單羽青 單繼林

　　關于國有資產管理體制改革的討論，近十年來一直就沒有斷過。在這期間，國家在國有企業行使股東權利的責任和權力處于相當分散的狀態。中共十六大決定將國家的股東權利集中在一個國有資產管理機構，標志著“國家所有、分級行使產權”的新體制，將取代已實行50多年的國有資產“國家統一所有、地方分級管理”的模式，也標志著中國的國企改革開

始步入“深水區”。這一決定同時也提出了很多問題：國家可以有效地治理多少國有企業？國有企業的主要目標應當是什么？國有資產管理機構的特點應當是什么？它應當如何運作？第二層次的股東應當起什么作用？

　　近日，由世界銀行與國務院發展研究中心聯合主辦的“國有企業中國家股權的管理：十六大以后的改革議程”國際研討會在京舉行。200余位中外專家和來自各省市自治區國資管理部門的負責人就國有資產管理體制改革的操作性問題進行了深入探討，并提出政策建議。

　　具體操作層面上還有大量問題需要研究

　　在研討會開幕式上，國務院發展研究中心副主任陳清泰在致辭中說，1993年提出建立現代企業制度后，國有資產管理體制改革的問題始終是人們關注的焦點。由于這是一項涉及社會主義市場經濟體制最深刻的改革，黨中央國務院始終采取非常慎重的態度。經過十年的實踐探索，直到黨的十六大才將國有資產管理體制改革推進到可實施階段。

　　陳清泰分析認為，國有資產管理體制改革涉及理論政策和操作層面的許多問題，在哪個方面處理不當，都會造成極為嚴重的后果。十六大對國有資產管理體制改革的重要原則作出了規定，這是國有企業改革新的思路，是中國經濟體制改革新的突破，但在具體操作層面上還有大量問題需要研究。

　　對此，陳清泰提出了許多需要進一步研究的具體問題：

　　國有資產管理體制改革要解決哪些問題？

　　我們要建立的是國有資產管理體制還是一個機構？如果說是一套體制和機制，那么它的內涵是什么？

　　履行出資人職能的部門屬于什么性質的機構？它與企業是什么關系？與政府和政府部門是什么關系？履行出資人職責的部門如何行使所有權？如何保證所有者到位又不越位？改革國有資產管理體制與建立有效公司治理是什么關系？與股權多元化有什么關系？如何建立國有資產管理體制的基礎？國有產權的委托代理體制如何設計？怎樣提高國有產權委托代理的有效性？對承擔公共目標的國有企業與以盈利為目標的國有企業的監管方式要否區別，如何區別？改革國有資產管理體制與抓大放小、有進有退的調整之間是什么關系？改革國有資產管理：從國際經驗看中國應國務院發展研究中心企業研究所的要求，世界銀行研究了最近在國有企業治理方面的國際經驗。世界銀行駐中國代表處高偉彥�焀illiamMako�牻榻B了這份報告的研究結論，世行將對中國有參考意義的方面歸納為五個主題：需要專注于大型國有企業、將資本的有效利用作為中心目標、建立國有資產管理機構以行使國家所有權、賦予國有企業董事會以權力、第二層次股東的重點(具體內容詳見中國經濟時報1月14日)。

　　世界銀行高級重組專家張春霖在介紹了瑞典的國有企業管理體制改革經驗后認為，瑞典的改革只是一種嘗試，還不能說是一個成功的模式，但其做法對中國國有企業改革仍然有著重要的借鑒意義。主要在于以下四點：政府的所有者職能與其他職能的分離勢在必行；必須下決心使國有企業的經營目標單一化、商業化；國有企業應當按照上市公司的標準向社會進行信息披露；國有獨資公司也要設立董事會。

　　建立新體制面臨許多重要問題國務院發展研究中心市場所所長張軍擴在給研討會提供的研究報告中，認為建立新型國有資產管理體制面臨的七個重點問題。

　　一、如何明確界定統一所有與分級行使所有權的界限﹖現行的體制是國家統一所有，分級管理。從國有資產管理有效性的角度看，這種體制有三個明顯的問題：一是不利于在保持國有制的前提下形成多元市場主體；二是不利于推進企業產權重組，因為涉及產權關系的變動，都要經過中央政府的批準；三是容易導致地方政府行為扭曲。國有資產不歸地方政府所有，而由地方政府實際控制，難免出現資產、利益轉移或短期行為問題。既要防止中央政府管得過死、過多，損害地方在國有資產管理上的積極性和能動性，又要使地方處置國有資產的過程符合一定的規則，公開透明，防止國有資產流失。

