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新的國資委將以何種形式和地位存在？是否還要建立起不同的評價體系？它會不會演化成一場“運動”呢？
在12月的寒冬里，國資管理成為各界討論的熱門話題。因為它關涉到十幾萬億元資產的走向，關涉到中國19萬多家國有企業的命運，甚至大而言之，關涉到中國的未來。
最新的消息說，中央將成立國有資產管理委員會，省、市(地)兩級地方政府中也要組建相應的機構，這是個“管資產、管人、管事相結合的國有資產管理機構”。據說，國資委將在明年春天的全國人大會上正式登場，新國有資產管理體制也將浮出水面。
新國資委將設在哪
新的國資委將以何種形式和地位存在？在這個問題上，就目前而言，還存有不同看法。
國務院體改辦的一份報告說，新的國資委不會是原來意義上的國資局，它將“不是政府行政機關的組成部分，不納入政府序列”。也就是說，它將不會設在國務院系統內。
據了解，十六大報告中關于“創建國有資產管理新體制”部分的表述，來源于國務院體改辦承擔的一項同名課題。
但是主張將國資委放在政府里的聲音也不在少數。
國務院發展研究中心的一個課題組在最近剛完成了一份研究，課題組主張新機構應該“作為國務院機構設置，同時建立向全國人大報告的制度”。其理由是，國有企業改革必須抓緊、盡快。因為國企改革涉及大量國務院機構的工作，機構設置在國務院內較易協調。
經濟學家劉紀鵬也主張，新的國資委應設在國務院下。為了便于開展工作，加強對國有資產的管理，國資委應該比一般普通的部委在行政級別上高半格。
設在政府內的主張，大略言之，根據有二：一是有利于政府各部門間的協調，二是國資管理機構不僅要關心企業運營，還要關心私人物品與公共物品供給的相互關系。如果公共物品如基礎設施、公共服務、社會保障等供給短缺，國資管理者就應該把一部分產業資本調過來加強公共物品的供應。
但是寧向東并不贊同這種思路。寧向東是清華大學中國經濟研究中心副主任，一直關注國有資產體制改革。在最近有關國資體制討論熱起來后，他完成了一篇兩萬多字的長文：《對“新國有資產管理體制”的十點擔憂》，提出了不同的見解。
寧向東認為，國有資產從形成原因和經濟性質看，可以分成兩個部分：一是競爭性行業或戰略性行業中的經營性國有資產；一是與發達市場經濟國家中具有可比性的非經營性國有資產。非經營性國有資產在各個國家都存在。它的經營目的，不是為了盈利，而是要為整個社會提供相應的產品和服務。它需要和政府的其他經濟調節功能一起發揮作用。
很顯然，相當大的一部分國有資產恰恰是競爭性國有資產。無論從形成的原因看，還是從現狀看，它都不同于一般市場經濟中由政府管理的國有經濟成分。這部分資產如果繼續由政府來管理，繼續把對競爭性國有資產進行管理的職能作為政府管理國家的職能之一，國有資產管理在制度層面就缺乏獲得最大效率的保證。政府很難下決心真正打破國有資產的經營壁壘，將不可避免會出現政策傾斜，甚至是較大程度的政策傾斜。
因此，寧向東建議，把競爭性國有資產的管理權限從政府中拿出來，建立起獨立于政府的國有資產管理、監督和營運體系。至于具體設置，寧向東主張，新成立的國資委應該設在全國人大之下。
這樣，就可以根據資產性質，實現國有資產的分類管理，由全國人大和國務院分別管理整個國家的國有資產。這樣下來，國有企業能否競爭過私人企業，則是國資委的任務，不需政府操心，中國市場經濟中公平競爭的程度就會大大提高。
而且在這種制度安排下，國資委每年需要向全國人大作出報告，解釋相對于國內外競爭性行業的收益情況，國資委的工作是否為國家投資創造了價值。
國務院發展研究中心課題組的研究則認為，在全國人大下另設有行政權的法定機構，中國沒有這種傳統。不過，無論是主張設在政府內，還是人大之下，都希望能切實給國資管理帶來新的變化。
