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從“國家統(tǒng)一所有，地方分級管理”到“國家所有，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益”，一個(gè)表述的改變濃縮了十幾年的爭論、實(shí)踐與期盼，一次關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制的突破性變革在2002年11月8日通過十六大報(bào)告昭示天下
10萬億國資走向
□本刊記者石東趙小劍/文
2002年11月8日，北京，一場涉及超過10萬億元資產(chǎn)的重大調(diào)整初露端倪。
在這天召開的中共十六大上，中共中央總書記江澤民發(fā)表長達(dá)近兩個(gè)小時(shí)的主題報(bào)告。報(bào)告透露出相當(dāng)多積極而富有誠意的信息，其中《財(cái)經(jīng)》在此前四處奔波查證的一項(xiàng)重大變革——中國國有資產(chǎn)管理體制將進(jìn)行重大調(diào)整，賦予地方政府履行出資人職能——是重要內(nèi)容。
在報(bào)告中，江澤民就此問題進(jìn)行了如下表述：“在堅(jiān)持國家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。”
這個(gè)表述簡明而精當(dāng)，局內(nèi)人一聽可知：這實(shí)際上意味著建國以來一直實(shí)行的國有資產(chǎn)“國家統(tǒng)一所有，地方分級管理”的模式走到了盡頭。盡管報(bào)告仍然強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持國家所有”，但由于地方政府將享有完整的出資人權(quán)益，即將有可能自行決定這部分資產(chǎn)的拍賣、轉(zhuǎn)讓等事宜，事實(shí)上也就相當(dāng)于擁有了屬于自己的那部分產(chǎn)權(quán)——有學(xué)者將其簡稱為“國家所有，分級行使產(chǎn)權(quán)”。
經(jīng)濟(jì)學(xué)家、十六大報(bào)告起草組經(jīng)濟(jì)組負(fù)責(zé)人張卓元對《財(cái)經(jīng)》說，由中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，可以充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，有利于企業(yè)清晰產(chǎn)權(quán)，形成多元投資主體和規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。可以想見的是，下一步，中央和地方也許會坐在一起，對中央和地方資產(chǎn)的邊界進(jìn)行劃分。
據(jù)可靠消息，為了十六大報(bào)告中的這幾句話，中央有關(guān)部門早在今年年初就要求國務(wù)院體改辦成立課題組，前往國資改革的前沿陣地上海、深圳、吉林等地深入調(diào)研，歷經(jīng)大半年時(shí)間，最終形成了課題報(bào)告。該報(bào)告為十六大報(bào)告中關(guān)于國資管理體制改革部分提供了最直接的意見建議。以此報(bào)告為藍(lán)本，經(jīng)過反復(fù)討論，最后形成了十六大報(bào)告的相關(guān)內(nèi)容。
幾乎與此同時(shí)，國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所亦受國務(wù)院委托進(jìn)行相關(guān)的研究。據(jù)悉，對他們的要求已落實(shí)到如何進(jìn)行具體操作的層次。
種種跡象均表明，如此重大的政策變動(dòng)，應(yīng)是來自于中央高層，且思路早在各路人馬展開調(diào)研之前便已堅(jiān)定。因此，有專家認(rèn)為，地方自主權(quán)的加大，無疑將加快調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的速度，這正是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中亟待解決的問題之一。
