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十六大報(bào)告至少在兩個(gè)方面使多年來(lái)基本處于停滯狀態(tài)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革實(shí)現(xiàn)了突破。
□張春霖
隨著中共十六大的成功召開(kāi)，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革正在進(jìn)入一個(gè)新的階段。過(guò)去的24 年，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革取得了史無(wú)前例的成功，而國(guó)企改革可能是其中最不成功的一個(gè)部分。24年國(guó)企改革的努力通常以1993年十四屆三中全會(huì)為界，劃分為放權(quán)讓利和建立現(xiàn)代企業(yè)制度兩個(gè)階段。但如果更仔細(xì)地研究國(guó)企改革的各項(xiàng)舉措，就可以看到，實(shí)際存在著相互交錯(cuò)的兩種改革思路。這兩種思路在實(shí)踐中通常都相互妥協(xié)，很多改革政策都是兩種思路的混合體，因此不容易劃出一條清楚的邊界。但從概念上區(qū)分這兩種思路，有助于我們理解下一階段改革面臨的任務(wù)。
第一種思路在1993年以前占據(jù)主導(dǎo)地位，之后也仍然具有很大的影響。這種思路以搞好搞活(具體表現(xiàn)為企業(yè)的利潤(rùn))每一個(gè)國(guó)有企業(yè)、發(fā)展壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)為目的，在不改變?cè)谢局贫瓤蚣艿臈l件下，試圖通過(guò)采取如下主要措施達(dá)到改革的目的。
1.放權(quán)。賦予企業(yè)管理層以經(jīng)營(yíng)管理的自主權(quán)，削弱行業(yè)主管部門(“婆婆”)的權(quán)力直至將之撤銷。
2.利潤(rùn)分享。以“讓利”和放松對(duì)工資、獎(jiǎng)金、福利的控制等形式，準(zhǔn)許企業(yè)管理層和職工與國(guó)家所有者分享企業(yè)的實(shí)際利潤(rùn)，從而使企業(yè)內(nèi)部人部分獲得了剩余索取權(quán)。
3.監(jiān)管。保持黨政部門對(duì)企業(yè)管理人員的任免權(quán)，強(qiáng)化黨政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)管理人員的監(jiān)管。
4.增加投入。表現(xiàn)為以多種方式增加對(duì)國(guó)有企業(yè)的資源投入，包括允許國(guó)有企業(yè)不向國(guó)家財(cái)政上繳利潤(rùn)、主動(dòng)或被動(dòng)地豁免其部分償債責(zé)任、提供貼息貸款、要求股票市場(chǎng)向國(guó)有企業(yè)傾斜、容忍國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)壟斷、政策上歧視非國(guó)有企業(yè)等。
5.裁減人員。鼓勵(lì)和支持國(guó)有企業(yè)裁減富余人員，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。
這些措施有其內(nèi)在邏輯。放權(quán)的目的是減少政府行政干預(yù)，利潤(rùn)分享的目的是調(diào)動(dòng)管理層和職工的積極性，黨政機(jī)關(guān)監(jiān)管保證在放權(quán)讓利之后內(nèi)部人控制被限制在一個(gè)可以接受的限度內(nèi)，增加投入和減人旨在通過(guò)為國(guó)有企業(yè)減輕“負(fù)擔(dān)”，使其增加利潤(rùn)。這些措施也反映了這種思路對(duì)國(guó)有企業(yè)低效率之原因的基本診斷。
第二種思路發(fā)端于80年代中期，1993年以后逐步占據(jù)主導(dǎo)地位。就改革的目的而言，1995年以前，這種思路也強(qiáng)調(diào)搞好國(guó)有企業(yè)，但1995年以后，以“抓大放小”的提出為標(biāo)志，著眼點(diǎn)明確地轉(zhuǎn)向了調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的總體要求。主要的改革措施包括：
1.公司化。即從1993年開(kāi)始的建立“現(xiàn)代企業(yè)制度”的努力。公司化的目的之一是借助《公司法》把政府在國(guó)有企業(yè)中的角色限定為股東，從而從根本上解決國(guó)家所有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的兼容性問(wèn)題。
2.股權(quán)多元化。1999年十五屆四中全會(huì)《決定》要求多數(shù)大中型國(guó)企都要建立股權(quán)多元化的公司制度。在實(shí)踐中，中外合資和上市是大型國(guó)有企業(yè)吸收私人股權(quán)投資的主要方式。促進(jìn)股權(quán)多元化的主要目的之一是引入一種制衡機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范政府角色，克服國(guó)有獨(dú)資公司表現(xiàn)出的弊端。
3.放開(kāi)中小國(guó)企。1999年《決定》之前是“放小”，這是收縮國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線的直接努力。
4.破產(chǎn)兼并。一部分國(guó)企實(shí)現(xiàn)了“關(guān)門走人”式的真破產(chǎn)，一部分國(guó)企被非國(guó)企兼并或收購(gòu)，這些都起到了收縮國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線的作用。