　　二、國有資產如何在中央政府和地方政府之間合理和公平劃分﹖這可能是實現分級現實所有權過程中最棘手和最難解決的問題。解決好這一問題至少需要考慮三個方面的因素：��1�犼P系國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責，其他國有資產由地方政府代表國家履行出資人職責。但困難在于如何正確界定什么是關系國民經濟命脈和國家安全的企業。

　　��2�牭貐^之間的利益平衡問題。國有資產在各地區之間的現有分布格局很不平衡。如果簡單按照現在誰管理著誰就享有所有者權益，顯然有失公允。不僅不利于縮小地區差距，而且會造成社會不穩定。從現實的角度看，平衡地區間利益關系有兩種途徑，一種是通過對存量的調整求得大體平衡，二是通過增量調整進行平衡。但究竟如何調整，如何保障地區之間在國有資產分布上的大體公平，是一個很難解決的問題。絕對的公平不可能，但大體的調整和平衡還是必要的。

　　��3�犕顿Y關系。在資產劃分過程中，完全不考慮投資關系，顯然不符合市場原則。但問題是現有的國有資產分布格局經歷史上多次上收和下放的過程，十分復雜，要想說清投資來源也不是一件容易的事情。企業戰略重要性、地區利益平衡、投資關系是資產劃分中應該考慮的三個主要因素，但那一個要想真正說清都不容易。

　　三、國有資產管理機構按單一模式設立，還是根據國有資產的不同類別設立不同的國有資產管理機構﹖從十六大提出的劃分原則看，中央政府將掌管的國有資產至少包括以下三大類：第一類是業務屬于一般競爭領域但規模很大的國有企業，比如大型汽車企業、大型石化企業、大型通訊企業等；第二類是具有特殊功能和特殊產業性質的企業，比如涉及國家安全的造幣、軍工等，具有自然壟斷性質的鐵路、電網等；第三類全國性金融機構，主要是全國性銀行。

　　如果將這三類企業放在一個單一的國有資產管理機構下管理，很可能會發生嚴重的目標沖突。比如，對第一類機構應當按照利潤最大化的目標管理，而對第二類機構，滿足政府政策目標可能會比利潤目標更為重要。再比如，第一、二類機構與第三類機構之間是債務人和債權人的關系，把這兩類機構放在一個所有者之下，不利于形成嚴格的債權債務約束關系。

　　因此，在中央政府層面，是建立一個單一的國有資產管理機構，將不同性質的資產都納入其中進行管理，還是按照企業和資產的不同性質，設立不同的國有資產管理機構，是需要認真斟酌的。至于各級政府所擁有的非經營性資產，如政府辦公大樓、城市基礎設施等，則完全沒有必要納入國有資產管理機構的管轄范圍。

　　四、國有資產管理機構以什么方式履行其對下一級企業的出資人權能﹖這是影響新的國有資產管理體制有效性的核心問題之一。可以想象，新的國有資產管理機構對其下一級企業�煱�括中間層次的控股公司或直接行使出資人權利的大型企業集團�犚�么擁有100%股權，要么是絕對控股或相對控股。如果新設立的管理機構憑借其控制地位對下屬企業甚至再下一級企業的具體經營事務進行干預，那么就很容易出現把企業“管死”的問題，情況可能會比沒有統一的國有資產管理機構更為糟糕。而如果新的機構對其應該履行的出資人職責履行不夠，不全面或不充分，那么勢必出現內部人控制的問題。

　　原則上說，新機構對下屬企業的管理，應該按照《公司法》賦予出資人的權利進行管理。也就是說，通過按照其股權比例，向下屬機構派出董事、監事，以及在控股的情況下，向董事會推薦總經理候選人等。下屬企業的任何重大事項的決策權，都屬于其董事會，而不屬于上一層的國有資產管理機構。上一層管理機構的任何意志，包括十六大所說的“管資產”、“管事”的權利，都只能通過“管人”，也就是通過他們派出的董事、監事和推薦的總經理候選人在董事會來體現，而不應通過其他途徑體現。問題在于，一方面，絕對控股地位和對人員的絕對控制，使得國有資產管理機構對下級企業任何事項的干預事實上都成為可能，另一方面，舊體制的慣性很大，如果不通過法律法規明確界定，長期以來政府部門所熟悉的管理模式，很可能通過新的機構延續下來，出現新瓶裝舊酒的情況。如何通過法律法規的明確界定以及通過制度的設計防止這種情況的出現，是需要認真研究的問題。