從“國家統(tǒng)一所有，地方分級管理”到“國家所有，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益”，一個(gè)表述的改變濃縮了十幾年的爭論、實(shí)踐與期盼，一次關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制的突破性變革在2002年11月8日通過十六大報(bào)告昭示天下，而其引發(fā)的諸多方面的利益格局調(diào)整則更為深刻。
從“分級管理”到“分級行使產(chǎn)權(quán)”
兩字之差，意味著將來地方政府可獲得對其享有所有者權(quán)益的那一部分資產(chǎn)的處置權(quán)，而不必事事報(bào)中央審批
時(shí)序已近2002年底，北大方正集團(tuán)的改制方案上報(bào)財(cái)政部已經(jīng)快兩年了，至今仍未得到批復(fù)。改制杳無音信，期盼著通過改制使方正獲得重生的方正員工又在期待中進(jìn)入了一個(gè)新的冬天。
北大方正于2001年初制定的改制方案，其核心是將總資產(chǎn)的35%以股份的形式量化給職工。這正是改制的難點(diǎn)所在，因?yàn)樵诜秸念~頭上赫然印著四個(gè)字——“國有資產(chǎn)”。
2001年夏天，時(shí)任副董事長的魏新對記者談及方正的困境時(shí)，總是會說同一句話：“你把方正看做國有企業(yè)，就會知道它所有的問題所在。”在魏新當(dāng)時(shí)的計(jì)劃里，如果第一步改制成功，北大校方所占股份大約可以縮減到35%～40%，從而變現(xiàn)出10億～20億元給學(xué)校，然后再找一家公司進(jìn)入企業(yè)。“這樣企業(yè)的股東結(jié)構(gòu)比較好，對學(xué)校應(yīng)該是一件比較合算的事。”可是，由于方正的國有資產(chǎn)性質(zhì)，其改制每一步都得嚴(yán)格報(bào)財(cái)政部企業(yè)司審批，只能是行之遲遲。
在中國現(xiàn)有的體制下，按隸屬關(guān)系，國有企業(yè)可以分為兩類：一類是屬于中央管理的國有企業(yè)，簡稱中央企業(yè)；另一類是屬于地方管理的國有企業(yè)，簡稱地方國有企業(yè)。根據(jù)管理主體的不同，中央政府和地方各級政府分別對企業(yè)行使管理權(quán)，但前提條件是，無論誰出資，企業(yè)產(chǎn)權(quán)都?xì)w全國人民所有，地方只擁有管理權(quán)。
產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)當(dāng)然是兩個(gè)概念，不過在大一統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，在從建國后到上世紀(jì)80年代的漫長歲月里，區(qū)分這兩個(gè)概念并沒有太多的實(shí)際意義。對國有企業(yè)而言，都只提管理權(quán)，不提所有權(quán)。直到改革開放后，多種經(jīng)濟(jì)成份經(jīng)濟(jì)組織的重新出現(xiàn)，所有權(quán)概念才逐步浮出水面。
1988年以后，面對日漸增多的企業(yè)合資等現(xiàn)狀，為解決國有資產(chǎn)管理混亂等問題成立了國有資產(chǎn)管理局。1993年特別是1995年以后，地方中小企業(yè)轉(zhuǎn)制速度加快。但在1998年之前，國有企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的通常路徑為先報(bào)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，再由專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門轉(zhuǎn)報(bào)地方或中央國有資產(chǎn)管理局批準(zhǔn)。由于出資人并不清晰而傳統(tǒng)觀念干擾時(shí)有發(fā)生，企業(yè)的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)制多發(fā)生于小企業(yè)，且范圍仍相當(dāng)有限。轉(zhuǎn)制中缺乏公開、公平的問題也時(shí)有發(fā)生。
