在網絡型公用事業行業中，電力比電信、鐵路、民航的改革難度更大。由于電力產品不能儲存、難以局部調節、必須統一調度的技術特性，電力改革成為一個復雜的、"牽一發而動全身"的系統工程。但電力行業關乎國計民生，電力改革容不得失誤。因此，電力改革的方案和步驟是人們特別關注的。

　　本刊記者 劉暢

　　二灘之痛

　　對于電力行業的圈里人來說，"二灘"絕對是兩個沉甸甸的字。

　　位于四川雅礱江下游河段的二灘水電站是目前國內已經建成的最大的水電站，于1991年開工建設，1998年第一臺機組投產，裝機總量330萬千瓦，年發電能力可以達到170億度。二灘水電站決定上馬時，正是四川省電力緊缺的時候，建設資金來自國家開發銀行和世界銀行的貸款，到目前為止累計投資286億元。國家開發投資公司、四川省投資公司和四川省電力公司分別占48%、48%和4%的股份。

　　但生不逢時。就在二灘水電站建設期間，四川省電力市場的供求發生了變化，由供不應求變成供過于求。屋漏偏逢連陰雨。1997年重慶脫離了四川省，成了直轄市。川渝分家后，重慶只接納了二灘1/3的發電量。而按照當初的設計，二灘的絕大部分電量是供應重慶的。330萬千瓦的發電能力，實際的供電量是128萬千瓦，二灘有勁兒無處使。但水庫里的水是無法無限期地儲存下去的，二灘只好把水庫的水放掉。水電站以每秒5551立方米的流量放水，用二灘電站黨委副書記楊李智的話說："看到的是流水，我們感到的是流血！"如果泄洪量轉化為電能，可達到800萬千瓦。如果用每度電0.30元來計算，每天白白流掉的就是6000萬元。

　　為什么會出現這種情況？國務院發展研究中心產業經濟研究部副部長馮飛博士告訴記者："由于當時電力市場是分割的市場，省與省之間的壁壘很嚴重，導致了資源的配置效率比較低，不能實現資源的優化配置。" 1985年之前電力市場是單一的市場，政企不分。1985年之后為了解決電力緊張的情況，實行"電網統一管，電廠大家辦。"的政策。政府鼓勵多家辦電，使得民營、外國資本紛紛進入電力領域，建立起眾多的獨立電廠(IPP，Independent Power Plant)。這些新增的獨立電廠沒有自己的電網。當時投資辦電有很強的投資激勵機制，各獨立電廠和各級電力局會簽訂購電的長期協議，簽死了利用小時數，簽死了電價。一般說來，投資獨立電廠的資金回報率在15%以上。高額、穩定的投資回報率促使更多的資本聚集于此，全國平均每年新增裝機在1000萬千瓦以上。國內很快告別了電力短缺的時代。但舊的問題解決了，又出現了新的問題，那就是競爭的問題。一邊是擁有電網、垂直一體化的公司--國家電力公司，一邊是沒電網，沒有生產調度權的各個獨立電廠。在供過于求的情況下，電網上哪家電廠的電，就明顯存在著不公平競爭的問題。

　　二灘水電站就是獨立電廠。國家投資286億元建設，但它的市場在哪里？由于它不在國電公司系統，有電無處用。最后只能導致大量棄水，現已累計虧損十幾個億。

　　除了二灘水電站是獨立電廠的原因以外，這里還涉及到一個更深層次的問題，即企業的資本結構問題。中國社會科學院經濟研究所研究員張曙光說："雖然在二灘水電站的股本構成中四川省擁有較大的股份，但其投入的資本金比例卻很小，只有46億元。電站的建設資金主要是靠國家開發銀行和世界銀行的貸款。也正因此，二灘水電站是否虧損乃至破產，對股東的影響不大，損失最大的是債權人--國家開發銀行和世界銀行。也就是說，最終的損失是由國家承擔的，因為國家開發銀行是100%政府擁有的政策性銀行，而世界銀行的貸款也是由國家擔保的。因此，四川方面寧愿讓二灘損失，也不會讓區內大批小火電廠關機倒閉的。"這也就不難理解為什么二灘建成投產后始終不能正常發電的怪現象了。

