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記者/寧南
國企改革：上海政府的贖救或自贖
怡甸大廈，上海肇嘉浜路746號，上海儀電控股集團公司本部駐扎在這座20多層的大樓里。對大多數人來說，這是一家很陌生的公司。但如果翻閱有關上海國有企業改革的文件和 資料，你會發現上海儀電的名字出現頻率相當高，因為它是上海“國有企業改革第一家”。
這是一家擁有222億龐大資產的國有公司，旗下包括上海金陵、飛樂音響、飛樂股份、上海自動化等四家上市公司，亞明燈泡、精密儀器兩家全資子公司，并有15家合資公司、投資海外7家公司，涉足電子電氣、信息技術、金融服務等領域，控股參股共計34家公司。2001年總資產150.4億元、凈資產82.4億元、負債率為45.2%，1998-2000年年利潤率分別達到75%和85%。
公司當家人是56歲的董事長兼黨委書記張林儉。我們期望從這位朱镕基前任秘書掌舵的國企中，找到上海政府在國企改革的思路和最新發展線索。
儀電為上海突圍
11月22日上午8點，在申城舒緩的晨練空氣還沒有散盡的時候，記者抵達怡甸大廈。雖然因為差錯，與張林儉失之交臂，但見到了掌握著上海儀電改革大部分秘密的關鍵人物——行政事務部經理高小雄。儀電的故事開始清晰地展現了出來。1992年，時任上海市委書記的朱镕基即將進京赴任國務院副總理，希望為他做了3年多秘書的張林儉隨他進京。46歲的張林儉反復考慮后，告訴總理，他想干國企，希望總理能讓他留下來。
“其實，張董做秘書時，朱總理就知道他對國企改革很有想法，他曾說不相信國企改不成功。”高小雄介紹說。
留在上海的張林儉隨后就任上海市儀表電訊工業局局長。當時上海國有企業困難的重災區，一個是紡織系統，一個就是儀電系統。張林儉向市政府領導主動請纓，希望通過政企分開的思路，在儀電系統內進行國企改革試點，“為上海國企殺出一條路來”。
鄧小平“南巡講話”后，1993年，上海市政府決定解開國有企業“政企不分”的死結。在上海市國有資產管理委員會的授權下，把原上海市儀表電訊工業局改制成國有資產運營機構——上海儀電國有資產經營管理公司。1995年5月，完全撤消上海市儀表電訊工業局，公司正式更名上海儀電控股集團公司。張林儉從一個政府管理者變成了國有資產經營者，為上海國企試點，“下海試水”。
“事實上，不管是張董，還是儀電，當時還只是身份和牌子說法的變換，本質上和以前沒兩樣。”高小雄說，說是改革，但政府一分錢都拿不出來。如果沒有上海市政府后面出臺的三個政策，國企改革只是句空話。
1995年，上海市政府給了張林儉三個政策。第一，將儀電系統全部23億資產授權給儀電集團經營；第二，儀電系統所屬的房地產授權經營；第三，實現下崗再就業政策。“說是23個億的資產，但負債卻有150億。非但不是金庫，還是個大水庫。但再怎么說，我們終于有了企業的經營自主權。”高小雄說，最關鍵的是房地產授權。
房地產授權其實就是土地批租。儀電改革的啟動就全靠批租下來的資金運轉。當時拿在儀電手里的是140多萬平方米的土地和160多萬平方米的建筑面積。8年來，開發土地獲得的資金，一部分用來還債，另一部分用來安置職工退休和下崗再就業。
高小雄說，有了這些資金，儀電才有可能卸下了歷史包袱，“我們將儀電一開始的17萬人馬，減負到現在的4.21萬人，花了8年的功夫，下崗安置現在基本完成。”他的評價是，上海政府以后出臺的所有政策都沒有這三個實用有效。
