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在三層架構下實現了三個職能分開：政府作為全社會管理者的職能和作為國有資產所有者的職能分開，政府對國有企業的行政管理職能和國有資產的運作職能分開，國有資產的運營職能和企業的具體生產經營職能分開
□本刊記者王以超／文
作為經濟特區，深圳在探索國有資產管理體制改革方面最早邁出步伐。早在上個世紀80年代初，深圳市就撤銷了一些專業經濟管理部門，如輕工局、紡織局、機械局、物資局等等，這一舉措比內地早了十幾年。
政府管理部門撤消后，為了彌補形成的管理真空，市政府決定組建一個資產管理公司，專門對國有企業中的國有資產進行管理和監督，這就是于1987年組建的深圳市投資管理公司，國有資產管理體制的探索由此正式拉開帷幕。
1992年9月，深圳市成立了國有資產管理委員會。這是一個高層議事機構，當時的主任是市長，副主任是分管經濟的副市長，各個經濟主管部門的負責人是國資委的構成人員。國資委每個季度開一次會，主要針對深圳市國有資產管理運作中的一些重大問題進行研究。
國資委需要一個組織落實者，于是在1993年10月，深圳市成立了國有資產管理辦公室。國資辦和投資管理公司采取了兩塊牌子，一套人馬的做法，實際上是政企不分。
當時對國有企業領導人的任免還是由市委組織部來管理，由深圳市委企業工委具體執行。1996年3月，國資辦和投資管理公司實行了分離，同時撤消了深圳市企業工委，組建了投資管理公司黨委，由黨委來負責下屬管理的國有企業的黨的工作，開始萌生了“管人”與管資產相結合的思想。
同年12月，深圳市在投資管理公司的基礎上，增設了兩家資產經營公司：建設投資控股公司和商貿投資控股公司。市投資管理公司主要負責管理公用事業、基礎設施以及工業企業中的國有資產，建設投資公司主要覆蓋建筑、安裝和施工領域的國有資產，商貿投資公司主要覆蓋商業、貿易、旅游等領域的國有資產。
這樣基本上形成了三個層次管理國有資產的格局：第一層是深圳市國資委及下屬的辦事機構國資辦，屬于政府性質，主要職能是對國有資產實現行政管理；第二層是三家資產經營公司，屬于特殊的企業法人，主要行使國有資本出資人的職能、公司法所賦予股東的三項職能以及資本運作的職能；第三層是三家公司下屬的有國有企業，其任務是從事生產經營。
在這三層架構下實現了三個職能分開：政府作為全社會管理者的職能和作為國有資產所有者的職能分開，政府對國有企業的行政管理職能和國有資產的運作職能分開，國有資產的運營職能和企業的具體生產經營職能分開。
理論上的框架已經搭建完畢，按理國有資產出資人代表應該可以到位并發揮作用，但是在實踐中卻依然問題多多。
在第一層面，國資委只是一個議事機構，不可能經常開會，一些重大問題往往得不到及時研究和解決；第二層面的三家資產經營公司仍然帶有較濃厚的行政色彩，對如何充當國有資本出資人不太熟悉，在履行職能時時而越位，比如過多地插手和干預企業具體的生產經營活動，也時而不到位，如在對派出的產權代表的監督和管理、進行資本運作、調整國有企業布局等方面動作力度不大；在第三層面，某些國有企業內部形成了一種新的內部人控制現象，派駐到企業的產權代表或者說國有股股東代表，往往與企業的經理層形成一個利益共同體，追求的不是企業利潤的最大化，而是個人收入的最大化，很多產權代表都出現了問題。如此等等使得人們感到三家公司與過去的政府行政管理并沒有多少區別，存在回歸舊體制的危險。-
建國以來國企“上收下放”歷程
▲建國后，隨著計劃經濟體制在中國的全面建立，中央政府和其各個部門對地方和企業強調“條條”管理，中央工業部門的直屬企業由1953年的2800個增加到1957年的9300個。
▲1956年9月，中共第八次全國代表大會根據毛澤東《論十大關系》的精神，提出了“正確處理中央和地方的關系”的任務，要求“根據統—領導、分級管理，因地制宜、因事制宜的原則，改進國家的行政體制，劃分企業、事業、計劃和財政的管理范圍，適當擴大各省、自治區、直轄市的管理范圍。”
▲1959年，面對“大躍進”后的嚴重經濟混亂和經濟困難，中共八屆八中全會決定上收一些權力。首先上收基本建設管理權限，規定地方不再有不受限制的審批項目的權力，地方基建投資包干后省下來的資金，如用于基建，則必須服從全國統一計劃。其次是上收財權，將以收定支，五年不變的做法改為“總額分成，一年一定”。同時，將一些企業上收。
▲1961年～1963年，進入國民經濟調整時期。在經濟體制方面，總的指導思想是強調和實行高度的集中統一。1961年1月，中共中央發布《關于調整管理體制的若干暫行規定》，提出把管理權集中到中央、中央局和省三級，在最近二三年內更多集中在中央與中央局一級。同年9月15日，中共中央發文強調要把工業管理的權力更多集中于中央一級。另外還分別頒布有關基本建設、財政、銀行等方面的規定，基本精神就是把更多的人力、物力和財力集中于中央。
▲1970年2月～3月，全國計劃會議在北京召開，根據毛澤東關于“地方應該想辦法建立獨立的工業體系”的意見，要求各省力爭做到煤炭，鋼鐵、電力、農機、輕工產品等自給自足。與此相適應，要求中央直屬企業下放給地方，同時擴大地方的生產計劃權、投資安排權、物資分配權等.與企業下放相配合。首先是國有企業管轄權的下放。1970年3月5日，國務院制定《關于國務院工業交通各部直屬企業下放地方管理的通知(草案)》，要求國務院工業交通各部的直屬企業。事業單位絕大部分下放給地方管理。
▲上世紀80年代初、中期，中國開始改革開放后不久，推行“建設中心城市”戰略，將一部分國有企業“下放”地方，進行屬地管理，以期調動地方改革和發展的積極性。冶金、機械、電子等行業中央企業大部分下放，其中包括首鋼、武鋼等特大型企業。
▲上世紀80年代末和90年代初，興起了企業集團的熱潮，其組建基本上以同行業企業和相關單位組合為主，試圖解決“大而全”、“小而全”、能力分散、“山頭主義”等老問題。當時雖然開始嘗試“以資產為紐帶”等市場方法來組建企業集團，但行政方式仍然是主要的重組手段。
▲上世紀90年代，為進行國有經濟產業結構的調整，決定以國有企業實施“抓大放小”政策，中央又將一批企業劃給地方管理，但多為中小企業。
▲1998年，中央開始進行“軍企脫勾”工作，要求軍隊所辦企業必須完成與部隊的剝離。在剝離過程中，一些規模較大的軍隊企業劃歸中央大企業工委管理，而中小型企業則下放地方。
▲1998年，隨著煤炭部、有色金屬總公司等專業經濟部門的撤銷，煤炭企業全部下放地方，有色金屬等行業絕大部分企業“下放”地方。
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