾乎是一個小型的全國經貿工作會議。”

　　國資委機構設置方案的定局，可以說是國有資產管理體制改革在操作層面邁出堅實一步。但從另一方面來講，這也僅僅是第一步。在機構設置之后，還有諸多現實的問題需要梳理和解決：新的資產管理體制到底如何運作？國家可以有效地治理多少國有企業？國有企業的主要目標應當是什么？國有資產管理機構的特點應當是什么？它應當如何運作？第二層次的股東應當起什么作用？……

　　面對如此眾多問題，對中國改革而言，解題絕非一日之功。

　　“分家”難題新國有資產管理機構的首要任務便是在中央政府和地方政府之間合理和公平地劃分資產。“光這些事就夠新國資機構忙上一年了”

　　其實，早在國資委機構定局之先，從一些地方先行的做法中便可一窺國資委機構規格之高，以及其與企業工委之間的密切關系。

　　1月14日，在國研中心與世行舉辦的國資問題國際研討會上，《財經》記者邂逅了寧夏自治區副主席馬錫廣。馬稱不久后將卸去副主席之職，專司自治區企業工委書記及國資委主任，由此亦可見地方對未來國資機構的重視。

　　企業工委歸并入國資委，隨之而來的問題便是企業工委負責管理的近190家國有大中型企業會不會隨之納入國資委管理，進而這會不會成為中央政府與地方政府劃分履行出資人職責的界線？

　　這正是十六大報告提及的國資管理體制改革的一項重要內容。十六大報告中明確提出要由中央和地方政府分級履行國有資產出資人職能，這意味著中央政府和地方政府必須坐下來，算一算到底哪些資產歸中央政府，哪些資產歸地方政府。

　　在多年泛泛的“國有資產屬全體人民所有”之后，如今中央和地方不可避免地面對著一個“分家”格局——新國有資產管理機構的首要任務便是：在中央政府和地方政府之間合理和公平地劃分資產。

　　這一任務過于復雜和龐大。世界銀行國企問題專家張春霖直言：“光這些事就夠新國資機構忙上一年了。”

　　不過，早在國資委機構確定之前，國務院體改辦經濟體制與管理研究所黨委書記、副所長李保民就曾對媒體表示，這個問題原則是很清楚的，可將由企業工委及中組部任命干部的近190家大中型企業劃歸國家的國資委履行出資人職責，其余則歸地方履行出資人職責。李保民認為隨著企業工委的并入，這些大中型企業一下就劃過來了，操作起來非常簡單，不會出現中央和地方坐下來重新評估、劃分資產范圍的情況。

　　但國研中心專家張軍擴認為，中央政府與地方政府之間劃分資產一定要考慮地區之間的利益平衡問題。目前我國的現狀是，國有資產在各地區之間的分布格局很不平衡。如果簡單按照現在誰管理誰就享有所有者權益，顯然有失公允。不僅不利于縮小地區差距，而且會造成社會不穩定。從現實的角度看，平衡地區間利益關系有兩種途徑，一種是通過對存量的調整求得大體平衡；二是通過增量調整進行平衡。但究竟如何調整，如何保障地區之間在國有資產分布上的大體公平，是一個很難解決的問題。絕對的公平不可能，但大體的調整和平衡還是必要的。

　　此外，在資產劃分過程中，不考慮投資關系，亦不符合市場原則。但問題是，現有的國有資產分布格局經歷史上多次上收和下放的過程，十分復雜，要想說清投資來源不是容易的事情。企業戰略重要性、地區利益平衡、投資關系是資產劃分中應該考慮的三個主要因素，哪一個因素背后都意味著大量的工作。

　　在世行專家張春霖看來，十六大報告中的內容已經確定了劃分的標準。按照十六大報告，由中央政府代表國家履行出資人職責的企業可分為三類，即：關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源。至于其具體內涵是什么，張春霖認為：“報告表述得不是很具體，但只有這樣才更容易達成共識。具體到一個城市，該留哪些、放哪些企業，需要一一說清楚。這是很細致的工作，是省不了的。這項工作同時涉及中央和各地方關系的總體格局，一定是一個非常實際的平衡過程。”