國有資產是否區別對待
問題是國有資產性質不同，除了建立不同的管理體系外，是否還要建立起不同的評價體系？
寧向東的回答是肯定的。他認為，我國國有資產的低效率，在很大程度上是因為經營性和非經營性資產的使用和管理目標不夠清晰。在非競爭性領域，國有企業不以提供優質產品和服務為目標，相反卻強調企業的盈利性，導致較差的服務質量。
在競爭性領域，不同所有制企業都可以投資進入。但是，由于有大量國有資產在其中，依靠政策庇護獲得盈利，對其他所有制資源的進入就存在著無形限制，其結果是這些行業的國家競爭能力長期不能得到培育。
因此，考察非競爭性國有資產經營狀況，除了各種經濟指標，還包括所供應的相應社會產品和服務的質量、成本等指標，以及完成政府社會經濟目標的程度等。也就是說，判斷這一部分國有資產經營的好壞，主要要看它是否實現了政府投資的初衷，是否有助于政府管理國家的目標的達成。
此外，在我國還存在著大量經營性的國有資產。其中，相當數量的國有資產是處于競爭性行業中。它的經營目標和管理體制，與非競爭性國有資產的經營目標和管理體制是完全不同的。判斷這些企業經營活動的好壞，就是要看企業的運營效率、盈利能力，和是否實現了國有資產的增值。
國務院發展研究中心課題組同樣認為，一般競爭性領域的國有資本，也要強調資本回報。因為國際經驗表明，運行得好的國有企業，國有股東都追求財務目標，都有相應的利潤硬約束。
不過該課題組主張，應該按非金融和金融業企業劃分，分別組建工商業國有資本管理機構和金融業國有資本管理機構。因為這二者的治理結構在某些方面有所不同。金融企業是非金融企業的主要債權人，兩者的所有權行使機構相對獨立有利于明晰產權關系，硬化約束。中國金融企業有許多重大問題尚未解決，需要國家特殊安排；此外大型工商企業數量已經很多了，分開設立機構，可以降低管理負擔。如果兩個機構并在一個部門，內部也應該相對獨立運作。
此外，中央直屬國有企業大多在競爭性行業，因此，所有權管理的基本目標是資本回報目標。僅對少數目標特殊的公司可以根據其他目標，如公益事業目標原則進行管理。競爭性領域國有企業若有其他的目標，如要完成有財務損失，但為國家戰略所需的任務，從體制上看，承擔國家任務的賬要與一般經營的賬分開。
警惕“刮風”
雖然新國資管理體系還在醞釀之中，但各地國企改革的動作已經緊鑼密鼓，學者們對此表達出一定的擔憂：它會不會演化成一場“運動”呢？
寧向東在他的“十點擔憂”里坦言，在管理經驗不足、人員準備不夠的情況下，新國有資產管理體制如果采用“刮風”的方式進行，勢必是雷聲大雨點小，違背我國漸進改革的基本原則。
因為在最近的討論中，已經有許多聲音在強調，國資管理體制的改革已經刻不容緩。尤其是在我國已經進入WTO的形勢下，更要以一種只爭朝夕的態度來推進這個工作。
寧向東的回答是，改革刻不容緩雖是事實，但絕不意味著要在國有資產管理體制上畢其功于一役。國有資產在我國，很有可能是一個長期存在，因此管理體制的建設應該有一個長遠打算。體制建設重在實效，應該有一個工作計劃，不能指望一次制度創新就能夠解決全部關鍵問題。
因此，在開始階段，不一定把所有的國有資產都納入到“新國有資產管理機構”當中，即不宜把管理規模一下子搞得很大。
寧向東認為，除了不要一下子把戰線拉得太長之外，新的國有資產管理機構也不宜在開始階段、在進行資產管理經驗不足的情況下，過深介入企業的管理工作。改革的大動作，應該主要體現在改革的到位程度、改革的徹底性方面，而不是國有資產管理的范圍和深度方面。
作者：龐瑞鋒
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