2001年，美國聯邦存款保險公司就聯邦存款保險制度改革提出了初步建議。聯邦存款保險公司在改革報告中充分強調了現行存款保險制度存在的許多重要問題，同時開發了解決這些問題的綜合改革框架。

　　背景

　　美國建立存款保險制度的初衷主要是保護小額存款人的利益，增強公眾對銀行體系的信心，穩定整個金融體系。1934年，美國建立了聯邦存款保險制度，當時將存款保險金額確定為2500美元，隨后迅速翻了一番達到5000美元，并一直保持了16年。最后一次提高是在1980年，存款保險金額達到10萬美元，并允許存款性機構--特別是儲蓄機構--提供一種不受最高利率上限約束的受保存款。

　　美國存款保險制度自建立之日起便在銀行體系和金融市場穩定中扮演了一個不可或缺的重要角色。在1987年之前，美國銀行體系和金融市場一直保持穩定運行，銀行倒閉數目每年很少超過10家，銀行擠兌現象幾乎消失了。存款保險與銀行安全網(聯儲的貼現窗口以及支付系統的保證)的其它組成部分一起，決定了金融危機時期不再會出現存款人蜂擁而至銀行和儲蓄機構進行擠兌的情況。受保銀行和儲蓄存款機構以政府擔保的形式取得了補貼，這種補貼既可使它們以更低的利率吸引存款(相對于不存在存款保險的狀況而言)，又可以使它們在承擔更多風險的同時不必擔心失去存款資金來源。

　　但是，存款保險制度也增加了存款機構和存款人的道德危害。由于公眾對少數低于市場利率的受保存款的擠兌，儲蓄機構熱衷于開辦10萬美元的大額存單，但這種做法先是導致其收入的減少以及部分資本的損失，隨后又導致了高風險的投資策略，即重點從事長期貸款和商業不動產貸款，正是這種策略致使儲蓄機構接二連三地破產。由于存款人的資金不存在風險，因而存款人對其存款機構的風險漠不關心，導致控制風險的市場約束機制受到了極大削弱，一些大銀行不僅大量發放長期貸款，而且還重點對欠發達國家以及高杠桿經營的投機企業發放貸款，導致80年代末許多大銀行陷入財務困境。同時，最高受保存款金額的增加極大地提高了納稅人為拯救破產儲蓄機構和大銀行所建立的存款保險基金的成本，導致存款保險基金在1991年底完全枯竭。

　　存款保險制度是一把雙刃劍，涉及相互抵消的兩個方面。一方面，存款保險制度對防止可能會在短期內動搖金融體系的銀行擠兌具有重大意義，能夠帶來短期金融穩定和對小額存款人的保護；另一方面，存款保險通過打破風險與收益之間的聯系和對稱性導致資源配置不當和更長期的金融不平衡，從而增加了未來產生巨大系統風險的潛在可能性。市場約束的降低以及道德風險的加大，強化了政府為保護納稅人利益而實施監管的必要性，尤其是為了替代日益削弱的市場約束機制。

　　主要內容

　　聯邦存款保險公司就存款保險制度改革提出了5條內容廣泛的建議。

　　1、合并銀行保險基金與儲蓄機構保險基金目前，在聯邦存款保險公司下運作的基金有兩個：一是銀行保險基金(BIF)，另一個是儲蓄協會保險基金(SAIF)。聯邦存款保險公司認為，由于銀行與儲蓄機構的組織章程與業務經營已變得非常相似，繼續讓兩大基金保持獨立經營已沒有任何意義，兩大基金獨立運營的事實僅僅反映了過去而非當前與未來的實際要求。更重要的是，聯邦政府向銀行及儲蓄機構提供的擔保實際上是同一性質的，但目前兩大基金要求繳納的保費費率可能大相徑庭，這容易導致存款機構改變組織章程，轉而投保于保費費率較低的基金，結果必將扭曲存款性機構的結構。因此，聯邦存款保險公司建議，對銀行保險基金與儲蓄機構保險基金實施合并。

　　2、取消對保費風險定價的法律限制現行法律要求聯邦存款保險公司對風險較高的銀行與儲蓄機構征收更高的保費，但只要相對應的基金的準備金超過受保存款的1.25%，則不允許向資本充足的高評級機構收取任何保費。聯邦存款保險公司建議：取消法律對保費按風險高低定價的任何限制，而且無論金融機構的資本或基金的準備金多么充足，存款保險公司都有權向每家受保機構征收保費，同時，為了避免實力較差的銀行倒閉，有必要對風險最大的銀行設定保費征收的最高限額。

