文/趙波

　　不是垃圾本身的錯

　　2002年2月25日，一篇由美國西海岸的兩個環保組織—巴塞爾行動網絡(BAN)和硅谷防止有毒物質聯盟(SVTC)聯合撰寫的長篇報告《輸出危害：流向亞洲的高科技垃圾》出臺。在 這篇引起巨大反響、旨在揭示“美國正在向包括中國在內的許多亞洲國家轉移高科技垃圾，并在當地造成難以逆轉的環境生態災難”問題的報告中，詳細介紹了電子垃圾重災區廣東潮陽貴嶼鎮的情況。

　　始于1995年的這項產業，使貴嶼鎮雇傭了十幾萬來自安徽、湖南等地的民工，每年處理逾百萬噸來自美國、日本、南韓等地的電子垃圾。由于處理手段極為原始，只能通過焚燒、破碎、傾倒、濃酸(王水)提取貴重金屬、廢液直接排放等方法處理，造成了非同尋常的生態惡果。對河岸沉積物的抽樣化驗顯示，對生物體有嚴重危害的重金屬鋇的濃度10倍于EPA(美國環保署)認定土壤污染危險臨界值，錫為152倍，鉻1338倍，鉛為危險污染標準的212倍，而水中的污染物超過飲用水標準達數千倍。由于地下水源污染的不可逆轉，貴嶼鎮現在不得不從30公里以外的地區買水飲用；大比例的呼吸道疾病，大面積的肺炎流行，各種癌癥及不明病癥頻發；甚至一部分從事廢品拆解的女工分娩時羊水呈墨綠色，降生的嬰兒皮膚漆黑一團并很快夭折。許多因垃圾處理富起來的貴嶼人紛紛遷離貴嶼。

　　更為糟糕的是，貴嶼鎮現象正在不斷擴散。

　　無獨有偶，就在BAN與SVTC報告發表的同一天，《電腦報》刊登了對浙江臺州地區電子垃圾的暗訪報道。作為走私進口電子垃圾大規模拆解處理及集散地，臺州的問題同樣是觸目驚心。

　　就在國人對洋電子垃圾的一片強烈譴責聲中，有一個問題被忽視了，那就是，我們自己產出的高科技垃圾規模也在日益膨脹。有關資料顯示，中國每年電腦新增銷量上千萬臺，未來5至10年的年增量更被業內人士估計為25%左右，當前舊電腦的淘汰量每年估計為500萬臺以上，并且隨著液晶顯示器的出現并逐漸成為市場主流，傳統顯示器電腦的淘汰速度將會加快；據最新統計，我國電視的保有量已近3億，以及天文數字的其他家電也逐漸進入更新報廢期。可以預見，在不久的將來，我國自己每年產出的高科技電子垃圾也將成為巨量數字。

　　面對垃圾的巨大危害，人們容易譴責垃圾本身，許多媒體對電子垃圾造成的嚴重后果的報道，更是加深了人們對電子垃圾的恐懼與抗議。但實際上，垃圾本身并沒有錯，錯就錯在處理垃圾時采取的不正確方法上，或者說是人為原因—電子垃圾所造成的危害，是人禍，而不是其他！

　　對于大部分電子垃圾而言，只有顯示器和線路板，回收處置需要較高的工藝，回收不當將造成環境污染。以廢計算機為例，由于銅、鋁、鋼鐵、塑料等占其的90%，如果是以手工方式拆解和分揀，不涉及化學過程，不僅不會對環境造成污染，而且有相當高的資源回收率。丹麥研究人員分析的結果顯示，1噸隨意搜集的電子板卡中，可以分離出286磅銅、1磅黃金、44磅錫，僅1磅黃金的價值就是6000美元。

　　但假如只為了在垃圾里淘金，象貴嶼鎮的一些人那樣在處理上只采取極為原始的焚燒、破碎、傾倒等辦法，則會引起巨大的危害。

　　也許有人會問，難道美國也沒有技術能力來正確處理這些垃圾嗎？為什么這些垃圾流向中國等亞洲國家而不是其他的呢？美國之所以向中國等亞洲國家大量輸出高科技垃圾，除了美國沒有在限制發達國家將有害物質轉移到其他國家的“巴塞爾公約”簽字(美國由來已久的自私本性)的原因外，據BAN與SVTC報告分析，亞洲國家低廉的工資、普遍缺乏環保標準以及相應的有效法律體系保障也是重要原因。筆者認為，真正困擾西方發達國家的電子垃圾處理問題，不是技術，不是投資，除了國家嚴格的環保要求標準之外，作為勞動力密集型行業，讓企業難以承受的居高不下的人工成本才是根本原因。我國是自然資源人均占有極度匱乏的大國，然而卻具有源源不斷的巨量優質低價勞工儲備，這一切給垃圾的無害化、資源化、財富化提供了巨大的需求與條件。

