魏加寧/文

　　編者按：早在2001，國務院發展研究中心課題組就提出了央行貨幣改革與銀行監管職能適當分離的觀點，魏加寧研究員是這個課題組核心成員之一。進入2003年之后，“成立銀監會，分拆央行”的話題成為金融市場關注的焦點。為此本刊特約魏加寧研究員撰寫了本文。

　　何以提出“銀監會”構想？

　　最近一個時期，媒體再次關注起是否成立新的銀行監管機構的問題，只不過提法上有所變化，從2002年年初的“銀監局方案”變成了現在的“銀監會方案”。于是議論紛紛，有人甚至擔心，這樣做會削弱中央銀行的作用。

　　其實，早在2001年，國務院發展研究中心“金融改革與金融安全”課題組，最初提出中央銀行的貨幣政策與銀行監管職能應當適度分離這一觀點時，本意恰恰是要加強中央銀行的獨立性，提高中央銀行的地位。

　　我們正是在探討如何進一步加強中央銀行的獨立性時發現，即使是一些過去比較保守的發達國家，比如說英國、日本和韓國，最近幾年也都紛紛采取措施加強中央銀行的獨立性，但是它們在加強中央銀行獨立性的同時，卻將銀行監管職能分離開來。一些學者認為，中央銀行的貨幣政策與銀行監管職能之間存在著一定的利益沖突。在聯系中國的實際時我們發現，這種利益沖突確實存在。但是即便如此，我們當時首先看重的還是職能的分離，而非機構的分拆。所以關于機構如何設置問題，我們在有關報告中左、中、右3種方案都提到了，并且將各種方案的利弊得失也都做了比較。

　　為什么要實行職能分離

　　我個人認為，首先，作為銀行監管者，其主要職責應當是從規范性和安全性的角度來監管商業銀行，防范銀行業出現系統性風險；而作為貨幣政策的制訂者和執行者，其職責不僅要考慮商業銀行的安全與利益，還要考慮其他金融機構的安全與利益，更要考慮到產業界、實體經濟的需求，要從國民經濟全局和經濟運行的整體態勢出發來通盤考慮貨幣政策的取向。這就是為什么在一些發達國家的中央銀行不僅要對商業銀行進行檢查，而且還要對所有在中央銀行開設戶頭、與中央銀行有交易行為的金融機構進行檢查。這也是為什么各國的貨幣政策委員會通常一定要有產業界的代表參加的重要原因。

　　但如果中央銀行身兼貨幣政策職能和銀行監管職能二任于一身，在實際操作過程中就往往更容易站在銀行監管者的立場上，僅僅從維護商業銀行的利益或降低監管者責任的立場出發來決定利率的高低和貨幣供應。

　　其次，在我國，貨幣政策職能與銀行監管職能之間的利益沖突還更突出地表現為：貨幣政策與銀行監管的同步振蕩。由于是在同一首長的直接領導下，因此往往一緊就雙緊，一松就雙松，在經濟形勢需要中央銀行放松銀根時，銀行監管也隨之放松；當形勢需要中央銀行加強銀行監管時，銀根也隨之收緊。這種經歷在我國過去的宏觀調控史上可以說是屢見不鮮。

　　再有，從性格——行為學的角度來看，這兩項職能對于其部門領導者在性格與素質的要求上也存在著很大的差異：作為貨幣政策當局的領導者，要求其具有審時度勢、靈活善變的能力，應當能夠根據經濟形勢的變化而因勢利導。比如說，上個月剛剛把利率提起來，而形勢突然發生了很大變化，那么下個月就有可能再把它降下去。但是，與此相反，作為銀行監管者，則理應具有鐵面無私、堅韌不拔的性格，無論情況發生什么樣的變化，無論外部壓力有多大，都應當始終如一、嚴格執法、從嚴監管，絕不能像“松緊帶”似的忽松忽緊，像搞運動似的大起大伏。

　　當然，現在有許多人喜歡以美國為例，作為不變的依據。但是有在美聯儲工作過的銀行家指出，第一，美國的銀行監管為多重監管，美聯儲只是4家監管機構之一；第二，美聯儲內部，在貨幣政策與銀行監管方面是有著明確分工的。

　　此外，值得我們深思的是美國最近所發生的事情。這兩年美國經濟持續下滑，美國股市也是一跌再跌，尤其是在“9·11”事件之后，情況更是急轉直下。為此，美聯儲多次下調利率以刺激經濟。就在這個時候，接連發生了多起舉世矚目的大公司假賬丑聞。如果按照我們的思維方式，在這種時候，美國政府理應放松監管，得過且過，以免給美國經濟和股市“雪上加霜”。可是，美國政府所作所為恰恰相反，非但沒有放松反而愈發“勒緊了韁繩”，嚴格上市公司的會計審核制度。我想，這說明金融監管工作是絕對不能“隨行就市”的。

