重點抽查顯示：40家中央級預算單位實有銀行賬戶3614個，其中重復設置的賬戶達1296個，“小金庫”問題仍然存在；按照中央統一部署，從今年開始，所有具有“執收執罰”政府職能部門的行政事業性收費和罰沒收入統統繳入“財政專戶”，收繳單位對這些資金再也無權支出、無法支出

　　本報記者 楊眉

　　進入12月，出租汽車司機老王就開始了“習慣性恐慌”。“一到年底，交警就會集中加大罰款力度”。

　　為什么？“因為都說他們有罰款任務，罰得越多，他們的年終獎金就越多。”

　　盡管老王對自己的經驗十分有把握，但是2002年他好像失算了。時至12月底，讓王擔心的“慣例”還沒有遭遇。他疑惑地問：“這是哪兒差了？不正常呀！”

　　不僅是交通部門，其他一些同樣具有罰款職能和行政事業收費的政府職能部門，如工商、環保及城管等，也難以再見到以往年底“集中罰款”、“任務罰款”的現象。

　　是什么原因帶來了這樣的變化？《財經時報》從權威部門得到的解釋是，這種變化源于財政部門的一項重大改革——預算外收入的“收支兩條線”管理。

　　告別“任務罰款”時代

　　對交通違章行為給予罰款處罰是交通法規的明確規定。但是，罰款究竟繳到了哪里？罰款多少是否與交通管理部門有直接的利益關系？真的像司機老王理解的那樣——罰款越多、交警的收入就越多？

　　在北京市財政局，一位有關負責人士對《財經時報》說：要回答“罰款多少是否與罰款部門利益有直接的關系”這個問題，實際上取決于政府的財政政策。根據以往的政策，行政事業單位實行的是“坐收坐支”，也就是“收多少、花多少再加收入提成”等方式，交通、工商、城管等“執收執罰”的政府部門的收入確實與他們罰款、收費的數額有直接關系。

　　但是現在情況正在發生改變。財政開始對政府行政事業單位的預算實行“收支兩條線”管理，也就是對罰沒收入實行“罰繳分離”，對行政事業性收費實行“票款分離”。

　　北京市財政局的這位負責人舉例說，交通警察對違章司機不再現場“撕票收錢”，而是開具“罰款通知單”；違章司機憑通知單到指定銀行——目前北京市是中國工商銀行——繳罰款。這里最關鍵的一個環節是：罰款進入的不再是交通管理部門的賬戶，而是通過銀行直接進入北京市地方國庫。

　　目前北京市財政局與銀行已經實現連網，罰款可直接繳入國庫。這意味著交通部門可以依據交通管理條例決定是否罰款，但無權收繳罰款，而且罰款的多少與他們的收入沒有直接聯系。

　　四部委聯手查“賬戶”

　　財政方面的專家指出，實行預算外收入改革，行政收費采用“票款分離”的辦法之后，執法機構只能根據收費標準向繳費人開具統一的收費通知單，繳費人持票到指定銀行繳費，而所交款項存入財政局在銀行開設的“財政專戶”——你可以把它理解為“國庫”的代名詞。

　　“財政專戶”的一大特點是“只進不出”，并且由財政部門控制，收費部門對這個專戶上的資金失去了任何支配權。至于像交通管理這樣的政府行政事業單位必要的費用支出，則由財政部門制定相應的預算予以支付。

　　北京財政局的這位負責人特別強調說：“預算的多少將根據各行政事業單位執行行政職能的需要而定，與他們的收費、罰款的數額沒有任何關系。”這正是所謂“收支兩條線”。

　　北京如此，在中央也是一樣。

　　《財經時報》獲悉，從2003年開始，中央財政同樣對中央各職能部門——即“中央級預算單位”的罰沒、收費等所謂“預算外收入”都要實行“收支兩條線”管理，中央預算單位的預算外收入將納入國庫統一管理。

　　此前，財政部為這項改革已進行了多方面的鋪墊工作，其中一項核心任務是徹底清理檢查中央級預算單位的預算外收入賬戶。《財經時報》記者近日專門就此采訪了財政部監督檢查司的有關人士。

　　據介紹，早在2002年9月，財政部、檢察部、中國人民銀行和國家審計署聯合下發了“48號文件”，要求中央級預算單位的各有關中央部委和行政事業單位，對原來為各項行政事業性收費、罰沒收入而設立的眾多銀行賬戶——也就是預算外資金賬戶進行自查和清理；11月，在自查的基礎上，四部委進行了聯合檢查；到12月上旬，檢查工作基本結束。

　　1296個重復賬戶

　　在上述四部委的聯合檢查中，重點抽查了40家中央預算單位。結果表明，這些單位自查上報的銀行賬戶多達3020個；后經進一步聯合重點檢查，發現這40家單位實有賬戶3614個；其中，重復設置的銀行賬戶多達1296個。重復賬戶多為事業經費和基建資金賬戶。另外，“小金庫”問題仍然存在。