儀電改革為上海國企改革打通了路徑。1996年上海市政府參照儀電模式，將工業系統內其他的6個企業主管局改制成了40多個國有資產經營公司或控股集團公司。突圍初步成功。
張林儉的體制創新
甩開包袱，只是改革的第一步。關鍵是國有企業如何經營、如何治理。在政府授權的范圍下，張林儉按照自己對國有資本的理解，開始在體制深處“實驗”。
第一步，張林儉必須對整個儀電系統的資產進行“清洗”。首先，他把產品方向確定在新興產業價值鏈的高端，比如大規模集成電路、系統集成與軟件、智能化儀器儀表、網絡產品等方面，淘汰或轉賣掉附加值低的產品和企業；其次，把優質資產上市，并大量地通過合資形式對外資進行參股，盡量減少全資和控股運營形式，降低和分散資產風險。
“張董認為，從客觀層面上，國有企業保持相當的地位和作用是必要的，但不需要客觀總量上的把握，強調的是國家在整體上的控制力；從微觀上講，民營企業如果做得好，國有也可投資，不控股，只取回報。”高小雄告訴記者，張林儉一直認為國有股是否控股并不關鍵，關鍵是企業是否增值、是否有生命力，國有資本是否能得到較高的回報。
據說，每一次朱镕基到滬都要抽空兒與張林儉長談，而張林儉去京也一定拜會老首長。他們談論最多的就是國企改革。十六大報告中關于國資體制問題，有關部門也專門征詢過張的意見。
現代企業制度的核心之一就是經營者激勵機制。1995年5月，上海儀電控股集團公司成立的同時，在市府的支持下，張林儉超前地決定試點經營者股票期權制。除了本部，在所屬股份公司、包括上市公司——上海自動化、上海金陵、飛樂股份、飛樂音響以及1998年劃歸上海華虹的上海貝嶺——實行有“儀電”特色的經營者股票期權制——年薪制和股票期權制的“雜交”的薪酬制度。實行的對象是公司董事長、總經理和黨委書記。
據高小雄介紹，經營者收入主要分基本收入和風險收入。基本收入根據公司大小經營者每年大約可以得到6-7萬左右，保證經營者在這個位置上生活沒有后顧之憂。
激勵經營者經營活動的是風險收入。上海儀電根據企業凈資產收益率，將期權分配分為三個檔次。凈資產收益率5%以上，經營者可以得到2%的可分配利潤；10%-15%，得到3%的可分配利潤；15%以上，得到4%的可分配利潤。而且這部分收入屬于部分兌現。公司鎖定價值5萬元的股票，經營者每年可以兌現超過5萬元的那部分的20%。
“效果非常好！”高小雄舉例說，上海金陵有限公司總經理徐偉梧，6年來被分配的股票已達10萬股左右，價值100多萬。按照業績2000年其的現金年收入40多萬。
目前，儀電下屬的幾乎所有公司都基本完成了現代企業制度的改造。“不論是集團公司本部的監管，還是子公司的運營，都是按照真正的市場原則運轉。”高小雄對這一點頗多自豪。
政府體制被逼“革”命
儀電在程序上的改革成功，并不能從根本上解決國企改革的問題。高小雄認為，上海國有資產管理體制有重大缺陷：“現在的國有資產代表雖然不能說是缺位，但至少還是虛位。改革雖然已經上升到國有資產出資人的層次，但授權只能授到控股集團這個法人身上，而無法實現到自然人，問題還是沒有解決。”
“本來張董應該只對市委負責，或者說只有市委有權管張董。但現在的情況是，因為授權只授到法人，國資局、經委、計委、財政局、環保局，甚至派出所、居委會都敢管你，都敢給你下任務、發指標。”高小雄談到這里一臉苦笑。