　　無論怎樣，現實是，垃圾問題已經發生了，而且我們無法回避。站在我國尚未形成雛形的環保產業角度看，垃圾制造著危害也蘊藏著巨大機會，關鍵是我們該怎么去做？我們又該如何緊跟國際潮流來反思我們當前在處理垃圾問題上采取的一些行為？

　　垃圾電場的反差現象

　　據國家環保總局的數字，我國固體廢物的環境污染，最大的還是生活垃圾和工業廢物。目前，生活垃圾年產量約為1.2億噸，工業固體廢物8億噸，其中化學品等危險廢物近1000萬噸。由于缺乏有效處理，我國歷年的垃圾存量已超過60億噸，全國660多個城市中有2/3處于垃圾包圍之中，用垃圾圍城來形容一點都不過分。由于傳統的填埋與堆肥處理方式有極大的缺陷，眾多的城市不得不紛紛尋求新的解決辦法。

　　在這些新辦法中，值得特別關注的是垃圾焚燒發電。自1992年深圳建成我國第一座垃圾焚燒發電廠以來，已有上海浦東、寧波楓林、溫州東莊等多座垃圾電廠在中國建成運營，另外北京、廣州、杭州、天津等十余座大城市的垃圾電廠建設也相繼開工，幾十個中小城市的垃圾電廠處于擬建或項目前期運作，另有越來越多的城市將垃圾電廠納入議事日程。

　　由于大量有關興建垃圾電廠的新聞報道與評論說明文章見諸報端，有人引用國家計委的統計數字興奮地推算，我國即使只有20%-30%的垃圾用來焚燒發電，所造就的設備需求就達幾百億人民幣。確實，垃圾電廠的投資動輒上億元：上海浦東垃圾焚燒電廠投資6.7億，寧波楓林一期投資就達4億元，天津垃圾電廠投資5.7億。由于紙上測算的巨大社會效益與經濟效益，由于環保及其衍生出來的種種巨大壓力，幾乎在一夜之間，垃圾焚燒電廠及其相關產業成為我國新的投資熱點。

　　國家相關優惠政策客觀上也為“垃圾發電”推波助瀾。如在稅收方面，于2001年1月出臺了對利用城市生活垃圾生產的電力實行“即征即退”的增值稅政策；在融資方面，要求銀行優先安排大型垃圾發電廠項目的建設貸款，國家給予2%的財政貼息；另外，在電力調度上保證垃圾發電廠滿負荷發電，并給予優惠的售電價格；各地方政府也分別出臺了相應的優惠政策。

　　然而我們不能不關注這樣一個事實：早在1985年美國就有超過137座垃圾焚燒爐興建計劃被取消；1992年，加拿大安大略省通過了焚燒爐使用的禁令；1996年北美洲五大湖區52個焚化爐結束運作；德國、荷蘭、比利時等歐洲國家也相繼頒布了“焚燒爐禁建令”；我們的近鄰日本1998年末永久或短暫關閉了2000多座工業廢物焚化爐，到2000年7月，全日本已有4600座垃圾焚燒設施被停止使用；即使是垃圾問題極為嚴重的貧窮的菲律賓，也頒布了垃圾焚燒設施建設的禁令。

　　國際垃圾焚化電場紛紛關閉與國內垃圾焚化電場興起形成的鮮明反差，究竟是什么原因？

　　二惡英困局

　　導致各國政府紛紛立法關閉及禁建垃圾焚燒設施的直接原因是：人們發現在垃圾的焚燒過程中產生大量的有毒物質，其中最為危險的當屬被國際組織列為人類一級致癌物中毒性最強的二惡英(DIOXINs,DXNs)。

　　二惡英主要是由垃圾中的塑料制品焚燒產生，它不僅具有強致癌性，而且具有極強的生殖毒性、免疫毒性和內分泌毒性，并且越來越多的研究顯示，其對人類的遠期危害遠比我們目前掌握的情況嚴重。