1998年，原國有資產(chǎn)管理局撤銷，其國資管理職能移交財(cái)政部企業(yè)司。與此同時(shí)，各專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門撤銷后，對行業(yè)內(nèi)企業(yè)的管理職能也分散到了各個(gè)政府職能部門。這一時(shí)期，國有企業(yè)“所有者到位”進(jìn)一步被置入議程。按照國有資產(chǎn)“國家所有，分級管理”的原則，國企改制、轉(zhuǎn)讓方案被進(jìn)一步明確要由中央政府批準(zhǔn)。大企業(yè)轉(zhuǎn)制例如聯(lián)想，作為高科技企業(yè)給予員工一定的股份，最終要由財(cái)政部批準(zhǔn)。這樣的大企業(yè)轉(zhuǎn)制甚至?xí)蔀榭偫磙k公會的議題。
當(dāng)然，即使在1998年以后，一些地方的小企業(yè)改制也并不全經(jīng)中央批準(zhǔn)，只在少數(shù)情況下由于影響了穩(wěn)定，“鬧出事來”，才最終受到中央干預(yù)；至于方正這樣的知名大企業(yè)，按程序報(bào)批直至財(cái)政部則屬必然。
層層報(bào)批意味著等待，更表明命運(yùn)難測。于是，一方面，改制重組是國企改革的方向已無疑義，另一方面，現(xiàn)實(shí)中改制卻又經(jīng)常遭遇重重障礙——有時(shí)是政府部門的觀念問題，比如擔(dān)心國有資產(chǎn)的流失；有時(shí)是出于種種現(xiàn)實(shí)的考慮，比如穩(wěn)定民心；有時(shí)甚至只是一些純粹技術(shù)性的因素：要改制的企業(yè)千千萬萬，而具體的幾個(gè)職能部門縱有千頭萬臂，又豈能顧得過來？
顯而易見，這次十六大報(bào)告對于國有資產(chǎn)“國家所有、分級行使產(chǎn)權(quán)”的論述一旦兌現(xiàn)，將會從根本上改變這種局面。作為可以“履行出資人職責(zé)”的地方政府，將可以比較直接地對相關(guān)企業(yè)作出改制決策；而地方政府對自身轄下的企業(yè)會有更切近的了解，利益關(guān)系也更為緊密，改制的推進(jìn)亦減少了阻力。
從“分級管理”到“分級行使產(chǎn)權(quán)”，幾字之差，意味重大。
“分級所有”：目標(biāo)與過渡
相當(dāng)長的一段時(shí)間里，是否需要采取“分級所有”曾頗有爭議
究竟如何界定國有資產(chǎn)的歸屬，多年來素有爭議。
與往昔實(shí)施的“國家所有、分級管理”的原則不同，部分學(xué)者近年來曾呼吁“分級所有”。亦即地方的國有企業(yè)完全和徹底地屬當(dāng)?shù)卣校胤秸畵碛袑υ撈髽I(yè)的全部所有者權(quán)益。
“分級所有”論者稱，中國是一個(gè)大國，必須承認(rèn)地方利益的存在。目前中國財(cái)政體制事實(shí)上已是分級體制，應(yīng)實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)、事權(quán)、產(chǎn)權(quán)的有效統(tǒng)一。一級事權(quán)需要一級財(cái)權(quán)來作保證，而一級財(cái)權(quán)的形成又必須擁有一級清晰的產(chǎn)權(quán)。沒有產(chǎn)權(quán)，財(cái)權(quán)只是無源之水。中央政權(quán)不給地方這些權(quán)力和責(zé)任，地方政府就會躺中央政府的懷抱里，只會找中央政府要錢。清華大學(xué)教授魏杰就此提出：“如果市場經(jīng)濟(jì)的原則是誰出資誰所有，為什么地方出資創(chuàng)辦的企業(yè)就不能由地方行使出資人權(quán)利呢？”
國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所一位國資研究專家舉例說：“我們的社會保障體系為什么建立不起來？就是因?yàn)榈胤秸疀]有相應(yīng)的國有資本所有權(quán)和收益，會拖延甚至推諉社會保障的責(zé)任，這對于整個(gè)社會公平和社會穩(wěn)定都是不利的。”
另有觀點(diǎn)認(rèn)為，如果實(shí)行分級所有體制，將固化各級政府的利益格局，保護(hù)地方政府的所有者權(quán)益。產(chǎn)權(quán)可以在不同級政府間交易，但是不可以平調(diào)。而過去把下級政府的好企業(yè)收上來，本級政府的差企業(yè)放下去，這種行為大大挫傷了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。
然而，“國家所有、分級管理”的主張者們并不同意這種主張。道理也很簡單：某一地區(qū)國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通常是全國上下共同支持的結(jié)果，并不能認(rèn)定為當(dāng)?shù)氐囊患嘿Y產(chǎn)。而且，如果實(shí)行“分級所有”，最大的問題是有可能帶來國體的變化或政治體制的變化，存有政治風(fēng)險(xiǎn)。