　　當年二灘水電站采用國際招標，共有來自世界各地共43個國家的600多名外國專家參加了二灘建設，被戲稱為多國部隊。由于外國人崇尚的不是先工作、后生活的方式，而是要邊工作邊生活，于是原來為他們準備的簡陋工棚變成了豪華的西式別墅，地址也多選擇在風景秀麗的地方。別墅區內各種設施齊全，有小學校、超市、游泳池、燒烤棚、俱樂部等，據說共計花費了約1億元人民幣。失之桑隅，得之東籬。二灘的發電功能"短路"，但旅游的功能卻"超導"。目前二灘水電站已經被開發成旅游景點，每天的游人有二、三百人，收入雖然不多，但也算是對二灘這個"世紀豐碑、高峽明珠"有了個交代。

　　"二灘"不是簡單的個案。它暴露了我國電力體制存在的種種弊端。不根除這些弊端，就無法保證"二灘之痛"不再發生。不要忘了，我們還有更大的獨立電廠--三峽水電站在建設。三峽建成之后它的市場在哪里？國家1800億元的投資啊！

　　國電原罪

　　國家電力公司從成立的那天起，它就背負著壟斷的原罪。

　　1997年1月16日，為了貫徹中央關于政企分開的原則，由國家電力工業部改制而來的國家電力公司掛牌。在和電力部并行運做1年后，國家電力公司正式繼承了電力部下屬的五大區域集團公司、7個省公司和華能、葛洲壩2個直屬集團。1998年3月電力部正式被國務院撤消，原電力部管電的職責移交給國家經貿委電力司。這輪電力體制改革從國家的層面上解決了政企分開的問題，但電力行業被國電公司一家垂直一體化壟斷的局面并沒有改變。

　　無論從哪個角度講，國電公司都是個龐然大物。公司注冊資本為1600億元人民幣，由國務院出資設立，采取國有獨資形式。2001年末，公司資產總額為10027億元，占全國電力行業總資產的72%。公司控股、參股的裝機容量為1.5億千瓦，2001年直屬發電量完成2168億千瓦時。據美國《財富》雜志2002年公布的資料顯示，國電公司銷售額為483.74億美元，在全球500強中名列第60位。

　　國家電力公司集發電、輸電、配電、售電于一身，擁有電網和調度權，幾乎控制了全部電網(尤其是輸電網)和52%的發電廠，是名副其實的"電老虎"。其不僅資產雄厚，而且在國內及海外上市的電力公司中，直接或間接控股的就多達9家，形成了資產規模大、資本關系復雜的"國電系"。與之相比，發電市場新的進入者--獨立電廠與國電公司的電廠的競爭無疑處于下風，因為可競爭的環節和具有"自然壟斷性質"的環節仍全部掌握在壟斷部門手中。無怪乎有業內人士一語道破實質：所謂"電力改革"，實質上是"國電系"的大重組；而"國電系"大重組的實質，是對發電資產的再分配。有國電公司這樣的行政配置型壟斷企業的存在，就無法保證市場競爭的公開、公正和公平。在壟斷性行業中，電力與電信、鐵路有不同的特性，電力行業不可能實現完全的競爭，電力工業具有自然壟斷特點，但即使這樣，也并不意味著整個電力系統的發電、輸電、配電和售電都具有壟斷性。

　　電力行業的自然壟斷業務與非自然壟斷業務捆在一起，通過在發電和配售電環節引入有限競爭是可以起到抑制較高的壟斷價格，促進生產經營企業提高效率的作用。但是現實卻是對本來可以引入競爭的非自然壟斷業務，用行政手段排斥競爭，排斥市場機制。

　　社會輿論對于國電公司的指摘從沒有停止過。

　　一是占有大量國有資產，效率低下。如電力行業集中了我國1/6(約8000億元)的國有資產，1999年僅向中央財政上繳86億元，只占當年財政收入的1/133，資產利潤率只有2.3%。

　　二是亂收費，"向所有的人行竊"。如國家計委對壟斷行業亂收費問題進行的價格大檢查結果顯示：1998年以來的兩年內，電力行業向全國用戶違法收取27.4億元，被國家電力公司所屬各級單位據為己有。

