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1993年，上海將19個行業主管局或行政性公司改造為由政府授權經營的國有獨資控股公司和集團公司，由它們代表國家對下屬企業行使國有股東的權利
□本刊記者石東／文
在探索中國國有資產管理體制的過程中，上海的所作所為吸引了眾多的眼球——不論 是中央及各地方政府部門、專家學者，還是各種各樣的新聞媒體。
1993年，上海撤銷了設在財政局的國有資產管理局，成立國有資產委員會，作為政府管理國有資產的最高機構。其時，國家國有資產管理局成立不過五年時間；而其后五年，國家國有資產管理局才在中央政府機構改革中被撤銷。
機構如此變動緣于上海對國有資產管理局尷尬地位及時的洞察：按照原定的想法，新成立的國資局應成為國有企業的出資人代表，但實際上，這個新生的部門既沒有能力從原有的各政府職能部門中拿過管人、管事、管資產的權力，也沒有能力和已存在了幾十年的行業主管局進行權力上的角逐。此情此境下，另辟他途便成為惟一選擇。
就在國資委成立的同時，上海開始撤銷行業主管局。1993年之后，上海相繼將19個行業主管局或行政性公司，改造為由政府授權經營的國有獨資控股公司和集團公司，由它們代表國家對下屬企業行使國有股東的權利，以期將企業的“婆婆”改造為企業的“老板”。
通過這些工作，上海市“三個層次，兩級管理，三個體系”的國資管理體制框架基本完成。
“三個層次”中，第一個層次是國資委及派員組成國資委的市經委等歸口管理部門，組織部、財政局等黨政部門；第二個層次是39家授權經營的國有獨資控股公司和集團公司，相當一部分由原行業主管局翻牌而來，它們與一般的生產經營企業有很大不同，有專家認為這一層次的企業基本屬于所謂的“國有資產運營性公司”；第三層次則是由第二層次控股和持股的1萬余家企業。
“兩級管理”，則是指市、區縣兩級政府(含黨的部門)各自對市屬和區縣屬的國有資產進行管理。“三個體系”，是指管理體系、監督體系、運營體系。
這個基本框架中，“三個層次”最為重要，其出發點是試圖建立出資人制度，在三個層次之間建立產權紐帶。其中國資委被定位為上海市國有資產所有權的總代表，享有占有、使用、處置和收益的權能。
但遺憾的是，在現實中，國資委并不能成為一個常設機構，而是由市委、市政府分管領導，由市委組織部、市經委、市建委、國資辦、財政局等部門的領導組成，市長兼任國資委主任。國資委的基本功能是通過定期或不定期的會議對國資管理的重大問題作出決定。如此結構安排，表面上有關國資管理的職能和部門已經統一到了國資委，但實際上，由于回避了從各政府職能部門分權的難題，隨之而來的是對國有企業實際的領導權仍然留各政府職能部門，多部門共管企業以及各部門無人對企業負責的現狀并未得到解決。因此，國資委這個非常設機構的職能極易被架空。實際上，有消息稱上海的國資委最近三年都沒有開過會了。
二層次公司的處境也極為尷尬。什么是“業務經營”，什么是“資產運營”，難以有嚴格的界限。有一些公司領導甚至將自己的角色定位為"優良資產的重組者、不良資產的承擔者、經濟運行的監控者、社會穩定的責任者"。這樣的總結，正說明在現行的國有資產管理體制中，二層次公司根本無法將資產保值增值當作企業的惟一目標，同樣，在二層次公司多元化目標的影響下，三層次的生產經營企業同樣面臨著如此多元化的目標。
或許正因為此，對目前上海國有資產管理現狀，上海儀電集團董事長張林儉深有感觸地說："幾乎還沒有擺脫以前行政管理的概念和模式。"-
本刊記者朱曉超對此文亦有貢獻
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