“分級管理”作為主流觀點(diǎn)，在現(xiàn)實(shí)中居于主導(dǎo)地位，而“分級所有”近年來也時(shí)有主張。五年前的中共十五大期間，國務(wù)院發(fā)展研究中心曾經(jīng)組成由吳敬璉領(lǐng)銜的課題組就“國有企業(yè)戰(zhàn)略性改組”發(fā)表專題報(bào)告，其中第三部分“建立國有資產(chǎn)管理新體制”在提到出資人到位、統(tǒng)一管理、分類管理等問題的同時(shí)，亦建議“在適當(dāng)調(diào)整各級政府管轄范圍的基礎(chǔ)上，改現(xiàn)有的分級管理為分級所有”。1999年十五屆四中全會前夕，國研中心再次向中央提交了“國企改革攻堅(jiān)十五題”的研究報(bào)告，其中也提到從“一級所有多級管理向多級所有過渡”。
2002年10月28日，十六大召開前夕，世界銀行和國務(wù)院發(fā)展研究中心召開了一個(gè)國有資本管理和國有企業(yè)改革研討會。會上，國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所課題組提交了一份報(bào)告，再次提出了要逐步變“分級管理”為“分級所有”的看法。
在辯爭中，變革最終這樣發(fā)生——十六大報(bào)告提出的“國家所有，中央政府和地方分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益”。這種有別于分級管理和分級所有的提法，可謂第三種提法——“分級行使產(chǎn)權(quán)”。
此主張的要義是將終極所有權(quán)和出資人產(chǎn)權(quán)的概念分離，強(qiáng)調(diào)國家對所有中央和地方資產(chǎn)擁有終極所有權(quán)，出資人行使的是產(chǎn)權(quán)職能，和終極所有權(quán)是兩個(gè)概念。
“分級行使產(chǎn)權(quán)”說在實(shí)踐操作中必然涉及對“出資人職能”的理解。有經(jīng)濟(jì)學(xué)家對其解釋是“完整地占有、使用、轉(zhuǎn)讓和剩余索取權(quán)以及自主選擇經(jīng)營者的權(quán)力”。世界銀行的企業(yè)重組專家張春霖指出：“這比真正的分級所有僅有一點(diǎn)差別，就是中央政府保留了資產(chǎn)的終極所有權(quán)。但是具體處置國有資產(chǎn)，比如說誰來決定兼并的價(jià)格時(shí)，中央政府與地方政府是分開的。”
“最通俗的理解，母公司持有子公司的產(chǎn)權(quán)，但母公司可能不是終極所有者，母公司背后還另有出資人。”一位參加了體改辦課題組的國資專家認(rèn)為。
他解釋說，十六大報(bào)告中提出的分級行使出資人職責(zé)只是行使出資人產(chǎn)權(quán)，并非行使終極所有權(quán)。“這樣，國有資產(chǎn)國家所有，在法律上全國的國有資產(chǎn)歸全國人民所有，這并沒有改變。”
他認(rèn)為：“國家所有，分級行使產(chǎn)權(quán)”必須滿足兩個(gè)前提：一是國家必須統(tǒng)一制定法律法規(guī)；二是由于中央政府代表終極所有權(quán)，必要時(shí)擁有最后統(tǒng)一配置資源的權(quán)力。在這兩個(gè)前提下，“國家所有，分級行使產(chǎn)權(quán)”既解決了“分級所有”可能帶來的政治分割問題，又解決了“分級管理”帶來的國有資產(chǎn)無人最終負(fù)責(zé)的問題。
“分級所有”的目標(biāo)并未放棄。國研中心企業(yè)研究所的課題報(bào)告即提出，應(yīng)用三至五年或稍長的時(shí)間，梳理有關(guān)的經(jīng)濟(jì)和法律關(guān)系，結(jié)合分級財(cái)政體制的健全過程，最終完成向“分級所有”體制的徹底轉(zhuǎn)變。
“分家”模糊地帶
對于如何劃分中央和地方履行國有資產(chǎn)出資人職能的邊界，存在大量模糊地帶，十六大報(bào)告只是指出了政策方向，距離具體操作還有很長的路要走