　　國家計委基礎產業司電力處處長王駿就曾撰文指出，從表面上看國家電力公司僅有微薄盈利，但實際上巨大的隱性超額利潤早已使這個行業成為最受人羨慕的行業。水電廠在大壩下掏洞裝小機組發電，為自己賺錢成為普遍之舉；退役老機組轉到"三產"發電，利用率會大幅提高，而超額利潤最大的當屬供電公司；市、縣供電公司花幾億元建療養院和別墅并不稀罕；各級電力公司"三產"發達，電力公司房地產、餐飲業蓬勃發展，甚至養起專業足球隊。"三產"的重頭戲之一是賺取發電用煤價差。現在煤價連年下降，"三產"組織采購低價煤供電廠發電，但電廠上網電價仍執行國家定價，結果是煤價降低的利益不能體現到消費者的電價上。壟斷造成了超額利潤，而國家看到和聽到的卻是電力企業的"保本微利"。

　　"電力系統作為一個利益集團，必然要全力保持自己的利益格局。作為一個企業追求利益最大化，是無可指責的。但我們還是很難理解電力企業常常會做出的一些違反世人常理的事。舉一個例子，在燃煤發電超過90%，能源利用效率只有30%多一點的華北電網，電力部門熱衷于推廣'電采暖'，并信誓旦旦稱他們的電是'清潔能源'，不惜以增加3倍的環境污染和資源浪費來低價傾銷那些本來就不應該發的低谷電。目的只是為了削峰添谷，彌補峰谷差帶來的有限的煤耗增加，似乎溫室氣體問題與他們毫不相關。"北京動力協會的理事韓曉平說。

　　中國科學院國情研究中心主任胡鞍鋼也認為，中國電力工業自改革以來并沒有發生根本性的改變，仍保留了計劃經濟的基本特征--政企不分、廠網不分；具有行業性壟斷特征--集中、垂直、一體化壟斷；又有地方保護特征--各大區、省電網各自為戰，劃省而治，大上小火電，形成高的市場壁壘。此外，投資配置不當，價格扭曲，管理不善，效率低下，忽視用戶，忽視窮人，忽視環境。

　　"橫眉冷對千夫指"。面對非議，國電公司不以為然，反而將"配合國家有關部門做好《電力法》的修改工作"作為2001年的工作重點。可見，國電公司還是難以擺脫電力部的影子。當年《電力法》的制定就是由國電公司的前身電力部政策法規司負責制定的，在那個政企不分的時期，電力部既是"運動員"，又是"裁判員"，還擔負著"規則"的制定。所以他們不失時機地在《電力法》中放入了十分有利于維護當時既定利益格局的條文。例如《電力法》第25條中"一個供電營業區內只設立一個供電營業機構"。極富遠見地在未來市場變化中，有效地維護了自身的利益，卻使國家和企業蒙受了巨大損失。二灘就是一個最典型的例證。有識之士呼吁：政府應在《電力法》修改工作中，要求最大的"利益當事人"回避，否則這對于其他利益相關者尤其是廣大消費者將是極為不公平的。

　　電改短路

　　馬克思說：壟斷將束縛生產力。

　　較之電信、民航等壟斷行業的拆分重組，電力改革是"起個大早，趕個晚集"。早在1998年8月，國家電力公司就拋出了"政企分開，省為實體"和"廠網分開，競價上網"為內容的改革方案。而后，"廠網分開，競價上網"便在上海、浙江、山東和東北三省先行試點。但是，試點的結果卻是令人沮喪。人們驚訝地發現，6省試點"廠網分開，競價上網"的利益，沒有傳遞給最終的消費者，卻因銷售電價不變而增加了國電公司的收入，其結果與改革的目標南轅北轍。

　　此輪電力改革并沒有因國電公司的成立而實現真正意義上的"政企分開"。事實上，各省電力公司既制定"競價上網"原則、規則和具體實施方案，還直接控制市場交易過程、對電力市場進行監管。

　　發電成本的高低，將取決于"廠網分開，競價上網，打破壟斷，引入競爭"為宗旨的電力改革。但是充分有效的競爭格局并未形成，有些省市不用外省低價電。例如廣東省有云南0.20元/度的電不用，非要用本省0.70元/度的高價電。各省以峰谷差過大、電價還不夠低廉和電力輸送上有技術方面的限制等各種理由為借口，拒絕開放電力市場。實際上是因為關系到本省政府擔保的貸款、省內電廠的還本付息和上交財政稅收以及就業等問題，由此就在地區內搞內部循環。"省為實體"已經變味成了"省為壁壘"。

