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-本報記者劉金霞
“這一年多來附近新增了好幾條公交線路，各種價位都有，家里的管道煤氣也改換了天然氣，報修電話比以前好打多了，但上門服務態度還是老樣子，水價、暖氣費倒是開始漲了，不過價格倒還算可以接受。”家住北京方莊小區的史大媽恰巧在入世前夕退休，曾在某部委后勤部門任職的她很準確地把這些與百姓生活息息相關的行業表述為“市政公用事業” 。
所謂“市政公用事業”，是指建設部“三定”方案中所規定的城市供水節水、燃氣熱力、市政設施、公共客運、園林、市容和環衛等行業，它們是重要的城市基礎設施和社會服務業的重要內容。
市場化：公用事業改革必由之路
建設部城市建設司司長李東序在詳細分析WTO相關協議中涉及市政公用行業的內容之后說，盡管我國市政公用行業的分類與國際慣例存在差異，但在我國政府承諾的各項條款中，對這一領域并沒有特別的承諾或對外商有特別的限制，即并沒有要求得到特別的保護，“也就是說我國市政公用行業今后的發展必須與國際接軌，遵循國際規律，公平地接受競爭和挑戰。”他表示，入世后經濟全球化和競爭加劇的現實將會對我國市政公用行業產生重大影響，如何面對外來競爭壓力，從戰略性高度積極調整我國市政公用行業的發展思路，加快市場化進程，主動適應市場經濟的發展，是需要深入研究和思考的問題。
在國務院發展研究中心產業經濟部副部長馮飛的眼里，入世一年多來這個行業最明顯的變化莫過于非國有資本攻城略地和價格聽證制度熱潮迭起。
有關資料表明，早在90年代初期，一些地方政府的城市基礎設施領域已經掰開門縫讓民間資本參與其中，但由于國家相關政策并未明朗，地方公用事業改革只能“羞答答的玫瑰靜悄悄地開”。入世后的短短三個月內，國家計委《“十五”期間加快發展服務業若干政策措施的意見》、《關于印發促進和引導民間投資的若干意見的通知》、新《外商投資產業指導目錄》相繼出臺，文件中明確指出要加快公用事業等行業管理體制的改革，逐步放寬對非國有經濟的準入限制；在政府的宏觀調控下，鼓勵和引導外資和民間投資參與供水、污水和垃圾處理、道路、橋梁等城市基礎設施建設，而以前被列入外商禁區的大中城市燃氣、熱力和供排水管網的建設、經營也開始向非國有資本拋出繡球，不過前提是仍需中方控股。此后我國各地政府開始大規模掀起城市公用事業領域開放熱潮，外資、港資、民間資本紛紛搶灘內地市場，其中以城市供水、供氣等管網設施最受青睞，而在入世之初國家某部委的一項專題研究報告中還聲稱絕大多數外商不會投資這類項目。
同樣，雖然公用事業價格聽證制度早在1997年底就現身于《中華人民共和國價格法》第23條，但直到入世后這一制度在公路、鐵路春運價格調整中才“火”起來，真正引起社會各界的高度關注。馮飛表示，“雖然它還有信息的進一步公開、運營成本的真實性完備性、聽證之后價格決策過程的披露等很多亟待完善的地方，但和以往相比，這已經是一個很大的進步。”
他認為，引發這些變化的原因既有入世給政府、投資者和民眾帶來的觀念上的撞擊，也有城市公用設施建設資金缺口造成的壓力，但最根本的推動力量還是來自于市場。在這一領域，長期以來一直是由政府投資建設、財政補貼運營，國有企業一統天下，機構臃腫、效率低下、虧損嚴重、服務意識淡漠等政企不分的弊端不勝枚舉，而來自市場的聲音則對提高市政公用事業服務質量、降低運營成本、打破行政壟斷傳達了變革求興的指令。
誰阻礙了公用事業市場化進程
雖然明確了改革方向，但李東序并不諱言，與其他工業類、服務類行業相比，市政公用事業市場化程度偏低，改革的難度也很大。
他認為這種難度與我國市政公用行業的特點和現狀有關：一是該行業提供的產品和服務具有鮮明的地域性、公用性和公益性的特征；二是投資大、回收期長，再加上管網運營的自然壟斷性，其市場化和競爭程度相應較低；三是由于這些產品和服務具有長期性和普遍性，其價格的形成和調整涉及到大多數居民的利益，不可能完全按照供求規律行事，價格機制不靈活；四是由于涉及到大多數城市居民的利益，以及消費群體的利益訴求不同，政府和社會輿論常常會對相關企業進行“道義上的說服”或行政上的干預，影響了企業的自主經營權。