　　五、國有資產管理機構以什么方式行使對下級企業管人的權利﹖管人的權利是國有資產管理機構的核心權利，是其行使其出資人權利的最主要途徑。因此，這項權利行使得好壞，直接關乎國有資產所有者權能的有效性。如果成立新的機構以后仍然沿襲過去那種由組織部門或人事部門考察、然后按照行政方式任命、考核和撤換的辦法，那么對現行管理體制的改善效果可能會十分有限。但人事問題是一個敏感問題，既設計利益關系的調整，又涉及黨管干部的原則，需要認真對待。黨管干部原則需要堅持，按照《公司法》要求，按照市場化原則行使管人權利的原則也要堅持。對企業董事、監事及高管人員的人事管理，涉及選擇、考核、獎懲、撤換等環節。

　　六、如何形成對國有資產管理機構本身的激勵和約束機制﹖如何建立有效的對國有資產管理機構本身人員的激勵和約束機制問題可能是最難解決的。目前，對國有資產的管理職能，包括管資產、管人和管事的職能，是分散在不同的政府部門，有的說是“五龍治水”，有的說是“九龍治水”。這種分散的結果必然是權利、義務和責任的脫節和管理的無效。

　　新的體制強調要通過“管資產和管人、管事相結合”，建立“權利、義務和責任相統一”的體制。如何建立對國有資產管理機構人員的激勵和約束機制？如果國有資產管理機構對其下屬企業的人事管理采取市場化的方式，而對其自身的人事管理完全按照行政辦法，那么在管人者和被管者的考核評價體系和收入水平上就會出現很大反差，長期下去，不僅不利于調動國有資產管理機構人員的積極性，不利于留住人才，也不利于保證決策過程的公開公正。

　　七、如何防止或避免因設立專門的國有資產管理機構而妨礙或延緩國有經濟布局的戰略性調整﹖這個問題可能在地方政府層面上更為突出。按照十六大確定的資產劃分標準，今后由地方政府行使出資人職能的國有企業，絕大多數是處于競爭領域的中小型國有企業。對這些企業繼續實施抓大放小的方針，進行有進有退的調整，仍然是深化國有企業改革面臨的重要任務。但是，符合整體利益的方針，不一定也符合國有資產管理機構的本部門利益。因為，從本部門利益出發，顯然是管的企業越多，管的資產越大，其權力也就越大，如果把國有資本從其所管轄的企業撒出，特別是如果將撤出的資金用于充實社會保障資金，用于其他方面需要政府投資的領域，那么就會縮小國有資產管理機構本部門的權力范圍。在這種情況下，如果沒有很好的制度安排，他們就很可能利用其權力阻礙調整的過程。

　　張軍擴認為，解決這一問題的辦法之一，是明確規定國有資產管理機構負有推進國有經濟布局調整的任務，同時，設立具有廣泛代表性的決策咨詢委員會。

　　國務院發展研究中心企業所副所長張文魁在演講時認為，十六大以后的國有資產管理體制改革中有四大要害問題不容回避：一、中央與地方政府如何確定對國有資產的管理權限，進而如何確立清晰的產權、財權、事權關系；二、新國有資產管理機構管理范圍應如何確定；三、新國有資產管理機構如何“管”企業，進而如何同公司治理保持和諧統一；四、如何對待“三層次”模式。

　　難點和重點應放在具體操作和技術層面在會議總結發言中，國務院發展研究中心副主任魯志強認為，目前，關于國有資產管理體制改革的原則和方向性問題已基本達成共識。從會議的發言和資料看，主要已達成了六方面的共識。一、國有資產管理體制必須改革，才有可能徹底解決國企改革中產權“不到位”和政府“越位”問題。二、國有資產管理機構和國有企業不是行政管理關系，而是出資人和企業關系，必須按《公司法》規范二者的關系。三、國有資產管理體制要因企業類型不同而不同，要因各地情況差異而有所區別。四、國有資產經營公司或控股公司對解決國有企業數量過多、管理幅度過大等問題有積極意義，但必須規范這些公司與企業的關系。五、國有資產管理體制改革必須與建立有效的公司治理結構相結合。六、要建立有效的法律架構和游戲規則，并堅持依法行事，按規則運行。同時，還存在四方面的分歧，需要進一步探討和研究。