　　"廠網分開"也沒有在產權關系上徹底分開，競價缺乏分開的制度基礎。各省市的電力公司既是電網經營企業，也是發電企業。在試點工作中，各地都強調廠網只在"經營權"上分開，但在產權關系、人事任免、利益機制上仍然是一個整體。因此，在與獨立電廠競價上網的過程中，很難做到公平競爭。

　　電力的競爭和其他商品的競爭不一樣。發電企業要到各地的"電力調度交易中心"去投標競價。競價就存在競價模式的問題。在6省市試點方案中，盡管形式有所不同，但都采取了相對比較容易試點的有限電量競價模式，即在核定各機組計劃電量的基礎上，拿出計劃電量的10%-15%進入競價系統，每天分48個時段，按照供求關系進行實時定價。這種競價模式在一定程度上反映了電力產品的供求關系和發電成本的運行情況，尤其是在供求相對平衡的地區，發電企業和電網經營企業基本都能接受。但在電力供求相對過剩的地區，參與競爭的電廠報價都大大低于成本報價，使競價系統不能真實反映電廠成本的運行情況。此外，中國現有電廠的性質十分復雜，有些是在計劃經濟時代建成的老廠，電力生產只需支付一些成本；有些電廠則是"撥改貸"建成的；而一些新的大廠則是依靠銀行貸款和部分資本金建設，貸款比例和利息有很大不同；有的利用外資，更有沉重的償還本息的負擔；一些大型水電廠其造價遠高于火電廠。在"公平競爭"、"低價上網"的市場機制中，這些代表先進生產力的大廠、大機組和大水電廠(至少在還貸期內)怎么競爭得過小廠、老廠呢？這些都是"競價上網"不能回避的問題。

　　據國務院發展研究中心所做的一項研究課題報告顯示，試點"沒能取得令人滿意的效果，也沒有取得成功經驗在其他省份推廣"。國家計委王駿處長尖銳地指出："提到電力改革，業內人士言必稱'廠網分開、競價上網'。但是，兩年來的實踐也已經證明，電力工業的結構調整和體制改革步履艱難，電力消費者至今叫苦不迭，而國家電力公司以外的獨立電力企業更是怨聲載道。目前各方面對電力體制改革的理解僅停留在'廠網分開、競價上網'的口號上，沒有明確電力體制改革的目標是要實現電力消費者有選擇權。"

　　2000年6月16日，在國務院的一次會議上，此輪由國電公司主導的電力改革遭到高層否定。會議決定由國家計委牽頭，會同國家經貿委等七部委組成電力體制改革協調領導小組負責制定新的改革方案。但就在當年年末，美國加州爆發電力危機。本來加州電力改革失敗的根源在于其拙劣的開放方案，而不是市場開放本身。這次突發事件對中國電力體制改革進程發生了重大影響，一些人并未對加州電力危機的本質性原因有所明晰，借此大喊"電力改革的安全性是第一位的，而不僅是打破壟斷"。至此，中國電力改革陷入一段長時間的沉寂。

　　電力改革在世紀之交面臨"短路"。

　　棋有漏招

　　青山遮不住，畢竟東流去。2001年4月30日，國家計委將一份綜合了各方意見的電力改革方案上報國務院，同年6月中旬，該方案因反壟斷的力度不夠被國務院駁回。2002年4月11日，由電力體制改革工作小組起草的電力改革方案在幾易其稿之后，終獲國務院批準。新方案的主要內容是：分拆國電公司的發電資產，組建5家全國性的獨立發電集團；成立國家電網公司和南方電網公司；成立獨立的國家電力監管委員會。

　　電改新方案乍看起來還不錯，但若仔細分析，不難發現新方案還只是勾出了電改的大輪廓，而許多操作層面的問題還沒有明確。新方案的實質只是國電公司發電資產的再分配，而不是原來大家期望的如何對國內電力資源進行重新的合理配置。電改這盤棋有漏招！

　　誠然，電力改革應該分階段實施，向國電"開刀"只是改革的第一步。但就目前的情況來看，電改的未來難以樂觀。電改涉及的7大集團公司掛牌時間一拖再拖的事實已經昭示了電改的艱難。