在進一步剖析我國市政公用行業市場化進程緩慢的根源時，李東序的見解堪稱一針見血。他表示，有三大弊端客觀上成為阻礙公用事業改革的絆腳石：一是這一領域還沒有完全擺脫舊的計劃經濟體制的影響，政府的管理體制、企業的經營機制還不能適應社會主義市場經濟發展的要求，政企不分、政事不分的現象依然存在，市政公用事業所有制實現形式單一，企業的經營機制不夠靈活，外部缺乏競爭壓力，內部缺乏激勵和約束機制。二是公用企業的產品和服務的價格改革滯后，缺乏科學合理的價格制訂和調整機制以及財政補貼機制，有些企業把政策性虧損和經營性虧損混在一起，既不利于企業加強經營管理，又加重了政府財政負擔。三是一些地方在市政公用事業改革的重要性和必要性認識不清，有畏難情緒，因循守舊、不思進取，缺乏改革的主動性和緊迫性。
“從目前情況來看，盡管我國市政公用行業尚未感覺到特別或明顯的沖擊，但我們也不能掉以輕心，必須正視現實，發現和研究存在的問題。”李東序的憂慮在于，“洋水務”、“洋燃氣”近年來在我國市政公用市場上比較活躍，已經對行業管理體制和國有企業競爭造成了一定壓力；而某些地方政府在吸引外資發展公用事業的過程中，由于對國際規則不甚了解和“饑不擇食”，往往造成了重大損失或留下了商業糾紛隱患，近年來已經發生了多起地方政府違規財政擔保、“假合資真商貸”、給外商賦予超國民待遇、超越審批權限盲目許諾減稅免稅等等現象；還有一些部門不顧國家的整體利益，爭權利、爭利益，利誘和干預地方政府的機構設置和公共項目建設管理，超越權限并違反國際通行規則突擊批準多家企業進入市政公用行業市場，這種不規范行為既影響了政府形象，也損害了投資者的利益，造成了很壞的影響；與此同時，不少國有企業仍然人浮于事、效率低下、產品和服務質量差、勞動成本居高不下，企業缺乏創新的活力和主動性，其市場競爭能力令人堪憂。
變革求興：“市場療法”寄予厚望
如何適應入世后的新形勢、加快我國市政公用事業市場化進程？專家和政府官員的觀點不謀而合，他們都主張用市場手段興利除弊，解決這一行業在發展中遇到的困難。
馮飛一直認為，中國入世首先是政府入世，然后才是企業入世。在公用事業改革進程中，政府只需管市場準入資格和經營期設計、價格聽證決策、安全運營和服務質量的監管以及環保效益，其余事項可一并交給企業這一市場主體去打理。即便是在管制范圍內，政府也要注意方式方法，始終堅持公平公正的立場，并力求避免企業逐利的天性損害消費者的正當利益。他特別指出，無論是由行政壟斷、自然壟斷還是市場壟斷，其造成的弊端都大同小異，因此政府肩負的重任不在于引進何種經濟成分的投資者，而是要引入一套能夠使行業活躍起來的市場競爭機制。
李東序為此開出了一劑五味的藥方：一是盡快建立和完善有關城市市政公用行業建設和管理方面的法律、法規體系，各地政府要根據市政公用行業的特點和性質進行改革，走市場化和社會化的道路，盡快改變政府直接辦市政公用事業的局面，同時加強服務功能，及時為社會提供基本的公共產品和信息服務，創造一個公平競爭的社會經濟環境。
二是改革現有管理體制，實行政企分開、政事分開，推行特許經營制度和委托代理制度，實行契約管理和合同管理，借鑒發達國家的成熟經驗，對市政公用行業中一些具有自然壟斷特性的企業實施政府管制措施。
三是盡快健全市場準入制度，既保持適度的競爭，又要維護各類和各段時期競爭者的公平權益。政府可以通過向企業提供經濟利益補償，給予適當特許權利，控制關鍵商品和服務的價格審核權，取消經營資格以及保留必要的懲處手段等，加強政府在維護社會公正和公平方面的宏觀調控能力。一方面，要避免市場“失靈”，控制經營者不良逐利趨勢；另一方面，要向市場放開過程中的后進入者征收適當費用，強制要求分擔必要的成本，避免“撇奶油現象”，維護市場的真正公平。
四是推進市政公用行業的企業改革力度，提高市政公用行業單位的素質和市場競爭力。
五是為達到吸引投資和為市民提供長期優質公共服務的目的，政府必須要對市政公用行業的產品和服務制訂有吸引力的價格，公開價格調整程序，實行價格聽證會制度，在既保證投資者通過提高生產效率和降低成本獲得合理收益的同時，也要使用戶在一段不太長的時期內享受到競爭和科技進步帶來的實惠，最終維護用戶的長遠利益。
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