　　2001年5月23日，在瑞典斯德哥爾摩各國全權代表會議上經投票有九十一個國家(包含我國)贊成，《POPs公約》(后更名為“斯德哥爾摩公約”)獲得了通過。公約確定了各國必須立即加以控制和治理以二惡英類為代表的十二項在環境中具有高殘留性、高生物濃縮性和高生物毒性的物質，即POPs物質(Persistent Organic Pollutants，殘留性有機污染物質)。公約在九十天后(2001年8月23日)自動生效，進入實施階段。

　　實際上，自2000年6月1日起，由國家環境保護總局發布的《生活垃圾焚燒污染控制標準》就已經開始在我國實施。標準中特別規定了二惡英的排放限值，要求向大氣中排放的每立方米煙氣二惡英類不得超過1.0納克(即1.0個毒性當量，歐洲、北美和日本限值為0.1納克/立方米)。

　　然而，由于檢測技術的制約，二惡英排放這一限值只能首先在北京、上海、廣州、深圳四個城市試行，其他地區自2003年6月1日起執行。作為世界精尖技術，二惡英檢測難度較大，檢測費用較高，一個樣品的分析測試就需花費近萬元人民幣；再加之我國能夠檢測二惡英的實驗室極少，由于投資較大及技術要求較高，目前僅有中科院武漢水生生物研究所由德國援助的二惡英研究所以及北京大學自己建設的符合國際標準要求的二惡英研究實驗室能夠檢測。北大二惡英研究實驗中心的項目負責人陳左生博士這樣形容二惡英樣品前處理(提取、分離、濃縮、精制)所帶來的工作量，就如同把國際標準泳池(50米×25米×2米)裝滿大米，然后要從中挑撿出一顆帶色的大米。

　　我們不得不面對這樣的尷尬，雖然國家制訂了相應標準，然而由于目前技術條件的限制，對建成以及即將建成的垃圾電廠進行有效的監測是不太可能，從某種意義而言這些標準不得不形同虛設。

　　在這種情形下，國內有些垃圾焚化設備提供商以及科研機構推出了據說是能夠徹底消除二惡英的垃圾焚化技術與設備，我國某些環保協會理事研究人員也說我國研制的垃圾焚燒爐因增加了二次燃燒，所以不排二惡英。在這樣短的時間里我們解決了困擾西方發達國家幾十年的技術問題，筆者真的不知道這是我們的成功還是我們的不幸。

　　2001年3月，由英國埃可塞特大學(University of Exeter)的國際綠色和平組織研究實驗室(Greenpeace Research Laboratories)發表的名為《焚化爐與人類健康》(Incineration And Human Health)的長篇報告，通過對二惡英與焚化爐關系的專門研究，糾正了許多傳統的誤解：雖然經過改良的新型焚化設施通過煙氣排放的二惡英及重金屬數量已大為減低，然而在灰燼中的二惡英及重金屬含量卻相應提高，仍然造成環境污染；焚化并不能完全消除廢物中的有毒物質，而只是改變了它們的形態，部分物質的毒性甚至較原來更高；所謂焚燒可減少廢物的重量和體積，不過是針對灰燼而言，如果將焚化爐氣體輸出量加起來，總輸出將超過廢物原來的重量。

　　就在我國簽署《POPs公約》之前的2000年12月，第五屆國際政府間協商委員會會議達成的全球性協議文件中，焚化被列為二惡英的主要工業來源，并且要求新建或翻新的焚化爐均須采用現存的最佳技術(BAT)；大會達成一致性共識：從長遠考慮，廢棄物焚化應被其他方式取代。

　　談到BAT(Best Available Techniques)，我們就必須提及由法、美、德、日、瑞士和瑞典共同參與開發的被稱為第三代廢物處理技術的熱解氣化(Thermal Pyrolysis)技術。這一技術的一個巨大優勢是能處理除核廢料外所有類型的垃圾，而不需要事先進行任何分類。這種在上世紀90年代中期發達國家流行起來的技術完全不同于傳統意義上的焚燒，它結合了創新的高溫分解技術和傳統的高溫供氧氣化技術，由于不燃燒，就沒有煙(二惡英)的排放，即使用合成氣燃燒發電，人們所關注的二惡英排放也已經降到0.01納克/立方米以下，尚不足最好的焚燒技術的十分之一。

