大變局之六

　　本報記者 鄭春峰

　　見習記者 李晶

　　北京報道

　　2002年11月，黨的十六大把眼光從國有資產管理轉到國有資本管理，由從前單純追求國有資產的保值、增值上升到追求資本回報上來，并提出對國有資產實行分級管理的設想。新的國資管理設想能否解決其自身的頑癥，并成為我國國企改革最終走出歷史沼澤的指南？社會各界對之寄予了厚望。

　　事實上，自上個世紀80年代起，我國就開始了國有企業及國有資產管理改革的艱難歷程。黨的十四大提出對國有企業實行“放權讓利”、“利改稅，撥改貸”的政策，不料隨之引發了國有企業內部少數權力壟斷、銀行不良資產過剩等問題；黨的十五大進一步提出“國有企業實行股份制改造”的新辦法，無奈又陷入片面追求控股，股權結構不合理，國有股一股獨大的窘境。

　　“改革的新政策似乎總在治理先前政策的后遺癥，國企改革被糾纏在‘難而不倒、難自不倒、難之不倒’的怪圈里，”一位財經界人士在接受記者采訪時這樣感嘆道。

　　國資改革方案猶抱琵琶

　　“我國國有資產管理體制正在醞釀一場重大變革”。

　　“今年年內，我國國有資產管理體制改革可能出現重大突破”。

　　其實，自今年下半年以來，類似的消息已經沸沸揚揚炒了好幾個月。而就在近日由國家會計學院主辦的一次講座上，國家計委發展規劃司副司長徐林卻明確表示，國有資產管理體制改革的很多實質性內容并未完全確定，確切的改革方案目前尚無定論。

　　“方案確實并未最終塵埃落定，但新的國資管理方案出臺已經‘萬事俱備，只欠東風’。”有關人士預計，“明年3月‘兩會’后，國有資產管理體制改革的新步伐就會邁出來。”

　　財政部一位知情官員告訴記者，新的國資管理方案在考慮法律框架時，將首先確定中央和地方管理框架，在中央和地方垂直設立國有資產管理部門。至于該管理機構的名稱，還沒有最終敲定，有人認為可以稱之為“國有資產管理委員會”，有人則主張叫做“國有資產管理部”。事實上，十六大的報告里也沒確定給機構的具體名稱，而只是說要設立“國有資產管理部門”。

　　對于即將設立的國有資產管理部門的性質，十六大報告起草小組成員張卓元在接受本報采訪時告訴記者：將要成立的國有資產管理機構，可以是在政府序列下面的一個特殊機構，受國務院領導，接受人大的監督。有學者提出這個機構應該由政府主要負責人、分管經濟工作的負責人、經濟主管部門負責人以及政府聘請的專家組成。當然了，具體的人員組成、內設機構、工作職責、運行規則以及相關制度將由國務院制定。這個國有資產管理機構將不再是政府行政機關的組成部分，不納入政府序列，不是原來意義上的國資局。

　　產權制度改革迫在眉睫

　　從中央層面看，中共十五大制定了國有資產歸國家所有、分級管理、授權經營、分工監督的國資管理方針，緊接其后出臺的“抓大放小”政策給企業提出了發展方向。從國資管理角度說，“抓大放小”實際上是給地方賦予更多的國有資產的自主權。

　　為了解決國有資產流失問題，國務院還專門頒發了“監事會條例”，成立了國有企業監事會，監控著182家大型國企或公司，派出了監事會主席和監事員。但由于不夠規范，諸多政策沒有通過法律形式確立下來致使出現了一些問題。

　　此外，從地方層面看，上世紀90年代初期，深圳、上海、武漢等地都進行了廣泛的探索，但實際上在國資管理領域內一直沒有取得理想的效果。國有資產的硬性效率不高、一些地方國有資產流失嚴重等問題日漸凸現。

　　財政部財政科研所所長賈康曾在接受本報記者采訪時也曾指出：“國有資產‘產權懸置’的問題至今仍未得到解決。國有資產雖然在形式上是全民的公有財產，但在管理形式上卻無人過問，進而使得國有資產頻頻遭到侵蝕。”

　　來自權威統計部門的資料顯示，2001年，全國國有資產總計達109316.4億元，經營性國有資產總計73149.3億元，其中國有企業中國有資產總量為5987.2億元。但由于體制上的原因，國有資產在管理和營運方面依然存在一些問題和突出矛盾，產權制度改革迫在眉睫。