2001年，在一個(gè)非公開場合，有人曾問海爾CEO張瑞敏為什么企業(yè)不進(jìn)行改制，搞經(jīng)理層收購(MBO)，張瑞敏表示，一方面企業(yè)現(xiàn)在運(yùn)行正常，還沒有迫切到需要改制的程度，另一方面，還要再看看政策走向。其時(shí)，春蘭改制在中央政府干預(yù)下失敗未久，張瑞敏顯然不想冒太大的政策風(fēng)險(xiǎn)。家電業(yè)的另一巨頭TCL早在1997年便開始了改制的歷程。在惠州市政府積極支持下，直至今年改制才塵埃落定。即便如此，TCL改制的整個(gè)過程和采取的策略至今遲遲沒有公布。負(fù)責(zé)整個(gè)股權(quán)改制方案的TCL董事虞躍明曾經(jīng)說過：“如果與此相關(guān)的方方面面人士都還沒有吃透方案，就拿到社會上去講、去分析的話，弄不好就會把方案給扼殺了。”
“分級行使產(chǎn)權(quán)”方略對于海爾和TCL們事關(guān)重大。分析家說，如果這兩家確屬地方出資發(fā)展起來的競爭性企業(yè)被明確屬于地方，未來的改制進(jìn)程將較為暢順。不過，在確定“分級行使產(chǎn)權(quán)”之后，究竟如何劃分中央地方資產(chǎn)是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，大企業(yè)歸屬目前仍在未定之天。
對于資產(chǎn)劃分，十六大報(bào)告中相當(dāng)明確地提出了基本原則：“關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責(zé)。其他國有資產(chǎn)由地方政府代表國家履行出資人職責(zé)。”
學(xué)者們普遍認(rèn)為這一劃分相當(dāng)清楚，而如何界定“關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全”和國有企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施，如何界定“重要自然資源”，則會成為近期相關(guān)改革中的重要任務(wù)。與此同時(shí)，現(xiàn)有的“分級管理”框架下形成的國有資產(chǎn)歸屬，很可能成為未來劃分出資人權(quán)限的基礎(chǔ)。
例如國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的方案便提出，未來資產(chǎn)劃分時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循誰投資誰所有的原則；同時(shí)，由上級政府投資但下放歷史長的國有企業(yè)可由地方履行出資人職責(zé)。
按此原則，類似于TCL等身處競爭性行業(yè)，而且主要是靠地方出資、或地方支持和企業(yè)自身努力最終發(fā)展壯大的企業(yè)，無論其最終如何聞名遐邇，毫無疑問應(yīng)當(dāng)屬于“地方產(chǎn)權(quán)”范疇。
但有些企業(yè)情況可能較為復(fù)雜。一位專家指出，建國50多年來中央和地方的國有資產(chǎn)從來就沒有認(rèn)真地算過賬，在不同時(shí)期，很多國企經(jīng)歷了從地方管理到中央管理的"上收"，也經(jīng)歷了由中央管理到地方管理的"下放"。這樣的企業(yè)，投資管理關(guān)系相當(dāng)混亂，難以理清。
20世紀(jì)50年代時(shí)中國的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)剛剛建立，有感于中央政府及其各個(gè)部門對地方和企業(yè)管得過多，1956年9月，中共第八次全國代表大會根據(jù)毛澤東《論十大關(guān)系》的精神，開始了國有企業(yè)的第一次下放。不料，城市工業(yè)在迅速發(fā)展的同時(shí)，整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活也陷于嚴(yán)重混亂。不得已，在50年代末，中央又決定上收一些權(quán)力，一些企業(yè)隨之被收回。
到了60年代，國家一些重要行業(yè)試辦“工業(yè)托拉斯”，大批企業(yè)重歸中央。60年代中期，“統(tǒng)得過多、管得過死”的老問題再次出現(xiàn)，70年代企業(yè)便又經(jīng)歷了一次下放歷程，而結(jié)果與第一次下放如出一轍，最后不得已再次回收權(quán)力。