盡管第二種思路在十五大和十五屆四中全會(huì)的文件中都居于主導(dǎo)地位，但這種思路的貫徹落實(shí)應(yīng)該說(shuō)并不理想。在公司化方面，由于國(guó)家在絕大多數(shù)公司化的企業(yè)中繼續(xù)掌握控股權(quán)，而國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革滯后，使公司化的國(guó)有企業(yè)包括上市公司面臨嚴(yán)重的公司治理缺陷。在中小國(guó)企的改革方面，中央政府基本扮演了一種踩剎車的角色，而地方政府則采取“只做不說(shuō)”、各自為政的對(duì)策。其結(jié)果是，從總體上看，一方面，國(guó)家遠(yuǎn)沒(méi)有從中小企業(yè)退出，到2000年底，仍然有大約18萬(wàn)家中小企業(yè)屬于國(guó)有；另一方面，已經(jīng)改制的企業(yè)很多都進(jìn)行的很不規(guī)范，國(guó)家所有者、職工和債權(quán)人利益受到損害的事件屢屢發(fā)生，激化了社會(huì)矛盾，付出了很高的成本，卻沒(méi)有看到改制后的企業(yè)表現(xiàn)出明顯的業(yè)績(jī)改善。在破產(chǎn)方面，由于對(duì)債權(quán)人的保護(hù)薄弱，借破產(chǎn)而逃債幾成風(fēng)氣，地方政府和企業(yè)聯(lián)手通過(guò)破產(chǎn)逃債向中央財(cái)政索取隱性補(bǔ)貼，使破產(chǎn)變成了向失去生命力的國(guó)企注入資源的一種手段。近年來(lái)，由于社會(huì)穩(wěn)定壓力，破產(chǎn)的步伐放緩，新《破產(chǎn)法》也由于顧及國(guó)企而難以出臺(tái)。
國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革對(duì)第二種思路的實(shí)施具有基礎(chǔ)性的意義。不論是退出那些決定要“放“的企業(yè)，還是管理那些決定要”抓“的企業(yè)，國(guó)家實(shí)際上都需要一種新的制度依托來(lái)有效地行使其所有者職能。
1993年以后，從政府與企業(yè)關(guān)系的角度，最有影響的國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革思路是所謂“三層次”模式。按照這種模式，在第一個(gè)層次上要成立專門的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“政資分開(kāi)”，即政府的國(guó)有資產(chǎn)所有者職能與其社會(huì)管理職能分離。
在第二層次上是國(guó)家控股公司、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、企業(yè)集團(tuán)的集團(tuán)公司等國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，它們?cè)诘谌龑哟蔚钠髽I(yè)即實(shí)行了公司制和股權(quán)多元化的國(guó)有企業(yè)中代表國(guó)家行使股東權(quán)利。這種設(shè)計(jì)思路在中央層次上沒(méi)有能夠?qū)嵤诘胤綄哟危仓挥猩钲凇⑸虾５葞讉�(gè)地方進(jìn)行了比較大規(guī)模的試驗(yàn)。種種跡象表明，這些地方的試驗(yàn)沒(méi)有能夠真正實(shí)現(xiàn)“政資分開(kāi)”。究其原因，首先是因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)是一個(gè)“虛”的機(jī)構(gòu)，成員均為兼職，一身二任，在組織上就沒(méi)有為政資分開(kāi)創(chuàng)造條件。更為重要的是，政府經(jīng)營(yíng)國(guó)有企業(yè)的目標(biāo)仍然是多元的。政府不僅希望國(guó)有企業(yè)盈利，同時(shí)也繼續(xù)賦予其種種政治、社會(huì)目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)。這就決定了政府必須經(jīng)常利用其國(guó)有企業(yè)所有者的職能來(lái)實(shí)現(xiàn)其它政治、社會(huì)和公共管理的職能。
十六大報(bào)告至少在兩個(gè)方面使多年來(lái)基本處于停滯狀態(tài)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革實(shí)現(xiàn)了突破。其一是中央和地方的關(guān)系。報(bào)告為多年來(lái)關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)允許“地方所有”的爭(zhēng)論劃上了一個(gè)句號(hào)，提出在國(guó)家所有的前提下由中央政府和地方政府分別代表國(guó)家行使所有者職能。對(duì)于中央和地方行使所有者職能的范圍，報(bào)告的界定是中央負(fù)責(zé)三大類：關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施。重要的自然資源，其他都?xì)w地方。對(duì)照十五屆四中全會(huì)《決定》的有關(guān)論述，這個(gè)劃分的含義應(yīng)當(dāng)是，中央管“抓”：管理好那些需要長(zhǎng)期保留的國(guó)有企業(yè)，地方管“放”：逐步從需要退出的國(guó)企中退出。在這個(gè)意義上，這次的中央和地方的權(quán)限劃分與歷史上的企業(yè)下放有本質(zhì)的區(qū)別。其二是國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。報(bào)告明確要求在中央、省、市三級(jí)建立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，并強(qiáng)調(diào)“權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”。這一原則如能切實(shí)貫徹，將有助于解決多年來(lái)一直在討論的多頭管理、無(wú)人負(fù)責(zé)的問(wèn)題。