　　“目前，我國國有資產總額約為10萬億元，但種種原因造成的國有資產流失，每年達數百億元，這其中大部分屬企業國有資產。”中央企業工委的一位官員說，當前我國國有資產流失的表現形式或明或暗，這些缺口主要在于國有資產管理、資產投資經營、企業改制重組、產權變更等環節。

　　來自國家財政部的材料也顯示，2001年經營性國有資產增長僅為6.6%，盲目重復建設現象普遍，政府各部門只管投資不管退出，國有資本沒有退出通道，國有資本收益權被忽視甚至被侵犯。專家分析說，長期以來，至少有三個原因直接導致了國有資產的嚴重流失。

　　首先，國有企業的體制和機制不活，使得它們在與非國有經濟競爭中被分占、搶奪。其次，由于產權不明晰，內部管理體制不嚴謹，最終導致一批管理企業的人利用自己經營國有企業的身份在內部侵吞掠奪。最后由于政企不分、管理體制不順，使得有些部門的國家機關工作人員借助合法形式利用各種手段巧取豪奪，許多企業因此破產。

　　鑒于此，國務院發展研究中心《產權制度與國有資產管理體制改革》研究小組近日提出，要加強國有資產管理，應盡快出臺《國有資產法》等法律法規，規范國有資產處置的方式和辦法，加大對國有資產流失查處力度，改革和完善國有資產收益收繳辦法。強化國有資產的管理和監督，以資本收益為核心，根據資產規模、行業特點、經營目標和地區經濟狀況，改進和完善國有資產保值增值的指標考核體系和績效評價制度，由“國資委”定期對國有資產營運主體進行考核。

　　學界推崇“三層管理”模式

　　江澤民同志在十六大報告中闡述：國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產與管人、管事相結合的國有資產管理體制。

　　學者們普遍認為，新的國資管理方案應要求，除中央設立國有資產管理部門外，每個省、自治區、直轄市、地級市也要設立國有資產管理部門，縣級根據需要設立國有資產管理部門的辦公室，作為地級市國有資產管理部門的派出機構。

　　這樣，中央級國有資產管理部門只管很少數的中央企業，很多沒有關系到國民經濟命脈的中央級企業將會下放到地方，到省一級的國有資產管理部門，企業可以再分級，中央不干預地方決定。這樣做有利于充分發揮中央和地方兩個積極性，有利于企業明晰產權，形成多元投資主體和規范的法人治理結構。中央委托地方政府代表國家履行出資人權益，給地方政府充分的權力，但國家在一些特殊情況下還是保留著國有資產的最終處置權。

　　今年10月份，經濟學家樊綱在談到國資管理體制時曾說，首先要有一個明確的國有資產的代理人，即要成立一個“公共機構”去管理國有資產，這個機構是國有資產代理人，代表公共利益，確保國有資產的保值、增值。

　　事實上，樊綱先生關于國有資本管理模式“三個層次”的設想已經得到了社會各界的廣泛認同。即第一層次是政府國有資產管理機構，第二層次是中間層公司，第三層次是從事生產經營的國有企業。按照這種構架，將會在政府和企業之間將增加一層中間機構，專門代表國家以國有股股東的身份對企業進行控股，并對所控股的企業行使股東的權利。

　　當下人們議論的焦點也是中間這個特殊的層次。盡管也有學者對中間層公司的有效性產生質疑，但國務院發展研究中心企業所張文魁認為，中間層公司的設立對解決國有企業“老板”所有權缺位問題有積極作用；中間層公司通過必要的監管在一定程度上遏制了企業亂投資、亂擔保乃至企業“內部人控制”和財產非法轉移；多數情況下對企業同時有“管資產”與“管人”的權力，可以選擇、任免企業領導人，促進了經理人市場化的進程，并建立相應的激勵制度；對持股的國有企業及與其他企業的資產重組有積極的推動作用；對解決企業的職工分流、社會負擔過重等問題有一定的作用。