他認為政府目前的結構，對于國企改革來說，“還是顯得太強了。應該要裁員、再精簡”。他感覺現在上海市國企改革的矛盾，已經越來越多地集中到了以政府機構為核心的政府體制層面。
“雖然現在有些事情，我們不再需要那么多政府部門‘婆婆’搞審批、蓋大印，只需要打個招呼就行。但一些部門擺在那里當擺設實在沒有意思。”高小雄認為，還是各部門權力分配在作祟。
上海市政府也注意到了這種針對自己的改革呼聲。“據說，市委準備給張董個人頒發一個經營證書，算是一個解決辦法”，高小雄說這張紙是否能夠起到尚方寶劍那樣的作用，還留待觀察。不過據其透露，上海市政府為消除“九龍治水”的多頭管理問題，有合并某些國資管理部門的思路。但他希望這能成為現實，“而不會變成阿Q式的革命”。
一個政府“物種”的市場“進化”
11月17日，“2002網球大師杯賽”在上海新國際博覽中心落下帷幕。上海市委書記兼市長、本次比賽組委會名譽主任陳良宇在閉幕式上的發言，惟一忘記提到了一點：這是中國自1990年北京亞運會之后所承辦的國際影響力最大、受關注程度最高的國際職業體育賽事。
像中國政府歷來的操作慣例一樣，上海市政府委派周慕堯和姜斯憲兩位副市長，以組委會副主任的身份親自掛帥操辦此次賽事。全力上下打點，借大師賽的“東風”向世界推廣“中國上海”這個全球性都市品牌。
令人意想不到的是，上海市政府多年來飽受外界詬病的這種“政府掛帥”，上至國際網球組織、國家體育總局，下至市場和上海民眾，又一次博得了滿堂喝彩。“原因很簡單”，上海體育局局長金國祥給本刊記者解釋說，與所有政府主辦的賽事不同的是，這項預算高達1.13億元的大師賽，上海市政府沒有花財政一分錢，完全是上海巴士實業(集團)股份有限公司靠市場在資金上統籌運作。“而且最后做到了收支平衡，甚至略有盈余”。
再沒有比這更充分的喝彩理由了。但上海政府面對市場發揮出的這種游刃有余，卻沒有完全化解掉多少年來外界對上海市“強勢”政府行為的爭議。“這是一個非常奇怪的現象：全中國沒有哪個城市像上海一樣在發展上受到如此普遍的贊賞和羨慕，但也沒有哪個城市的政府像上海市政府這樣在經濟施政行為上又遭到眾多的爭論和質疑。”國務院發展研究中心技術經濟部部長郭弘勵接受本刊記者采訪時認為這很有意思。
“大家似乎更愿意相信，上海的發展靠的是國家政策和政府行為。但誰又敢說今天的上海經濟繁榮和活躍是簡單的國家政策或者簡單的政府行為的結果？”他認為，任何人無論怎樣對這個“強勢政府”表示自己的懷疑，都無法否定這樣一個事實：作為中國地方政府主流的典型和榜樣，改革開放中上海市政府一舉一動，代表的都是中國政府模式的“進化”方向。而證據，可能就在上海經濟10年狂飆突進的成長細節里。
20世紀最偉大的戰略策劃之一
周振華的辦公桌上擺著兩個中號盤子大小的煙灰缸，這位上海社會科學院經濟研究所副所長思維的活躍，似乎與其煙癮的大小有正比例關系。“上海的改革開放算得上20世紀最偉大的戰略策劃之一。這是一場長達8年的精心預謀，目的可能會讓市場派學究們惱火，一開始就是要用行政力量在中國計劃經濟最發達的重鎮，‘策劃’出世界一流的市場經濟來。”
周振華和許多上海經濟學者一樣，十多年來以政府智囊的身份，積極投身于“再造上海”的浩大工程，研究和思考更注重務實，對市場有著自己獨到的理解。“當時，大家的思路繁多，但有一點是統一的：只有依托長江三角洲及其縱深腹地，上海才能獲得廣闊的回旋空間和資源支持；只有堅持服務全國，上海才能不斷增強中心城市的綜合功能；只有在國際分工和合作上定位準確，上海才能具備持續的國際競爭力。”因此，上海想做龍頭，必須建立一個海納百川的大市場，“而這一切很大程度上取決于上海的對內開放水平”。
