【十六大報告國資改制內容建言人李保民專訪】

　　不納入政府序列，不是政府行政部門，人員不是政府的公務員，不是原來的國資局

　　-文/王佳航

　　如果國務院體改辦李保民博士的《構建國有資產管理新體制》最終得以實施，此前最主要的說法中央和地方劃分國有資產的局面就不會出現，國資改制至少將涉及財政部、國家計委、國家經貿委、中組部等9個部委，將根據有關法律法規，自上而下有序進行，139家大中型國企會順理成章地劃歸中央，地方國有資產管理結構可以效仿中央國資管理體制，也允許百花齊放。

　　根據十六大報告的表述，中國已實行50多年的國有資產“國家統一所有、地方分級管理”的模式將成為歷史。這一重大決策是以一個調研近一年的專題報告為藍本，經反復討論最后確定的。這個專題報告就是李保民的《構建國有資產管理新體制》。

　　2001年12月28日，應有關部門要求，一個為起草十六大報告而專門設置的“國有資產管理體制改革專題課題組”成立，課題組的具體負責人是李保民。此后，課題組前往國資改革的各前沿陣地上海、深圳、四川、吉林等地深入調研，最后形成課題報告《構建國有資產管理新體制》，為十六大報告國資改制的內容提供最直接的建議。

　　根據目前的有關消息顯示，關于具體的國資改制方案，高層仍未統一。現在流傳著各種各樣的說法，有的說是要成立一個具有行政色彩的“國資部”，又有的說是一些部委整合為國資委、商業部、大計委等。據傳，到今年3月的“兩會”的時候，一切就會水落石出。

　　2002年的最后一個上午，李保民在其辦公室——北京西直門附近一個不顯眼的院落里接受了《經濟》雜志記者的專訪，被種種猜測和傳聞纏繞的國資改制方案露出冰山一角。

　　李保民的方案是成立一個新型的國有資產管理機構——國資委，李保民用四“不”來描述這個機構的性質：“不納入政府序列，不是政府的行政部門，人員不是政府的公務員，也不是原來意義的國資局”，看上去，國資委的職能、作用非常像上市公司中的董事會。

　　三個“關鍵”

　　《經濟》：請您談談十六大提出國資改革的背景。

　　李保民(以下簡稱李)：將近11萬億國有資產，運營效率非常低下，2001年的投資回報率是6.1%，遠低于三資企業、股份制企業和其他民營經濟。同時國有資產流失嚴重，每年大約有數百個億。

　　這么多問題背后的根本原因是在體制上，多個部門分割行使出資人權利，結果只有權力，沒有職責，更沒有風險。我沒有細排過，但如果按照出資人的三大權能——資產收益、重大決策、選擇管理者來細分，目前有9個部門負責。

　　這些部門往往有好事都伸手，有壞事，企業找不到人負責。特別是1998年機構改革以后，冶金、煤炭等眾多部門撤銷，這些部門所管的國有企業、國有資產誰來管，國務院“三定”方案沒有明確界定，有人說經貿委，有人說財政部，但是這些部門又都不承認。

　　此外，入世與建立完善社會主義市場經濟體制也要求政府的社會管理職能和出資人的職能分開，要求企業產權主體明確。

　　《經濟》：目前各界人士都對國資改制的方案十分關注，國資改制的方案將如何設計？

　　李：設立國有資產管理機構有三個“關鍵”。

　　第一個關鍵是在機構設置上，要明確國有資產管理機構是特殊的法定機構。叫國資委也好，叫別的名字也好，在法律沒跟上之前，這個機構應該是政府直屬的事業單位，但不是政府部門。政府部門是行使社會管理職能的機構，如財政部、工商局等，而國資委是事業單位，如同證監會，這和行政部門從性質上有本質區別。

　　國資委的人員也不是政府的公務員，也不是原來意義的國資局。另外，國資委是企業法人，這樣就做到政資分開，理論上也明確了。這個特殊的法定機構是受政府委托，統一管理國有資產的特殊機構。

　　值得注意的是，我們可以稱國資委為政府直屬的事業單位，但一定要做到十六大講的管資產與管人、管事相結合。這種結合不是拼大堆，不是把原來9個部門規定的職能機構拼湊起來，而是重在機構創新。

　　《經濟》：如何創新？

　　李：機構創新我們有一系列的考慮，不能沿用行政部門那套方案。十六大所說的國資管理機構是新事，所以要新辦，需要新人，需要新的運行規則。

　　比如人員選擇，要選擇一些懂管理，懂經濟的。國資委是出資人，是股東，是董事，不同于行政辦公會，董事和股東進行表決時，一人一票記錄在案，還要簽字畫押，出了問題就要負責到人。再如制度安排，如果是行政部門，今天你們來了，我高興或者有什么利益關系，我就對你們好一點，要不我就門難進，臉難看，事難辦。新機構的制度安排應該像一些服務行業，如銀行等。