　　“這么多的賬戶怎么處理？”財政部的人士解釋，下一步的主要工作是清理賬戶，即根據“收支兩條線”的管理要求和各部門履行職能需要，確立最終的賬戶數量。

　　但是，這些賬戶將不再是預算單位自己的收入賬戶，而是“預算外收入匯繳專戶”；具有“執收執罰”政府職能部門的行政事業性收費和罰沒收入等相關預算外收入，將統統繳入這些“專戶”，收繳單位對“專戶”內資金再也無權支出、無法支出。

　　與此同時，中央級預算單位的行政性支出經費，將根據各部門實際履行職能的需要，由財政部制定相應的預算，從國庫中給予撥付，從而實現中央預算單位預算外收入的“收支兩條線”管理。

　　如何看待這種財政收支的改革？

　　中國人民大學的一位財政學教授評價說，將預算外收入一并納入國庫，實現預算內外收入的統一管理，同時將行政事業單位的所需經費通過政府預算方式給予財政撥款的支出，這意味著政府的財政收入和財政支出真正實現了統一。這種預算方式被稱為“綜合預算”，“是真正意義上的財政預算”，即一定時期內政府的“全部”收入和“一切”支出的計劃。

　　據悉，2003年將實行“綜合預算”的單位中，除了2002年已開始試點的公安部、國家工商總局、最高人民法院、海關總署和環保總局五個部門，還包括國家質檢總局、外經貿部、中國證監會、中國保監會、國稅系統、海關系統等全部中央級預算單位。

　　收費與罰款質疑

　　按照中國的《預算法》的規定，“預算外收入”是指“行政單位為履行政府職能，依據國家法律、法規或具有法律效力的規章收取或提取，納入財政預算外專戶管理的財政性收入”；而“預算外專戶”是行政事業單位自設的收入賬戶，它區別于中央國庫的預算賬戶，行政部門在履行行政職能時的收費和罰款、稅收提成以及其他收入，都是存入這類賬戶，賬戶內的資金可由獲得收入的單位自己支配。

　　在所謂“預算外賬戶”中，收費和罰款項目要由財政部綜合司給予確認，例如公安部門對個人收取的身份證費、因私護照費、檢車費、交通違章罰款；工商部門對企業收取的注冊登記費、驗資費、工本費、年檢費；海關部門對進口商品收取的檢驗檢疫費；法院對原、被告收取的訴訟費，等等。

　　行政性收費和違章罰款的存在是合理的嗎？是合法的嗎？

　　“當然。”一位財政專家對這個問題給予肯定的回答，“行政收費有兩類：一類是政府職能部門依據提供的服務而收取的服務性收費；另一類則是政府根據特殊財政需要設置的階段性收費，例如為‘依路養路’而設置的養路費等。至于罰款，則是為保障社會秩序、經濟秩序、人身安全、食品安全等而采取的必要措施。”

　　既然是合理合法，為什么還要進行改革？

　　“誰收誰花”之惡

　　“收費、罰款是合法的，但是亂收費和亂罰款就不合法了。”專家解釋說，“長期以來，這種預算外資金的管理方式可以被稱為‘誰收誰花’。”

　　“誰收誰花”的管理方式，會使征收者在正常的征收之外產生“多收”的主觀動機。在這種動機的驅使下，出現了私設收費名目、任意提高收費標準以及所謂“集中罰款時間表”等不良現象；也就是說，導致亂收費和亂罰款的罪魁禍首，就是“誰收誰花”這種預算外收入的管理方式。

　　他指出，這種管理方式造成了征收單位“有多少錢花與能收入多少錢”直接掛鉤，從而使“誰收誰花”演變成了“多收多花”的惡果。更嚴重的是，用多收的錢私設“小金庫”亂發獎金，化預算內收入為預算外收入，用預算外收入安排計劃外項目等問題屢見不鮮。這不僅加大了社會成本，滋生了政府官員的腐敗，而且敗壞了政府的形象。

　　2002年之前，國家質檢總局、外經貿部、中國證監會、中國保監會等中央部門實行的是“收多少，支多少”；國稅系統和海關系統則采取按有關稅款收入提取部門經費的辦法——國稅系統經費按增值稅、消費稅完成額的2.75%提取；海關系統經費按關稅、進口環節代征增值稅、消費稅的1.1%提取。

　　據國家審計署有關人士介紹，一些部委僅這類收入賬戶就多達幾十個，有一個部委自查自報的預算外收入賬戶是30多個，而經審計署調查后發現，實際預算外收入賬戶竟達60多個。

　　□名詞解釋

　　預算外收入

　　按照中國的《預算法》的規定，預算外收入是指“行政單位為履行政府職能，依據國家法律、法規或具有法律效力的規章收取或提取，納入財政預算外專戶管理的財政性收入”。

　　預算外專戶

　　預算外專戶是行政事業單位自設的收入賬戶，它區別于中央國庫的預算賬戶，行政部門在履行行政職能時的收費和罰款、稅收提成以及其他收入，都是存入這類賬戶，賬戶內的資金可由獲得收入的單位自己支配。