　　按這種理解，意味著全國18萬家國有企業涉及具體利害關系的，可能需要一對一的談判。張春霖認為，按目前劃分標準，17萬家國有中小企業中，絕大多數都可以留給地方政府履行出資人職責。

　　將要成立的國資委在“分家”時還必須直面另一個現實問題：目前由中央企業工委管理的近190家國有企業中只有一部分屬于戰略性國有企業，還有相當一部分原屬1998年政府機構改革前的冶金部等九大專業部委，這些專業部委撤消后，其屬下的國有企業并未下放地方，而是交由企業工委管理。這些企業有相當一部分不應納入國家國資委長期的管理范圍。

　　另一個與之方向恰恰相反的問題是，在中央管理的近190家之外的企業，由地方政府履行出資人職責，中央是不是就完全不“管”了？

　　張文魁認為，在這一問題上十六大報告說的也很含糊，由中央和地方政府分別履行出資人職責，絕不意味著以后中央國資委對曾經下放到地方的國有企業什么都不管，“過去的企業下放到地方是‘分級管理’前提下的下放，不是‘分級所有’前提下的下放。而且，十六大并沒有明確說是‘分級所有’，所以，這就存在一個明確地方政府行使產權的邊界問題，對于這個問題不應該含糊，否則以后又會造成國有股轉讓、國有企業改革在失控和剎車之間來回折騰。”張文魅如果說。

　　“放”、“管”之秘瑞典、新西蘭這些國有資產管理做得較好的國家，無一例外是國有經濟比重相對較低。如新西蘭的國有企業為16家、瑞典59家、新加坡20家

　　2月8日，春節假期后上班的第一天，記者在位于北京東二環邊富華大廈內的世界銀行中國代表處見到了國企問題專家張春霖。近一年來，他一直致力于國有資產管理體制的研究。如今，隨著報告的完成，張春霖的研究基本上告一段落，記者發現有關國資管理的資料已被他很細心地捆扎在一起。下一個課題又將開始了。

　　張春霖并不知道高層對其報告的看法。“我們盡力做研究，希望能有價值。但報告做完發出去也就不管了。”他說。

　　張春霖對記者介紹說，他認為他們的報告中比較有價值的地方之一，是根據對國際經驗的研究，明確提出國資委的工作重點是“專注于大型國有企業”。這其實也就是說，需要國資委長期管理的企業非常有限，只是那些大企業，其他的就放出去。因此，未來國家對國有資產的管理，其實是“放”與“管”兩個任務，而現階段，放的任務可能比管的任務更具挑戰性。“在這方面，很多轉軌國家走了彎路，付出了高昂的學費，我們應該盡力避免重犯別人已經犯過的錯誤。”

　　張春霖不乏實證研究。他發現，瑞典、新西蘭這些國有資產管理做得較好的國家，無一例外是國有經濟比重相對較低。如新西蘭的國有企業為16家、瑞典59家、新加坡20家。意大利IRI控股公司在大約500家公司中擁有自己的利益，它也許曾是整個西方國家經濟中最為龐大的國有企業管理者，不過其結果為一場金融大災難，破產清算時間超過了八年。

　　其實，如果從中國國企改革的歷程來看，允許18.1萬家中、小國有企業所有權在短期內實現轉變，同時為9000家大型國有企業開發相適應的公司管理體制，應是國企改革邏輯發展的必然結果。1997年的中共第十五次全國代表大會和1999年的中共十五屆四中全會，就倡導“抓大放小”、“國有經濟的戰略性調整”和“有所為，有所不為”。顯然，倡導未來的國資管理專注于大企業，與中央既定的“抓大放小”、“有進有退”的原則是相一致的。

　　基于如此思路，由張春霖和另一位世行專家William Mako主筆的報告明確提出，國有資產管理機構的授權工作范圍應既包括國有股的管理，也包括在適宜的情況下進行國有股(股權)的出售。而未來地方國有資產管理機構就將承擔出售中小型國有企業的主要責任。