　　然而熱解氣化技術確實是“好貨”不便宜，其投資成本和最好的焚燒技術差不多，整套設備往往需要上億的投資，盡管有專家測算，我國引進消化這種技術后，成本至少可以降低1/3。這樣，在邏輯上我們就面對這樣幾個問題，我們是一步跨入世界最為先進的技術，還是沿襲發達國家的老路一部不少的尾隨下去？如果將BAT技術在中國普及，高達幾百乃至上千億人民幣的投資又從何而來？

　　BOT陷阱與脫困

　　現代垃圾處理設施作為一種公益性投資，以我國目前的經濟實力，政府實難承擔如此巨額的投資行為。我們不得不把目光轉向外資與民間資本等多重融資渠道。在目前世界已有的獲取資本的多種手段中，BOT不失為一種良好的模式。

　　所謂BOT(Build-Operate-Transfer，即建設—經營—轉讓)模式，是指政府出于財政或其他考慮，將特定公用基礎設施的特許專營權通過契約授予承包商(一般為國際財團)；承包商在特許期內負責項目設計、融資、建設和運營，并被允許向設施使用者收取適當的費用，由此回收項目投資、經營和維護成本并獲得合理的回報；特許期結束后將項目所有權無償移交政府。

　　以筆者對當今國內及國際投資市場的認識，不是資金缺乏，相反，卻是有大量的游資充斥。世界銀行以及眾多海外財團都曾有意于中國的環保投資。那么，是不是借助于BOT，就可以徹底解決困擾我們的垃圾處理投資問題？回顧一下BOT在中國所走過的歷程，或許有助于我們清醒地認識。

　　盡管自上世紀80年代我國就開始了BOT的嘗試，然而真正較大規模的BOT運作還是90年代中期的事，并且很快的在1998年以后歸于沉寂。由于眾多問題的發生，導致能夠在中國順利運營的BOT項目屈指可數。

　　中方合作者的信用程度、政府法律條文的變更、項目審批的人為耽擱以至取消、項目運行過程中的腐敗行為等是導致問題發生的主要根源，世界銀行基礎設施項目融資專家、新加坡國立大學研究員王守清博士于1998年主持的一項中國BOT項目的專項國際調查結果指出了這一點。這一切最終導致投資方的收益無法按約定兌現，因而被稱之為BOT陷阱。

　　這里就涉及到政府的守信問題。然而筆者一直這樣理解，信用從某種意義而言更是一種能力。當政府的守信成本過于高昂，或者心有余而力不足時，就會加大其守信的不確定性。

　　就垃圾處理而言，由于一些地方政府部門出于政績或經濟上的眼前利益考慮，往往忽視或有意回避了垃圾處理設施的正常運營需要巨量資金支持這一現實。由于各地經濟發展水平不一，垃圾的處理費用也大不相同，然而利用現代設施處理每噸垃圾的費用基本都在百元以上，試想，一個適用于中大城市日處理千噸垃圾的處理廠每年的營運費用就至少接近4000萬。對于中國年產1.2億噸垃圾的處理而言，就是過百億的天文數字。

　　事實上，運營費用問題的尖銳性已逐漸顯現出來。由于運營費用嚴重不足，長江上游三峽庫區利用國債資金近幾年建成的十幾個垃圾處理廠，大部分處于閑置狀態，內江市的垃圾處理廠的機器已經銹跡斑斑。長江兩岸的垃圾或明或暗地傾入長江。而在費用問題還沒有解決的情況下，大量新的垃圾處理廠還在規劃建設之中。為確保三峽庫區水質，國家用西部債券在四川投入98億元，四川各大城市都要建設垃圾和污水處理廠。但國家只是對項目建設進行投入，運營費用由各地解決。由于四川的經濟相對不發達，運營費用的收取已成為制約環保的瓶頸。

　　單靠財政難以支持。這一切預示著BOT項目的正常運營需要合作地的當地政府在垃圾處理費用收取、支付上作出可兌現的保證。

　　另外，從目前的現狀看，我國城市的生活垃圾、工業垃圾、醫療垃圾、建筑垃圾，在當地政府中分別由環衛部門(局)、環保部門(局)、衛生部門(局)以及城管部門(城市管理委員會)分頭負責管理，每個部門要成立自己的收集和處理系統。由于缺乏國家或地方立法，不同地區、不同部門間收費標準與收費方式難以統一，不僅存在亂收費、重復收費、收費難的情況，還存在因財政預算不足以及其他原因造成的收費被占用、挪用的問題；并且，隨著社會與科技的發展，垃圾越來越趨向于多樣化、復雜化、混合化的趨勢，這種多頭管理已經越來越難以適應新的形勢。譬如我們前面提及的高科技電子垃圾，嚴格分析，就形成了各部門似乎都可以管，又似乎都管不著的尷尬境地。很顯然，這種多頭管理加大了政府守信的難度。