“營造上海大市場的政策從沒有斷過，但有兩件事起了突破性作用。”周所說的第一件事,是1997年上海市政府協作辦公室完成了一份課題研究《吸引國內大企業集團入駐上海的對策思路》。隨著中國航運業兩巨頭中海集團和中遠集團將總部遷址上海，1998年3月，時任上海市常務副市長的陳良宇專門部署了制定了吸引國內大集團的政策。同年5月25日，上海市發布《關于進一步服務全國擴大對內開放的若干政策意見》。
“這個被稱為‘二十四條’的文件，其政策影響不亞于8年前宣布浦東開放。”周振華說。
當年，外地進滬投資企業一年就新增1332家，注冊資金高達100億元，對上海GDP增長貢獻率達到10%。此后3年，年年又新增上千家外地投資企業。據不完全統計，國家重點512家大企業，約有40%的企業選擇上海二次創業。“其結果，不但將長江三角洲地區聚集在了一起，更為國際產業和國際資本在上海搭出了‘中國平臺’。”周說。
“的確，上海的開放更注重面向世界。但這種開放，不是將對外和對內割裂開的。跨國公司選擇你，有兩個條件：其一，能否占據進入一個潛在市場的重要通道和制高點，把住一點，輻射一片；其二，是否具備高手較量的合適舞臺，也就是各種要素市場的有效積累。”在周振華看來。上海政府正是看準了這一點，對內開放高度重視、對長江三角洲大市場著力整合，才有了上海10年間吸引外資512億美元、外企2萬多家的持續魅力。
“當然，對浦東的大規模開發，對上海基礎設施的大規模建設，都起了關鍵性作用。但上海只有建立在長江三角洲市場、乃至全國市場這個大背景下，才會有持續不斷的生命力。”周振華認為，上海市政府對市場這種“強烈的前瞻性戰略規劃意識”，是其能在開放中后來居上、領軍中國改革的最關鍵原因之一。
但政府這種針對市場的強勢姿態，也給市場崇尚者們留下了話柄，把其歸結為“計劃思維”的遺傳和作祟。
“單純地依靠政府的力量，集中所有的人力物力，雖然能造就一時的輝煌，卻無法實現上海城市競爭力的持續增強；單純依靠市場，極可能是一場曠日持久的消耗戰，上海將會喪失發展的機遇。”周振華認為，問題不是市場派學究們想象的那么簡單。
“你是務實地解決問題呢？還是高調地挑起問題？”上海政府似乎是一意孤行，埋著頭干了下去。
作為“雙面人”的政府性公司
“上海的政府管理體制是個謎，路徑的復雜使你很難清晰判斷哪里是政府、哪里是市場。但行為的結果，卻能實現‘政府的歸政府，市場的歸市場’。”日本某株式會社駐滬首代莊偉倫認為，自己4年來對上海的了解并不少，惟這一點讓他始終感到“不可思議”。
其實，莊在這里提出了一個幾乎令所有把視線聚集上海的投資者和研究者們都一直迷惑的問題，就是上海政府到底與市場發生了或發生著怎樣的關系？功與過又在哪里？
“事實上，沒有比上海政府自己更身受計劃體制之苦了，也沒有誰比她對市場的理解更深、渴望更迫切。”上海浦東新區區長胡煒告訴本刊記者，如果上海政府在自己的施政行為中不考慮市場的規律，“不可能有今天的上海”。他認為政府推動浦東發展的全過程，幾乎就是上海政府與市場關系的“活標本”。
45歲的康慧軍，其出身是個典型的“政府人”。1984年開始，從上海市黃浦區團委書記一直坐到黃浦區對外經貿辦公室主任。1993年1月，調任浦東新區經濟貿易局局長。但1998年5月，康慧軍卻“奉旨下海”，出任上海陸家嘴(集團)有限公司黨委書記、總經理。