　　新方案要將國電公司一分為五，對于記者關于重組后五大發電公司所占市場份額是否依然過大的問題，馮飛博士表示："這樣的市場結構是否會對競爭出現不利的局面，還有待觀察。如果還不足以控制的話，不排除再拆分、重組的可能性。英國電力改革初期只有2家大的電力公司，由于他們采用聯手策略性投標的方法謀取利益，導致后來政府強制他們又出售了650萬千瓦的裝機。在這方面，電監管會要有相當的發言權。"

　　此外，新方案中關于電網設置也有漏洞。據說7大集團公司遲遲不能掛牌，正是由于搞不掂南方電網的重組方案。熟悉電力行業的人都明白，電網資產評估的彈性很大，因而也成為利益各方討價還價的焦點。由于電力行業長期以來內部交叉補貼的存在，國內對于電網的建設投入一直不足。改革后，電網對于發電公司可能產生長期的制約作用。目前發達國家的發電、輸電、配電的投資比例一般為1：0.5：0.1，而我國近10年來的投資比例為1：0.25：0.5。輸電和配電的比例偏低，由此造成能耗高、調峰能力差、區域間電網無法相互調節電力供應。

　　馮飛博士認為："電力體制改革最核心的問題是改變電價的形成機制。電價是電力體制改革中最棘手、難度最大的問題。"而市場定價的關鍵問題是如何對市場定價進行設計。衡量電力改革最終成敗的標準是看其是否為國民經濟的發展創造低成本的平臺。國外電力改革的實踐也證實了這一點。英國的電力體制改革將輸配電與發電進行產權關系上的分離，在發電側組建若干獨立發電公司，建立競爭型市場結構；將上網電價放開，由市場競爭形成。電力改革使英國的銷售電價降低了28%，從而促進了經濟的發展。

　　但馮博士也提醒："按照國外的經驗，電力體制改革必然導致電價走低。但參考國外的情況，會發現他們的供給遠遠大于需求。英國當年電力改革時的富余容量是30%，德國電改時的富余容量是20%。即使在發生電力危機的加州，其富余容量也是25%。而我們的現狀是供求基本平衡。"

　　當記者問及我國的電力改革會不會出現加州那樣的電力危機時，馮博士說："加州的問題是其市場設計的問題。不是說電力改革一定會出現加州的用電危機，但加州事件暴露出電力改革的復雜性及其風險所在。對于加州的電力危機，我們應該理性地分析其原因，而不能一概而論，因噎廢食。"

　　改革是毋庸置疑的，但改革中潛藏的風險也不容忽視。電力改革專家、首都經濟貿易大學教授劉紀鵬列舉了電改中要注意的風險：

　　一是廠網虧損的風險。新組建的電力集團將會發生較大的成本，如籌建成本、運營成本、調整成本等。由于目前電價不合理，廠網分開后，各自虧損的可能性很大。這種虧損如何消化？既不能讓消費者來承擔，也不能將其轉嫁給國家由財政負擔。

　　二是規模效應喪失的風險。本輪改革的一個核心是"廠網分開、競價上網"。但"廠網分開"離"競價上網"還有段時間。此外，廠網分離后電網的價格和利潤也需要重新確立，形成多段式電價，這有可能使原來國電系統的規模效應喪失。

　　三是國有資產流失的風險。2000年9月曾發生國電電力(600795)用配股資金低價收購母公司--國電公司的資產的事情，這種行為可能導致國有資產的流失。在未來的電力改革中，也難免會發生類似的事件。

　　四是監管真空的風險。我國傳統的電業管理事實上是一種多頭管理。比如人事上歸中組部管理，行業管理上歸經貿委，產業政策和價格管理歸計委，企業財務管理屬財政部。多重管理也正是原來電力行業諸多問題的癥結所在。對于新近成立的電監會，大家關注的是其監管機構職能重迭的問題，管制利益透明度的問題，但對改革后有可能出現的監管真空、甚至出現失控的風險關注不夠。

　　棋理曰：一招不慎，滿盤皆輸。電力行業是國家最基本的基礎產業，電力改革的成敗影響整個經濟體制改革成果。中國工程院副院長、兩院院士潘家錚指出："電力改革中政企分開、引入競爭機制的方向無疑是正確的。但結合電力工業的特殊情況和我國具體國情，應該怎么做，做到哪一步，是個重大問題。尤其是我國能源和電力工業存在一些嚴重的深層次問題，措施失當，就會使這種問題更加嚴重。"

　　電力改革，事關重大，是一盤不能下輸的棋。