　　3、設定法定準備金率目標區，保持保費費率相對穩定現行法律規定，銀行保險基金與儲蓄機構保險基金的準備金率同為1.25%。如果超過這一比率，法律要求中止向資本充足的高評級銀行收取保費。如果低于這一比率，聯邦存款保險公司必須制定一系列新的保費標準來使準備金率恢復到1.25%。如果保險基金的準備金在12個月之內無法恢復到法定水平，則法律要求對所有受保機構加收至少23個基點的保費。為了避免制定出一個固定的準備金率但卻可能突然改變保費標準問題，聯邦存款保險公司建議：使用額外收費或者折扣的方式來使保險基金逐步恢復到目標準備金率的水平，同時，考慮設定法定準備金率的目標范圍，使保費費率保持相對穩定。

　　4、改進保費征收和退還機制《1996年存款保險基金法》規定：在保險基金達到指定的準備金比率時不得向資本化程度較好、評級較高的銀行和儲蓄機構征收保費。聯邦存款保險公司建議：重新對所有銀行和儲蓄機構征收一項最低保費，同時采用一種對風險更加敏感的保費費率結構；當保險基金達到聯邦存款保險公司建議的目標范圍上限時，向實力強大的存款機構退還保費，而當基金低于目標范圍下限時則向存款機構征收額外保費；在對實力強大的存款機構退還保費時不必實行統一的標準，對那些支付保費時間較短或以往支付的保費與其目前的規模以及聯邦存款保險公司所承擔的風險并不相稱的銀行，退還的保費應該少一些。

　　5、對存款保險金額上限指數化聯邦存款保險公司認為，未能將存款保險金額的上限指數化損害了存款保險上限的實際購買力價值，因而建議將目前10萬美元的存款保險金額上限指數化。

　　評價

　　美國聯邦存款保險公司提出的美國存款保險制度改革建議，反映了美國現行存款保險制度運行中有許多需要改革的問題。

　　1、于合并銀行保險基金和儲蓄機構保險基金問題合并銀行保險基金和儲蓄機構保險基金是合理可行的。這樣做有利于分散風險，減少管理費用，并在銀行體系日益集中的環境下擴大基金的經營基礎。

　　2、關于取消對保費風險定價的法律限制問題由于《1996年存款保險基金法》限制聯邦存款保險公司向資本充足的高評級銀行征收保費，到2001年底高達92%的美國銀行與儲蓄機構沒有支付保費。在這些機構中，有受保金額巨大但從未支付過任何保費的銀行，也有過去繳納保費極少但目前受保金額很高的擴張迅速的機構。聯邦存款保險公司應當有權依據任何經過深入研究的經濟變量來劃定風險種類，并征收相應保費。雖然從技術上說，設計以風險為基礎的、有效的保費體制難度較大，但將保費與單個銀行或儲蓄機構的經營風險更加密切地聯系起來的做法，無疑會減少道德風險以及與存款保險相聯系的資源配置扭曲的現象。聯邦存款保險公司提出的“為避免實力較差的銀行倒閉而對風險最大的銀行設定保費征收的最高限額”的建議，有待于進一步研究改進。如果這些脆弱的金融機構最終都要倒閉，那么制定保費高限在長期內將使保險基金遭受更大的損失，因為拖延策略只會加大解決問題的最終成本。如果確有必要設定高限，則應使限額達到足夠的高度，以利于保費的風險定價機制盡可能有效地防止過度冒險行為。

　　3、關于法定準備金率與保費費率問題聯邦存款保險公司提出的穩定保費費率的建議是非常必要的。我們認為，聯邦存款保險公司所提議的目標準備金范圍應當進一步擴大，以減少突然改變保費標準的必要性。除了擴大法定準備金比率范圍之外，還應臨時授權聯邦存款保險公司根據目前和預計的銀行業狀況以及預計為處理瀕臨倒閉的機構對資金的需求來調節法定準備金率的上限和下限，使聯邦存款保險公司在經營管理上有更多的靈活性。

　　4、關于改進保費征收與退還機制問題聯邦存款保險公司對改進保費征收與退還機制的建議是合理的和可行的。目前，美國有900多家銀行--其中一些現在規模已經很大--從未支付過一次保費(與退費相抵后)。這種保費征收與退還機制不符合保險機制的一般要求，也會造成競爭上的不平等和導致道德風險。因此，必須從根本上解決這一問題。

　　5、關于存款保險上限指數化問題我們認為應該繼續保持目前的存款保險上限。因為即使通過指數化方式增加投保金額，也不可能顯著增加目前銀行體系的穩定性。對消費者財務狀況的調查顯示，大多數存款人的存款余額都遠遠低于目前10萬美元的投保限額，而那些存款余額較高的存款人也早已習慣于通過開立多個存款賬戶來實現他們想要達到的存款投保金額水平。此外，隨著家庭越來越多地利用高回報率的金融創新工具，資金不斷地由受保存款和未受保存款流向股權、共同基金、債券和貨幣市場資產，銀行存款在家庭金融資產中的比例一直穩步下降。