不過(guò)，十六大為國(guó)有企業(yè)改革開(kāi)辟的空間遠(yuǎn)不止于此。從更深層的意義上看，將十六大精神貫徹到國(guó)有企業(yè)改革中來(lái)，首先要求重新審視國(guó)有企業(yè)的地位和職能。多年來(lái)，國(guó)有企業(yè)一直被認(rèn)為不僅僅是企業(yè)，而且有意識(shí)形態(tài)和政治方面的意義，國(guó)有企業(yè)的多少被認(rèn)為直接關(guān)系到社會(huì)主義制度和共產(chǎn)黨的地位。國(guó)有企業(yè)改革也因此一直被認(rèn)為是一個(gè)“政治問(wèn)題”。按照十六大的精神，包括“三個(gè)代表”思想和對(duì)黨的性質(zhì)的重新定義，國(guó)有企業(yè)恐怕不應(yīng)該再具有過(guò)去那些意識(shí)形態(tài)的和政治的色彩。國(guó)有企業(yè)應(yīng)該是和其他企業(yè)一樣的企業(yè)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀主體，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)者之一種，惟一不同的是它們的股東中包括了政府。當(dāng)然，有些國(guó)有企業(yè)可能同時(shí)是政府實(shí)現(xiàn)其公共管理和公共服務(wù)職能的工具，但這些企業(yè)畢竟是少數(shù)，而且也不應(yīng)該再具有意識(shí)形態(tài)的或政治的含義。
如果能夠消除國(guó)有企業(yè)的意識(shí)形態(tài)和政治含義，就可以進(jìn)一步放手采取兩方面措施來(lái)深化國(guó)有企業(yè)改革。其一是在社會(huì)承受能力容許的范圍內(nèi)，國(guó)家盡快有組織、有秩序地退出大多數(shù)中小企業(yè)，并開(kāi)始退出一部分急需根本性重組但尚未失去生命力的困難大企業(yè)。如果能在今后5年之內(nèi)從現(xiàn)有的17-18萬(wàn)家中小企業(yè)中基本退出，則不僅國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局會(huì)發(fā)生重大改變，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也會(huì)大大加快。其推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和工作崗位創(chuàng)造的潛力很快就會(huì)顯現(xiàn)。其二是從根本上改變政府管理國(guó)有企業(yè)的目標(biāo)，明確各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家管理國(guó)有企業(yè)的目標(biāo)就是單一的商業(yè)目標(biāo)，即企業(yè)價(jià)值最大化。具體來(lái)說(shuō)，就是要建立以經(jīng)濟(jì)增加值(EVA)為中心的管理模式。
管理目標(biāo)的單一化、商業(yè)化，主要的意義不在于賺錢，而在于促成國(guó)有企業(yè)的商業(yè)化。全世界的國(guó)有企業(yè)面臨的一個(gè)通病就是來(lái)自政府的、基于非商業(yè)目標(biāo)的干預(yù)。很多國(guó)家的國(guó)有企業(yè)的實(shí)踐表明，如果能夠有效地控制這種政治干預(yù)，國(guó)有企業(yè)的業(yè)績(jī)可以大有改善。但因?yàn)閲?guó)有企業(yè)以政府為其所有者，要想排除這種干預(yù)十分困難，以致很多國(guó)有企業(yè)只有在私有化之后才能變成真正的商業(yè)實(shí)體。那么在國(guó)家由于種種原因決定要繼續(xù)控制的國(guó)有企業(yè)中，如何能盡量排除非商業(yè)目標(biāo)的干預(yù)？除了議會(huì)、媒體、民間力量對(duì)政府的監(jiān)督，就是要確立明確和可觀察的商業(yè)目標(biāo)。因?yàn)槿魏位诜巧虡I(yè)目標(biāo)的干預(yù)都會(huì)損害商業(yè)目標(biāo)，因此，政府作為所有者越是追求商業(yè)目標(biāo)，非商業(yè)目標(biāo)的成本就越高，干預(yù)就越困難。
為了硬化商業(yè)目標(biāo)對(duì)政府行為的約束，有必要大幅度提高國(guó)有資產(chǎn)管理的透明度。各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)要定期向相應(yīng)級(jí)別的人大報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理的業(yè)績(jī)，并向公眾公開(kāi)相關(guān)財(cái)務(wù)信息。除了少數(shù)例外，大型國(guó)有企業(yè)對(duì)社會(huì)公眾的信息披露，應(yīng)該大體達(dá)到上市公司對(duì)其股東的信息披露的水平，因?yàn)槿珖?guó)人民其實(shí)就是國(guó)有企業(yè)的股東。
(作者：中國(guó)企業(yè)重組專家)
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