到了80年代前期，一部分國有企業(yè)被再次“下放”地方，進(jìn)行屬地管理，以期調(diào)動(dòng)地方改革和發(fā)展的積極性。冶金、機(jī)械、電子等行業(yè)中央企業(yè)大部分下放，其中包括首鋼、武鋼等特大型企業(yè)。而80年代末和90年代初，興起了企業(yè)集團(tuán)的熱潮，又有一些企業(yè)被收回。此后，隨著國有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，中央決定對國有企業(yè)實(shí)施“抓大放小”政策，又將一批企業(yè)劃給地方管理。1998年，煤炭部、有色金屬總公司等專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門的撤銷，更使得煤炭企業(yè)全部下放地方，有色金屬等行業(yè)絕大部分企業(yè)“下放”地方。
就在這反反復(fù)復(fù)的“收放”中，國有企業(yè)中央政府與地方政府的出資關(guān)系、管理關(guān)系，都變得像理不清的亂麻。
記者在采訪中聽說了這樣一則故事：位于四川的德陽第二重型機(jī)械廠，原為中央直屬，后直接下放到市里，形成了一套獨(dú)特的體制——三級管理。企業(yè)一把手是副部級，由中央任命，中組部考察，二把手以下的副職由四川省任命，再往下的領(lǐng)導(dǎo)由德陽市政府決定。結(jié)果每逢領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整，中央責(zé)成中組部、機(jī)械部派人調(diào)查，省委組織部和機(jī)械廳，德陽市委組織部和機(jī)械局亦派出相應(yīng)人馬，從中央到地方六個(gè)部門分別組織一個(gè)人事考察班子，考察完后再各自任命，且這個(gè)班子的一把手對中央負(fù)責(zé)任，二、三把手等對省里負(fù)責(zé)任，然而企業(yè)還要?dú)w德陽市管。像這樣的企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系和管理關(guān)系的糊涂賬，必然給未來中央和地方資產(chǎn)劃分帶來麻煩。
事實(shí)上，在國有企業(yè)“分家”的問題上，問題多多，并不僅限于此。比如，上市公司按什么原則分？是給中央還是給地方？地方企業(yè)的不良資產(chǎn)如何處理？銀行的壞賬誰來背？職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的缺口誰來填？這些都是國企“分家”的模糊地帶，處理起來相對棘手。
在采訪中，當(dāng)記者向有關(guān)方面詢問此類問題時(shí)，相關(guān)人士比較一致的回答是：“十六大報(bào)告只是指出了政策方向，距離具體操作還有很長的路要走。”
對此次國資管理體制的深刻變革中蘊(yùn)含的“分家”問題，經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉認(rèn)為，國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)由中央和地方分三級行使的方向是正確的，有利于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和國有企業(yè)的改革，但他同時(shí)也提出了預(yù)警：劃分資產(chǎn)是一個(gè)敏感而復(fù)雜的問題，也有一些風(fēng)險(xiǎn)，包括兩個(gè)方面：其一，資產(chǎn)如何在中央與地方間劃分；其二，資產(chǎn)劃歸地方后，地方政府如何掌管這些資產(chǎn)，如何對地方政府進(jìn)行監(jiān)督？
吳敬璉具體分析說，資產(chǎn)劃分必須慎重，如果按目前分級管理的現(xiàn)狀進(jìn)行簡單的劃分，貧富地區(qū)之間很難保證公平。比如中西部有的地區(qū)就剩下大軍工廠和其他虧損的廠礦，完全是包袱，而沿海有的地區(qū)則會得到很多實(shí)惠，因此在劃分時(shí)也可能需要作一點(diǎn)必要的調(diào)劑。而且在國有資產(chǎn)分家之前，必須將老職工的養(yǎng)老金等國企職工歷史欠債從國有資產(chǎn)總量中剝離，由國家統(tǒng)一補(bǔ)償。他援引有學(xué)者的計(jì)算指出，總的欠賬數(shù)字應(yīng)當(dāng)在1.9萬億元以上，如果分別由各地區(qū)、各企業(yè)自行補(bǔ)償，就會造成嚴(yán)重的苦樂不均。
經(jīng)濟(jì)學(xué)家張軍擴(kuò)則提出，在國有資產(chǎn)國家所有的前提下，可以對國有資本的地區(qū)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。“這樣中央可以進(jìn)行平衡，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上平衡，或是掌握一部分資源進(jìn)行平衡。”