　　第一，如何從操作層面來進一步明確國有資產管理機構的權責，如何明確界定該機構和企業的關系？例如，企業的投資和預算是否需要國有資產管理機構的認可？這些問題，應該根據不同的企業確定不同的權責關系。

　　第二，對經營性國有資產如何管理才能更為有效？有人認為，贏利性的國有資產可以納入新的國有資產管理機構，公益性的企業可暫不納入；但也有人認為，后一類企業也處在變動中，只要明確財政補貼也可以考慮納入。

　　第三，如何界定國有資產管理機構和其他機構的邊界？例如，誰來監督和如何監管國有資產管理機構？第四，許多技術和操作層面的問題存在的不同意見，這些問題雖然具體而細微，但若處理不好，影響卻十分巨大。一個典型例子就是，誰都知道“一刀切”不對，但在實際工作中又無法擺脫“一刀切”。究其原因就是沒有解決好實際操作問題，使效果大打折扣。

　　魯志強認為，在各方面對國有資產管理體制改革取得的共識中，宏觀的、原則性的、大方向的居多，而分歧主要集中在操作的技術層面。獲得這些共識十分可貴，但在當前可能更要關注分歧所在，在當前的種種不同看法中可能恰恰蘊涵著思想的亮點和突破點。對分歧進行分析還可以看出，今后國有資產管理體制改革的難點和重點，已經從原則和方向的宏觀層面，轉向了具體操作和技術的微觀層面。

　　以制度設計應對將來可能的問題為此，魯志強指出，應該從制度設計的角度，分析國有資產管理體制改革涉及到的各種問題。目前的討論主要涉及到以下五個方面。

　　第一，國有資產管理體制的目標選擇和方案設計問題。目標可以有單目標和多目標的選擇，也可以有階段目標和終極目標之分，方案也可以有單方案或多方案的設計。一個優秀的設計應該具備足夠的彈性，在不同地域和不同行業有相應的調試空間。

　　第二，注意邊界條件和環境因素的制約。中國進行國有資產管理體制改革與許多國家最大的不同，是邊界條件不同，即“起點”存在巨大差異，而這一差異又無法改變。因此，中國國有資產管理體制改革只能借鑒而不能“克隆”國外做法。

　　首先，中國經濟規模之大，改革涉及面之廣是其他國家不能比的；中國又是一個發展中國家，存在著地區發展不平衡。

　　其次，國有資產管理體制的改革是在改革開放的大背景中進行的，基本的法律制度、經濟制度和市場環境都處于完善過程中，不確定因素很多。相當于在一個變動的環境中追逐一個也在變動的目標，難度大，風險也大。

　　再次，改革需要一個強大高效的政府，但今天的政府既是改革的動力和保障，又是改革的目標之一，目前政府的職能、定位尚不確定并處在改革之中。國有資產管理體制、機構和機制的設計，都要與政府做協調，如何處理這一關系？缺位不可，越位也不行。

　　另外，中國工業化的目標遠未完成，面臨的許多經濟和社會問題都要求中國必須保持適當的經濟增長速度，要求國有資產管理體制的改革必須在保證經濟發展速度的同時穩妥進行。因此，國有資產管理體制改革必須是小阻力、低成本，社會震蕩小、能夠平順過渡的改革過程。

　　所以，在如此眾多的苛刻條件下進行這項改革，對任何人來講，都是一個沉重話題。

　　第三，為保障改革的平穩過渡，路徑選擇和過程控制十分重要。國有資產管理體制改革是一個過程而非一次跳躍，所以，要選擇合適的過渡方式和過渡步驟，不能幻想一步到位，而必將是一個分步漸進的過程；要創造適宜的起步條件和時機，要協調好管理體制的各個環節，要解決好新舊體制的“接口”和過渡方式問題。

　　第四，充分估計改革的難點和成本，要有風險意識。改革經驗證明，任何一個局部的改革都離不開其他環節和相關部門的配合，任何部門的改革突破，也必然會帶動其他領域和部門改革的進程。國有資產體制改革涉及到的問題，多涉及到相關階層和部門的利益調整，要有付出一定成本的心理準備，要防止改革過程中國有資產新的流失。

　　第五，要創造配套條件，考慮相關的改革，即支持體系的完善。創造國有資產管理體制改革的良好環境，包括改進和建立相關的法律法規體系；轉變政府的行政理念、管理架構和管理方式；完善企業制度，再造企業運營和管理機制；完善有關的社會保障體制、機制等等。