　　國研中心專家張軍擴亦同意“放”比“管”更具有挑戰性的見解。他表達了一種擔憂：對國有企業繼續實施“抓大放小”的方針，進行有進有退的調整，仍然是深化國有企業改革面臨的重要任務。但是，符合整體利益的方針，不一定也符合地方國有資產管理機構的本部門利益。因為從本部門利益出發，顯然是管的企業越多，管的資產越大，其權力也就越大，如果把國有資本從其所管轄的企業撤出，就會縮小國有資產管理機構本部門的權力范圍。在這種情況下，如果沒有很好的制度安排，他們就很可能利用其權力阻礙調整的過程。

　　在這方面，俄羅斯和東歐國家可以給我們提供借鑒。在其轉軌歷程中，為了加強對私有化和股份制改造的管理，獨聯體及東歐國家普遍建立了國有資產管理部門。如匈牙利于1990年4月成立了“國家財產局”，波蘭于1990年7月成立了“所有制改造部”，俄羅斯也先后成立了“國有資產國家管理委員會”和“聯邦國防綜合體私有化委員會”，其主要任務便是領導私有化工作，以直接向國內外出售國有企業的方式實現私有化。

　　調準焦距政資分開的關鍵：國資委所有權職能單一化和完全商業化。對社會目標的追求應與其他性質的資本一樣，要靠政府的一般規則和企業的自愿機制來實現

　　在十六大提出要建立“管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制”之后，對于未來國資管理機構的職能，各方都認為它應成為國有資產的真正的“出資人”，統管資產、人、事，具體而言就是要把從前分散在財政部、大企業工委或金融工委、國家經貿委、國家計委、勞動部等部門的出資人職能統一起來，轉交國資委統一行使。

　　但是，建立專門行使國家所有權權利的單一政府機構，是不是自然就能實現“政資分離”和“政企分離”的轉變呢？恐怕不能這樣樂觀。在這方面，歷史給予了我們太多的路徑依賴。

　　從上個世紀80年代開始，中國國有企業便開始了種種改革探索，從承包經營到減員增效，從公司治理結構到現代企業制度建立，但結果卻是每一步都費力頗多卻成效不大。其中的關鍵正在于：盡管在對國企領導業績考核中，總是高喊國有資產保值增值的目標，但實際上國家所有權職能追求的目標不僅是資本回報的最大化，而是多重目標，國有企業往往不得不過多地強調社會目標——如挽救困境中的公司或落后地區開發，解決社會就業、維護社會穩定等等。

　　在現實的例證中，國有企業過多地強調社會目標，可能會損毀國家股東的價值。記者曾在采訪中獲知，上世紀90年代，為完成世紀末脫貧的任務，寧夏回族自治區內幾乎所有的大中型企業都被政府賦予了與西海固地區貧困村結對、包村扶貧的任務，為此一些企業不得不騰出崗位來安置來自西海固地區的勞動力。這些勞動力的技術素質幾乎為零，結果，包村扶貧造成了企業資源的浪費，加重了企業負擔，后來卻并沒有在西海固地區脫貧進程中起到太有效的作用。

　　為此，世行報告直言：世界上最好的國有企業都專注于資本的有效利用。“政府有許多社會和政治目標，但在行使其在大型國有企業的所有權時，國家股東應專注于資本回報的最大化。”

　　張春霖就此進一步解釋說，這其中的含義十分清楚：只有國家的所有權職能與其別的職能分離并單一化和完全商業化，即以國有資本回報最大化被作為國家所有者的惟一目標，國有企業才會成為適應融入世界市場的現代市場經濟要求的商業化經營實體。他提出具體的建議是，國務院和人大給國資機構定的目標就是實現國有資產的價值最大化，而不用管其他社會問題、就業問題、黨的政策的貫徹等等。在一個單一的和商業的目標下，追求資本回報的最大化，來自資本的有效約束也許就可以阻止如今慣常出現的行政干預下的合并和收購交易，那種強迫盈利的國有企業接管虧損企業的舊事將不再重演。