據(jù)了解，至2001年底，我國國有資產(chǎn)總量突破10萬億元，達(dá)到109316.4億元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)73149.3億元，非經(jīng)營性資產(chǎn)36167.1億元。這些國有資產(chǎn)分布于各地方各行業(yè)的17萬多戶國有企業(yè)中。目前隸屬于中央大型企業(yè)工委管理的企業(yè)近190家。
知情人透露，未來的國有資產(chǎn)究竟如何在中央與地方之間劃清出資人權(quán)限，將是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作。中央將建立專門機(jī)構(gòu)對此進(jìn)行具體研究落實(shí)。
新一輪國企退出風(fēng)潮將現(xiàn)
原來國企產(chǎn)權(quán)變動(dòng)理論上要報(bào)財(cái)政部批，也許要排兩年的隊(duì)，將來可能一個(gè)星期就夠了
“分家”如何進(jìn)行尚不清晰，但地方國企將獲得更大的資產(chǎn)處置的權(quán)力卻是不爭的事實(shí)。
據(jù)從國家經(jīng)貿(mào)委高層得到的信息，中央和省、市地方政府很快將著手各自組建國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，以統(tǒng)一管理國有資產(chǎn)。有關(guān)方案將于明年3月提交全國人大批準(zhǔn)。
自黨的十五大提出對于國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整的方針之后，人們并沒有見到預(yù)期中的國有企業(yè)改制大步加快的情形。專家們認(rèn)為原因之一，就在于地方不擁有出資人權(quán)力。而對于改制更容易有積極性、而且也更為實(shí)事求是的應(yīng)當(dāng)是地方。故此，有專家預(yù)期在十六大之后，國企改制將形成新一輪高潮。
事實(shí)上，一些地方得風(fēng)氣之先，已經(jīng)加快了國企改制的步伐。深圳市國有資產(chǎn)管理辦公室主任賈和亭對記者說，十六大關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制的論述，實(shí)際上擴(kuò)大了地方政府對國有資產(chǎn)運(yùn)作和監(jiān)管的權(quán)限，為深圳市進(jìn)一步的改革提供了更大的空間。按照新的改革思路，深圳市99%以上的國有企業(yè)都將由地方政府來行使出資人的職能，在一般競爭性領(lǐng)域，有些保留控股，有些保留參股，有些會把股權(quán)全部轉(zhuǎn)讓，沒有明確的股權(quán)限制。而公用事業(yè)領(lǐng)域，也試圖打破國有股一股壟斷的局面，引進(jìn)一些國外的戰(zhàn)略投資者提升這個(gè)領(lǐng)域的國有企業(yè)的管理水平。
然而，思變之際，憂慮尚存。
時(shí)至今日，談起國企改制，業(yè)內(nèi)人士無不知曉2000年發(fā)生在湖南長沙的當(dāng)?shù)卮笮蛧笕嫱顺鰢嘘嚑I引發(fā)的風(fēng)波。
1999年11月30日，長沙市委、長沙市人民政府出臺文件，提出按“誰投資誰所有、誰積累誰所有”的資產(chǎn)處置原則，要求企業(yè)實(shí)行“兩個(gè)置換”——通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，“置換”企業(yè)的國有性質(zhì)；通過一次性補(bǔ)償，“置換”職工的全民身份。在資產(chǎn)界定上，1983年底企業(yè)的凈資產(chǎn)和1984年1月1日以后國家專項(xiàng)撥款形成的資產(chǎn)全部界定為國有資產(chǎn)，此后企業(yè)稅后留利形成的凈資產(chǎn)和虧損企業(yè)由稅收減免返還、財(cái)政貼息等形成的凈資產(chǎn)界定為企業(yè)集體資產(chǎn)。經(jīng)營者和職工通過購買和被分配企業(yè)股權(quán)成為國企的股東。(參見《財(cái)經(jīng)》2000年9月號《長沙揮別國企》)。