　　另外，國資委的內設機構應該按照出資人職能來設，不能按照行業來設，例如內設預算局、產權局，重大決策權方面，搞一個投資局，如決策三峽建不建等問題，另外可考慮設立金融局、托管局等，不能今天搞一個煤炭局，明天搞一個化工局。

　　《經濟》：建立國資委的第二個“關鍵”是什么？

　　李：第二個關鍵是在職能界定上，明確國資管理機構是出資人，依法享有出資人資產收益、重大決策、選擇管理人三大權利，這就把職能界定清楚了，不是行政部門，不是公檢法部門，沒有教育、文化、對外等權利。

　　所以有人說，國資委這么大，9個部門的職能攏在一塊，是不是“經濟國務院”，是不是“第二政府”，我說不是，因為職能界定得很清楚，出資人的三大權利是《公司法》確定的。

　　《經濟》：建立國資委的第三個“關鍵”是什么？

　　李：第三個關鍵是時間上我們要立即行動起來。現在說是要等今年3月份政府換屆，但是沒必要等，那時行動反而給人的感覺就是政府部門，不好。十六大實際上就是行動綱領，應該趕緊行動。

　　但是也不要一窩蜂，我們的想法是自上而下。中國的實際情況是，中央做什么事情，下面一般會仿效。自上而下，并不是哪個領導一拍板就行了，應該制定法律，法律沒出臺前，最起碼應該拿出組建的整體方案。

　　不過，盡管我們強調要盡快行動，但是如果還是組建一個部委，一個行政部門，那就沒意思了，無非是九龍變一龍，所以現在關鍵是機構定位，自上而下，法律如果出臺不了，方案必須要充分論證。

　　如何組建國資委？

　　《經濟》：設立國資委有沒有一個統一的模式？

　　李：應該允許各地因地制宜，不搞一刀切，國資管理機構既可以虛，也可以實，比如上海和青海不同，上海的國資管理機構是虛的，覺得好，可以繼續試，青海是實的，就像我們設計的這樣，也很好。允許地方有差別，但是要自上而下，有明確的法律規范來推進。這是我們在體制創新中強調的，也可以說改革到今天，應該做到的。

　　我要特別強調的是，不管什么模式，千萬不要搞行政部門復歸。如果搞行政部門復歸，寧可不要做。

　　《經濟》：國資委的人員如組成？

　　李：國資委委員由經濟主管部門負責人及政府聘請的專家等擔任，具體的人員構成、內設機構、工作職責、運行規則及相關制度由國務院制定。但是我覺得，除了領導人以外，國資委其他工作人員可以采取社會招聘制，這些人員不是公務員，也不應沿用行政管理那套辦法。

　　此外，成立國資委是要通過機構設置，突破國有資產出資人機構和職責分離的體制障礙，解決出資人監督與國有資產管理相脫節的問題，進一步探索黨管干部與出資人選擇經營者相結合的途徑，試行“兩塊牌子，一套人馬”合署辦公的做法。

　　《經濟》：國資改制將會涉及到哪些部委？

　　李：出資人的三大權利現在分割在9個部門，有些部門可能涉及的多一點，此外還涉及中央機構，如企業工委也行使一些出資人的權利；中組部的一些局代表國務院派監事會主席；勞動部的收益分配；經貿委的技改資金；外經貿部的對外投資等等都有涉及。

　　但是這不是說，成立國資委就是要把經貿委的職能剝過來了，而是把經貿委的出資人職能剝過來，經貿委是政府宏觀調控部門，一些職能不只是保留，還要加強，沒有的還要增加。

　　我用一句到位的話來總結：成立國資委，就是在減少機構的前提下，對現有分別行使出資人職責的部門和機構進行歸并和整合，把分割行使的出資人職能，轉交國資委統一行使。

　　《經濟》：中央的國有資產和地方的國有資產如何劃分？

　　李：十六大報告說得很清楚，中央級的有三類：關系國家經濟命脈、安全的大型企業；基礎設施；重要自然資源。在實踐操作中，179家大中型企業歸中央，甚至179家也可能歸并整合。這179家隨著企業工委歸并，一下子就劃過來了，操作起來非常簡單，不會出現中央和地方坐下來重新評估、劃分資產范圍的情況。

　　國資委管理機制怎樣？

　　《經濟》：按照您的說法，國資委與企業是“三層管理機制”嗎？

　　李：三層大家說習慣了，其實就是兩層，就是投資人和被投資人的關系，國資委投資給運營機構，運營機構再往下投資控股，而運營機構再投資多少層，就說不清楚了，也許很多層，但這些國資委不管，中央級國資委就管179家大中型國企，179家下面還有20萬戶，就由179家再去管20萬戶，這是寶塔型的。

　　我不愿意用級別這個概念，一用級別，就顯得國資委級別最高，下面一級一級排，這不好，其實就是產權關系。比如國資委是中石化的出資人，只按《公司法》管三件事，別的不管，納稅找稅務局，公共支出找財政，和三資企業、民營企業一視同仁。