康慧軍記得，在浦東開放之前，爭議最激烈的就是誰是城市化開發建設的主體？“政府作為開發主體確有不少優勢。但問題更多，土地無償使用開發效益何來，政府開發資金短缺如何解決，政府能否有能力同時開發功能不同的多個小區……于是決定由政府建立企業性公司作為開發主體，經營權和所有權分離，按照市場方式運作。”當時人稱“公司為主、政企結合”。
“說實話，公司從誕生第一天起就有雙重性。”康慧軍告訴本刊記者，“我們做的是這樣一些事情，就是政府想做，但不能做，必須由企業出面做的事情。”比如陸家嘴金融貿易區的規劃，審批是政府，但運作過程是有陸家嘴集團負責。是用企業的方式來完成政府的功能，但卻不是政府。一句話，不論是康慧軍還是陸家嘴集團，都是“雙面人”。
1990年9月，上海市陸家嘴金融貿易區開發公司和外高橋、金橋開發公司一同成立。1992年7月，又成立了張江高新技術開發公司。具體的操作方法，康慧軍告訴記者：“政府以資本的形式給你塊土地未來的使用權，憑這使用權去銀行抵押貸款。銀行的錢來了，去動遷居民，搞好‘七通一平’，生地變成熟地了，拿去批租。再用批租來的錢去開辟第二塊地。就這么越滾越大。浦東第一撥賺錢的，就是我們這幾個公司。”
于是，一個背著政府使命的公司在短短幾年間把陸家嘴開發成了“東方曼哈頓”。在總面積1.7平方公里的金融中心區吸引外資總額超過30億美元，引入了128家中外金融機構，已有證券、期貨、黃金等7個國家級要素市場。不完全統計，2001年陸家嘴金融貿易區內實現增加值145億元，位居全國所有開發區之首，已經成為世界上少有的大規模、現代化的新城區。
1995年，康慧軍經濟法碩士的論文主題是，培育和建立市場經濟，作為政府應該如何介入、介入到什么程度。通過多年實踐，他對此的理解更深了：“改革中的政府，對于市場建設具有第一推動力作用。但政府的作用發揮應該是間接的，要立足于中觀調控和效能的間接作用與反饋。”
他認為這種政企結合的公司，在改革的轉軌階段，尤其在計劃經濟的重災區，具有強大的生命力。“政府可以把許多一時還不能卸下、卻又必須依靠市場的社會職能，交給這個連接市場的中介性公司機構去完成。既不違背市場規律又能發揮政府性的作用，還能高效高質高速完成任務”，他認為，這是上海政府實踐中最富體制突破性的創新之一。
其實，這一思想早已不再是浦東的專利了。1992年后，從上海市府到各區縣政府，都圓熟地利用著這一模式。從公路和市政設施的養護、水陸的運營管理，到城建、園林、環保、交通等等，越來越多地出現了各種類型的“雙面人”。
比如，統計顯示，1991年到2000年，上海市用于城市基礎設施建設資金達3100多億元。而上海市財政投入不過620億元，近占總投資的1/5。那么，錢從哪里來？就是通過上海久事公司、城建投資公司、上投公司、上海實業公司、聯合投資公司、錦江集團等等“雙面人”，利用土地批租、BOT和資本市場，用市場的方式替上海政府完成了一個計劃經濟重鎮的市場化再造。
上海社會科學院發展政策研究中心主任陳家海把這定義為混合經濟：“國有不等于國營，關鍵是搞市場經濟還是計劃經濟。從客觀層面上，政府不需要總量上的控制，強調的是整體上的控制力。也就是要學會借助各種社會中介性機構，引導社會實現自我功能的再造和自我有序的管理。”
“強政府”和“小政府”