　　按照國際慣例，在BOT投資項目中，我國政府部門一般應提供以下保證：土地及其他后勤保證，外匯匯兌保證，限制競爭保證以及經營期保證。但是我國現行的法律對政府保證作出了種種限制或禁止，其中以《擔保法》的立法權威性最高，因而有學者認為政府已被排除了對BOT投資項目作出擔保的全部可能性。然而筆者認同這樣的觀點：已有法律專家指出，BOT項目中政府保證并不等同于我國的《擔保法》所稱的“保證”，根據我國現存法律，我國政府在以BOT方式與項目投資者簽訂的特許權協議中，為該項目所給予的政府保證，實際上是一種為了在特許權期滿后無償收回項目設施所付出的代價，而非擔保關系中為主合同的履行提供的商業信用。因此，BOT項目政府保證的性質不是一般意義上的擔保，政府對BOT項目所作出的保證實際上是一種政府信用行為，而完全脫離了商法意義上的信用保證(劉力華、李科：《我國BOT投資方式的立法障礙》)。

　　雖然國內學者在此爭論頗多，廣東國際信托投資公司一案應該結束無謂的爭論。

　　其實，一切最終都歸結為這樣一個主要問題：我國至今尚未出臺一部關于BOT的法律。

　　由于缺乏BOT這一有效融資手段，而對環保基礎設施已是燃眉需求，我國不得不通過巨額外貸與國債融資。在我們前面提及的西部債券中，我國把內地多個基礎設施項目進行捆綁以資產證券化為基礎向美國發行的離岸債券(中國西部基礎設施項目債券)，由于涉及到國內多個項目業主和地方政府，在項目權益的法律、財務、風險以及資產權益的重組、限制和再拆分上同樣異常復雜；并且由于在許多項目上運作的不如人意，隱含著極大的償債危機。反觀BOT項目，由于其所需資金由項目公司自籌，在經營上實行自負盈虧，國家最大程度地做到了風險規避，而不存在任何財政負擔。

　　關于BOT項目的國家立法已是迫在眉睫。

　　結語

　　分析至此，對于我國的垃圾處理，方向似乎已經了然明確。然而沿著發達國家曾經走過的這條生產垃圾因而消滅垃圾的曲折彎路，我們是否感覺自己在垃圾面前只是被動的跟從？粗放型的經營模式，已使我們習慣了倚賴投資來拉動經濟，而忽視了實體自身的精細運作同樣能創造出巨大的財富。源自對以自然資源非補償性掠奪式消耗為前提的現代工業文明的反思，人們重新認識到垃圾是放錯了地方的資源，西方國家首先提出了廢物處理的4R理念：Reduce(源頭減量)、Reuse (重復使用)、Recycle(循環再生)以及Recover(回收利用)，并由此引發發達國家在工業設計、產品生產與消費等領域的一系列革命。

　　我們注意到了西方國家正在發生的諸多變革：嚴格限制過度包裝的法令；因環保而生的全新的設計理念，譬如便于回收時拆卸快速便捷，金屬螺絲已被嵌入式外殼取代；由于防火涂料在回收利用時會產生毒素，外殼因而被金屬板替代；為減少回收處理污染，原來電路板上用來焊接部件的鉛質焊錫已被銀或銅焊錫取代；強制性改換包裝及包裝物重復使用，譬如用于運輸防震的泡沫塑料顆粒被水溶性的填充物所替代；根據廢物“誰生產，誰付費”的原則，高科技產品生產廠家與用戶都要支付一定的回收處理費用；從法律、稅收等角度作出的種種傾斜與限制等等。眾多的“綠色工業產品”因此誕生，并且越來越成為世界流行的趨勢。

　　對于快速發展的中國而言，這一切要求我們以全新的視角看待垃圾問題，并對其長遠發展趨勢作出定性、定量的分析與預測。從總體長遠說來，源頭的減量以及提高資源的使用效率，以“柔”性方式逐漸取代硬性的處理設施，似乎更合乎自然法則，從而達至永續經營。

　　(至本文截稿，筆者被邀請參與以及知情的幾個大型垃圾焚化發電項目，正在緊鑼密鼓的前期運作之中。希望此文于國于民有助。）