　　《經濟》：這樣的國有資產管理機構是不是類似上市公司的董事會？

　　李：是的。十六大報告的表述是國有資產管理機構，而不是國資委，就是因為有些地方可能就叫董事會、董事局、或者董事管理局，這也類似德國的托管機構，本質上就是出資人。將來只在中央政府和省、市(地)兩級政府設立國有資產管理機構，只有兩級。

　　《經濟》：如何評價上海國資改革的“三級模式”？

　　李：上海做了很多探索，值得肯定，但是也有一些問題，還需要繼續探索。

　　首先，上海的國資委是虛的，據他們自己說，兩年開不了一次會，30多個控股公司和70家國有獨資企業，遇到重大決策，往往找不到人。上海國資委是會議制度，會議制度下面的國資辦只是副廳級單位，很難做到管資產與管人、管事相結合，更難做到權利、責任與義務相結合。

　　其次，上海國資委的資產管理范圍容易引起矛盾，我們所說的國資指的是國有資本，是資產負債表上所有者權益那一塊，指經營性資產，而上海的國資包括行政性資產，如樓房、汽車、桌椅板凳，范圍擴大以后，矛盾就增多了。國有資產分為三部分：一是資源性的、江河、水流、森林，這不存在出資人缺位的問題，二是行政性的，“三定”方案說的非常清楚，國管局代管，國資委管的應該是經營性資產。

　　再次，上海國資管理機構的運行規則仍是行政那一套。

　　誰來監督國資委？

　　《經濟》：國資委監控大企業，履行出資人職能，那由誰來監督國資委？

　　李：國資委設在政府，政府的一切工作由人大監督，所以從根本上說，國資委也是人大監督。如，國務院代表國資委向人大報告國有資本的預算、增值保值情況。

　　政府的各行政部門也形成監督，組織人事、監察部、中紀委等。

　　中介機構也是監督部門，國有資產經營運算做得好不好，產權交易做得是否合法，會計師事務所、律師事務所通過日常工作就可以作出評估。

　　媒體也可以監督，如果國資拍賣，賣得價格很低，很混亂，媒體會曝光。

　　此外，國資委內部的也有監督機制，比如國資委內部可以考慮設置專人負責、專家理財這樣的機構。也可以仿效國外做法，成立薪酬委員會、投資委員會、審計委員會等，投資砸了，要審計，要報告。

　　如此內外監督機制建立完善之后，不能說所有問題都解決了，但是肯定可以向前走一大步。

　　《經濟》：國資管理機構會不會形成內部人控制的問題？例如深圳，也是三層管理，但是近來有人質疑，深圳模式可能存在內部人控制，如何防范？李：這種情況是有，本來資產應該估算5個億，但是國資委和企業勾結起來估算成15個億。不過沒有關系，一是在制度安排上，盡量避免。另外，有投資考核委員會。

　　要相信制度內在的約束力。首先國資委不可能與每個企業聯手，這會制約50%，投資委員也許可以再制約25%，還有25%，再找尋找別的制度。

　　國資改制的這個方案只是探索，不能指望一步到位，也許深層次的問題在國資委建立以后會暴露，甚至會暴露的更加明顯。但是暴露了就看到了漏洞在哪里，再做制度安排。

　　所以基于此，國資改革的立法將會留有一定的余地。

　　《經濟》：國資委是否會插手179家大中企業的經營？

　　李：按照法律，出資人就是三項權利。在界定產權關系時一定要明確，如，5個億以上的投資找國資委，低于5個億的，自己決定，這些通過委托、授權、代理這一系列契約關系來完成。根據企業規模、業務大小、行業特點，179家大中企業要一對一談完，多大投資要通過國資委，多大數額只需備案。

　　國資改制難點在哪里？

　　《經濟》：你認為國資改制的難點在哪里？

　　李：如果說大的，就在觀念創新，這是一個很大的障礙。比如，現在有這樣一種說法，國資委成立以后，管人管事與管資產相結合，權力多大多大等，這個權力觀念必須打消。

　　國資體制改革要涉及很多部門，因而另一個難點是，歸并整合時，各部門和國資委的對接，如財政部有統計評價司，這是面向全社會的，既評價國企，也評價非國企，拿不拿過來？拿過來以后，非國有企業怎么辦？如果國資委單設一個，那么一個評價國有的，一個評價非國有的，全社會的誰來評價？這樣的對接現在還沒有想好。

　　《經濟》：國資改制的時間表是怎樣的？

　　李：這個時間應和國有經濟有進有退戰略方針相結合，例如哪一年落實到哪個行業，這是將來成立起來的國資委的工作。但是我覺得，國資改制應該與十六大確定的2020年實現全面小康的時間相適合，最起碼以這個時間為底線，能提前一點更好了。

　　《經濟》：國資改制對“國退民進”會有產生什么樣的影響？

　　李：目前608個行業中，604個行業都有國資。在實際工作中，很重要的是要找出退出的渠道，MBO是一種方法，收購也是一種辦法，但是誰來決定出售，誰管理經營者收購，無人負責，國資改制以后，這個問題會得到解決，所以有些行業“國退民進”的趨勢會提速，國有資本退出的形式會更加多樣，渠道也會更加通暢。