當上海市政府通過政府型公司等形式實驗和強調社會發揮自我功能時，最期盼的可能就是“小政府、大社會”的夢想。胡煒是浦東新區現任區長，作為這個副省級政府機構的頭腦，他所主管的浦東政府機構是上海未來政府模式的“試驗田”。
“不論是最初搞浦東開發辦公室這種過渡機構，還是現在的新區政府，我們一直努力的方向，就是創造一個使組織領導一體化、正規化、系統化的高度精簡的小政府管理模式”，胡煒回憶說，1990年浦東開發時，市府有近100個委辦局，各區縣政府一般也有50多個局或辦。但市政府決定浦東新區只設10個局辦、800人。“實踐證明，這種精簡高效的機構便于新事新辦、特事特辦，快速高質地推進新區的開發開放進程。”
例如，浦東不設行業主管局，經營性的職能全部下放給企業，企業沒有政府“婆婆”。而社會性職能，像公路和市政設施的養護、水陸的運營管理，全部轉移給中介機構和團體，政府只管監督和制定政策。相近、重復、交叉的職能則是一個“并”字，如規劃、計劃、土地房產等資源性管理機構并為一體，市政、城建、園林、環保、交通等城市形態管理機構并為一體，民政、教育、衛生、體育等社會事業管理機構并為一體……
“浦東政府的小，主要指的是人員和精簡與機構的整合，并不意味著政府功能的減弱。這種管理上的小，反而加強了政府的服務。政府許多‘一站式’服務特點使新區實現了高效運轉。”胡煒的結論是，有了政府的這種“小”，才有政府所謂的“強”。
胡煒認為，浦東小政府實踐上更有意義的還是政府思想方法的轉化：“傳統體制下，我們強調的是一個‘管’字，政府掌握權力控制社會運行。而浦東的實踐是將大量不需要政府管理的事、不需要政府掌握的權，盡量地放給社會，讓社會實現自我有序的管理，政府更多地實施服務職能。”他判斷這種“小政府、大社會”的特征更能體現上海的發展。
上海陸家嘴(集團)有限公司總經理康慧軍回憶說：“十幾年前，為上海的煤，市長得親自出馬。這些事，現在根本不用市長考慮了，都由市場配置。前幾年，市長還抓產品，因為上海要創品牌。而這幾年，市長更關注的是如何創造行業導向，營造市場大環境。”
他認為，近幾年上海政府和市場的關系處理得還是比較好的。如最近提出區域領導主要責任不是抓經濟，而是抓規劃抓布局，“這是質的變化，這個定位更準確。區縣長當‘董事長’，直接抓經濟，政績是很明顯的，但會失去更多，如生態環境、人文環境、法制環境。規劃是二線冷班子做的，但那恰恰是更重要的事情。”
“我們要留給子孫后代一個可持續發展的環境。比如，現在市政府考慮建設‘三港’，不僅僅是造個機場、碼頭，而是考慮20年后、30年后怎么走，目標是世界上最好的城市。搞大小洋山深水港項目，在南匯劃出50平方公里的土地，規劃好了，誰都可以投資，政府只要收稅，不是很好嗎？”有著EMBA學位的康慧軍認為，政府規劃的前瞻性，對市場、對企業會產生巨大的吸引力，“這才是政府應該做的”。
浦東新區對小而強的探索，在一江之隔的浦西已深入人心。從1992年4月開始，無論是上海市政府將500萬美元以下的引進外資審批權、建設權，以及發展第三產業的審批權下放到區縣，還是1995年開始撤消7個企業主管局，改制成了40個國有資產經營公司或控股集團公司，乃至目前市政府對自己職能的重新定位，上海政府“小政府”的探索從來沒有停止過。這種思路已經印入了上海政府的意識深處，至少在目前看來，全面開花等待的只是一聲春雷。
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