　　3種方案孰優孰劣？

　　所謂3種方案，一種是比較保守的方案，即實行央行內部分離，即所謂的“銀監局”方案，也就是“分離不分家”，分離后的銀行監管機構仍然放在人民銀行內部以總局的形式存在，就像外匯管理局一樣，這種方案在去年金融工作會議前似乎一度占了上風。另一種是比較超前的方案，將銀行監管機構徹底分離出來以后與證監會、保監會等合并，形成統一的金融監管部，就像目前的英國、日本和韓國等國家一樣。居中的方案是所謂的“銀監會”方案，即分離出來銀監會與已有的證監會、保監會并列，繼續實行分業監管；但我們認為，在3家監管機構的上面最好有一個委員會形式的協調機構，以對付混業經營問題和對金融控股公司實施監管。

　　就我個人而言，我一直比較傾向于中間方案。因為我認為這種模式既可以繼承過去，又可以展望未來；既能夠堅持分業監管，又能夠應對混業經營；既符合中國國情，又順應國際趨勢。當然，任何方案都會有利有弊，都需要一定的條件。

　　分離之后應當怎樣？

　　我個人認為，中央銀行貨幣政策與銀行監管職能分離之后，尤其是如果采取“銀監會”方案，就必須注意以下幾個問題：首先，貨幣政策和銀行監管職能分離以后，中央銀行為了更好地制訂和執行貨幣政策，仍然必須擁有對商業銀行以及其他所有在中央銀行開戶的金融機構必要的“檢查權”，以把握金融機構的財務狀況以及金融市場的實際風險。

　　需要說明的是，中央銀行的“檢查權”與金融監管部門的監管權之間是有區別的，后者屬政府行為，其權力來源于政府行政法規，因此負有執法責任，一旦被監管對象出現問題，監管者是要承擔監管失職責任的；而前者只擁有檢查的權力，其權力來源于中央銀行與其交易對象金融機構之間的商業合同。因此，即使監管方面出現問題，中央銀行也不需要承擔具體責任。這就是說，中央銀行只根據場內外檢查和實地調研得到的實際情況來決定宏觀的貨幣政策走向，而不對具體的金融機構承擔微觀的監管責任。這樣做，有利于中央銀行更客觀地把握金融機構和金融市場的真實情況。

　　其次，貨幣政策和銀行監管職能分離以后，尤其是如果采用銀監會的方案，那么就要特別注意加強貨幣政策當局和銀行監管當局之間的相互溝通和工作協調，實現信息共享，注意克服官僚主義和部門利益。尤其是在解決金融機構不良資產問題上，貨幣政策當局和銀行監管當局必須密切配合，通力合作。其實，不僅是這兩個部門之間，還有與各級財政部門以及未來的存款保險機構之間也都存在著工作協調和信息共享的問題。因此，加強部門間協調和信息共享、并使之機制化、規范化，可能是今后一個時期政府工作的一項重要任務。

　　再次，貨幣政策和銀行監管職能分離以后，還應當注意沿著近年來金融管理體制改革的大方向，解決人民銀行大區分行改革所遺留的一些問題，進一步理順我國的金融監管體制。對于前幾年進行的人民銀行大區分行改革目前的評價是毀譽參半，而我們在下面進行實地調研時發現，說大區分行改革成功之處，主要在地方政府對貨幣政策的干預明顯減弱；說其不成功之處，則主要在于監管方面，如跨地區監管成本上升、監管工作缺乏地方政府相關部門配合等等。我認為，這正好說明了貨幣政策職能與銀行監管職能分離的必要性。

　　我相信，不論最終采取哪種方案，實行貨幣政策與銀行監管職能適度分離都將有利于提高二者的專業化水平。一方面，專注于貨幣政策的中央銀行其獨立性將大大提高，貨幣政策的視野將不再局限于商業銀行的安全與利益，而是要從國民經濟全局的角度，更多地著眼于整個金融業乃至實體經濟的發展，因而應當有助于克服通貨緊縮趨勢，保持宏觀經濟環境的長期穩定；另一方面，銀行監管也將更多地依靠自身監管水平的提高，而不是依賴于貨幣發行來掩飾監管責任，因而從長期來看有助于真正維護金融安全。此外，還有助于避免因貨幣政策與銀行監管的同步震蕩而導致宏觀經濟大起大落的現象發生。