　　事實上，建立這種產權制度既要保持國家對國有資產的所有權、控制權，又要使國有資產的經營充滿活力，盡可能地保持國有資產的保值增值，這是也正是國資管理工作的難點所在。

　　分別行使出資人職責

　　十六大報告中出現了一個新詞——分別行使出資人職責。這個新詞背后還有一段小故事：當時中央給國家體改辦出了一個難題——“國有資產是統一所有好還是分級所有好？”體改辦的一些專家基于應付特殊情況、優化重組、整合國家資源和約束權力濫用的考慮，認為“保持統一好”。即使不提“分級所有”，也一定要找到一個別的詞匯使它實際上能夠表達出地方在組織國有資產時具有分級所有的權力這樣的深層意思。經過體改辦起草小組琢磨再三，最終遴選出了“代表國家履行出資人職責”這個新的提法。它表達的意思是：中央政府可以、地方政府也可以代表國家履行出資人職責，這就給了地方政府更大的處置國有資產的權利。

　　權威專家就此認為，要達到“分別行使出資人職責”的目標，首先必須解決國有資產多頭管理，無人負責的狀況，建立起管資產、管人、管事相結合的國有資產管理機構，絕不能再搞成出資人權力分割行使，管人、管事、管資產相脫節，導致誰都不負責的事情了。其次，要在堅持國家所有的前提下充分發揮中央和地方兩個積極性，授予地方政府更充分的國有資產組織職能并承擔相應的責任。

　　“組建競爭性的國有資產經營公司，搞活國有資產經營，具體負責國有資產的保值增值。十六大報告中并沒有提到這一點，但下一步可能會展開”，參與十六大報告起草的一位專家說，“關于組建國有資產經營公司，過去，上海、深圳、武漢等許多地方都搞過，但它們普遍存在兩個毛病：行政部門一手安排和具有壟斷性。”

　　此外，建立有效的監督體系，強化對國有資產及其管理運營者的監管也是當務之急，首先是對運營者的監督，其中，有法律、行政、社會、出資人的監督，要將各種監督結合起來。

　　“七龍治水”

　　此前，國有資產管理權分散在經貿委、計委、財政部、人事部、銀行、組織部、企業工委等部門，這種“七龍治水”的局面使管理部門對國有資產管理各有各的政策，互相之間產生矛盾往往在所難免。

　　比如財政部行使收益以及產權變更管理職能；企業工委或金融工委行使選擇經營者職能；國家計委行使基本建設投資管理職能；國家經貿委行使重大投資、技改投資的審批和產業政策的制定、國有企業的破產重組兼并改制等職能，還有勞動部，它行使審批企業工資總額，也就是出資人對經營者的職能職務待遇管理職能。

　　據權威人士透露，為了改變這些繁雜的分割職能管理方式，法律方面將陸續出臺有關國有資產管理法。不僅如此，出資人制度、國有資產管理制度和國有企業指標的考核體系將會得到補充和完善。

　　鑒于此種考慮，國務院發展研究中心企業所張文魁認為，應該建立“統一權責”的國有資本所有權行使機構，將各項權能集中到一個機構來行使而不是分割到多個機構來行使，并由這個機構承擔清晰的責任。

　　而國務院發展研究中心李國強認為，對各部門的預算實行統一預算管理，對各部門預算管理中的行政事業資產預算單列，統一集中歸口到本級政府行政事業性國資管理機構，由該機構單獨執行。這樣，通過加強資產管理與財政預算之間的聯系，運用資產預算和統計報告對存量資產進行分析，對使用效益進行評價，使得資產的配備與單位履行的職責相匹配，并根據各單位的資產需求計劃及資產處置收益形成一個完整的行政事業性國有資產預算。通過強化預算管理，能較好解決“統一管理”和“分級管理”所可能出現的弊端。

　　新浪編者注：“激情燃燒的財經歲月－《21世紀經濟報道》歲末專輯”專題系《21世紀經濟報道》與新浪財經聯袂制作。本文為《21世紀經濟報道》2002年終特刊（1－60版）系列文章之一，該年終特刊（完全版）為《21世紀經濟報道》授權新浪網獨家刊登之作品，所有媒體及網站不得轉載，除非獲得《21世紀經濟報道》書面授權并注明出處。欲轉載本專題相關內容、或對本專題有任何建議，請來信finance@staff.sina.com.cn， 或致電：(010)62630930 轉5361聯系。值此新年即將到來之際，非常感謝廣大網友在本年度對新浪財經的支持，歡迎賜稿與合作。

　　2002年12月30日 21世紀經濟報道 第6版