　　當然，政府有時希望通過國有企業實現某些非商業目標，也是合情合理的。比如，政府會要求電信公司為偏遠地區的窮困農民提供電話服務，從商業角度來看這當然難有盈利，但即使如此，如果國家所有者的目標是單一的，便可形成一個對這些非商業行為的成本更透明的衡量尺度。在認識到真實成本之后，如果政府仍決定繼續其計劃，那么總可以通過向有關企業提供適當補償的方式將計劃付諸實施，這樣既不會損害國有企業實現完全的商業化運作，又增加了政府公共財政開支的透明度。

　　張文魁也認為，單一目標并不意味著國有企業應置社會目標于不顧，而是說對社會目標的追求應與其他性質的資本一樣，要靠政府的一般規則和企業的自愿機制來實現。

　　在追求單一目標的前提下，目前專家們對于國資委職能的預期是：制定國有資產營運戰略方針、結構調整方向和投資發展規劃，編制國有資產經營預算；選派和更換國有資產營運主體的董事、監事和財務總監；考核國有資產營運主體的營運業績，決定國有資產營運主體的設立、分立、合并、變更等重大事項。

　　立規為先目前國務院一個有關規范國資管理的條例正在制定中

　　春節過后一個晴朗的正午，張文魁接受了《財經》的專訪。此時他正忙于著手研究未來國資委對國企管理層應采取何種考核標準。張文魁對記者指出，在中央政府與地方政府劃分履行國有資產出資人職責的同時，還應該劃分的是其產權行使邊界。地方政府不可能徹底、完全地行使產權。與此相關，張文魁認為，地方政府行使國有資產產權的邊界，或者說中央政府對國有資產保留的權利，主要有四個方面：

　　第一，確定國有資本的控制范圍。國有資產目前分布的范圍太廣，以后肯定要進一步收縮國有資本的控制范圍。但是應該由中央政府來決定國有資本不能從哪些領域退出，應該在哪些領域繼續保持控制。在此之外，地方政府可以決定所有的退出事宜。

　　第二，確定國有股轉讓的規則、程序。中央政府應該制定統一的國有股轉讓規則、程序，確保國有股轉讓程序的透明度和競爭性，以防止國有股轉讓過程中的國有資產流失等問題。

　　第三，確定國有股轉讓收入的使用方法。即使地方政府在國有股轉讓中沒有違背統一的規則、程序，中央政府仍然要統一確定國有股轉讓收入的使用辦法。這種收入一般不應該被用于投資，而應該用于補充社保資金的不足、核銷呆壞賬等。

　　第四，確定統一的資本預算格式和程序。在新的國有資產管理體制中，資本預算有著重要的地位，應該通過資本預算來約束新國資管理機構、中間層公司、國有資產運營公司的行為。

　　“除了上述四項內容，中央政府對190家之外的企業不再行使其他權利，地方政府享有高度的產權。一句話，國家國資委必須承擔起為國有資產管理定規矩的職能。”張文魁如是說。

　　經濟學家、中國社會科學院經濟研究所研究員張卓元作為十六大報告起草組經濟組負責人，是國資體制改革設計的重量級人物。他在接受《財經》專訪時表示，為了規范國資體制改革，使改革能夠比較規范有序地進行，應盡快制定《國有資產法》。鑒于制定法律比較復雜，也較費時，可先由國務院制定行政法規，如國有資產暫行條例等，以利于更好地指導國企改革規范進行，防止刮風式的不規范的“改革改制”。

　　據悉，目前國務院一個有關規范國資管理的條例正在制定中。可以預計，未來的新國資體制建設，將有別于以往的改革“摸著石頭過河”的方式，在法規的約束下自上而下地有序進行。

　　無疑，這是一條新的路徑，同時也是中國改革理念重塑之路。

　　細解國資委：強勢國資委的用武之地(下篇)

　　案例分析：上海儀電集團--進退之間

　　評論：國資管理體制改革--先定規后行動