在國有資產(chǎn)“分家”的視角下回顧此事，值得注意的是，長沙國企的改制行動(dòng)是在地方政府主導(dǎo)下完成的，并未報(bào)中央有關(guān)部門審批，改制節(jié)奏非常迅速，前后只用了不到半年的時(shí)間，其中一個(gè)企業(yè)竟然在10天的時(shí)間里走完了“置換”的全部關(guān)鍵程序。而中央有關(guān)部門對此并不知曉，自然也未表態(tài)。
此事曝光后，全國各地前往取經(jīng)者如云，終于事驚中央，國務(wù)院高層作出批示，專門派出調(diào)查組前往長沙。一位前往調(diào)查的官員稱“改革的意愿是好的，路徑錯(cuò)了，”即“改革方案有違產(chǎn)權(quán)界定及公平原則”，長沙國企改革就此放慢了前行的腳步。
這位官員認(rèn)為，從政策上講，兩個(gè)“置換”是改革的突破，但沒有客觀尺度。長沙將1984年之后的資產(chǎn)界定為集體資產(chǎn)，然后對管理者和職工的貢獻(xiàn)進(jìn)行量化，這無異于將1984年之后國有股東的權(quán)益抹殺。他認(rèn)為應(yīng)該搞清楚企業(yè)的歷史沿革，分清企業(yè)里面的國有成分和集體成分。
事實(shí)上，如何確保國有股東在改制過程中的權(quán)益，如何確定管理層和職工對國企貢獻(xiàn)，一直是長期困擾人們的國企改革難題。長沙的探索提供了一個(gè)界定辦法，但被政府和大部分專家質(zhì)疑，認(rèn)為有失公平。
現(xiàn)實(shí)中，方方面面的人士仍在繼續(xù)尋找界定國有投資和人力資本貢獻(xiàn)的規(guī)則與途徑。MBO是一個(gè)辦法，但由于各個(gè)企業(yè)千差萬別，操作的時(shí)機(jī)也不盡相同。健力寶的總經(jīng)理李經(jīng)緯提出的管理層收購給出的收購價(jià)比后來的拍賣價(jià)還要高，遭到了地方政府的斷然拒絕，認(rèn)為李有通過轉(zhuǎn)移資產(chǎn)來收購健力寶的嫌疑。張春霖評論說，中國一個(gè)大國，國企改制的方案不可能單一，試錯(cuò)之路漫長，但要有總綱，操作要公開、透明，民主，并接受監(jiān)督。
張春霖認(rèn)為，國企改革受到客觀條件的制約很多，一是國有銀行的債務(wù)，許多國企都希望通過改制來逃債；二是社會保障體系(養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等)不完善，改制直接沖擊工人利益；最重要的問題在于中央沒有一個(gè)統(tǒng)一的法律法規(guī)來規(guī)范國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革和出售，更缺乏透明公開的程序和有效的民主監(jiān)督。因此，國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革雖然方向正確，但操作不當(dāng)很容易失去控制加大成本，其結(jié)果相當(dāng)危險(xiǎn)。
張春霖提出，應(yīng)該通過競標(biāo)的方式公平地向外界拍賣，控股權(quán)不一定要給廠長。二是如何讓控股權(quán)流動(dòng)起來，原則是避免讓第一大股東控制超過50%；破產(chǎn)也是一個(gè)辦法，但同樣需要有規(guī)則和制度。
國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長張文魁在媒體撰文指出，實(shí)行股權(quán)多元化，從引入新股東身份看，可分為包括外部法人、自然人、民企和外企的“外部型股權(quán)多元化”和主要包括經(jīng)理人員在內(nèi)的內(nèi)部職工“內(nèi)部型股權(quán)多元化”。從股本總規(guī)模和國有股本規(guī)模看，可分為以發(fā)行上市、定向募股等增資擴(kuò)股方式為主“稀釋型股權(quán)多元化”和國有股出售轉(zhuǎn)讓的“退出型股權(quán)多元化”。為什么目前占主流的型式是“內(nèi)部型股權(quán)多元化”和“稀釋型股權(quán)多元化”？因?yàn)檫@樣可以回避將國有股向外出售帶來的意識形態(tài)爭議問題，可以克服職工的抵觸心理，可以將改制與對職工的養(yǎng)老保障補(bǔ)償結(jié)合起來，也可以節(jié)約尋找外部購買者的搜索成本和識別成本。
由于“內(nèi)部型”改制中的國有股轉(zhuǎn)讓和國有資產(chǎn)出售很難有一種透明、競爭性的和獲得債權(quán)人同意的機(jī)制，容易出現(xiàn)自發(fā)的“私下的非國有化”。
十六大報(bào)告使地方政府明確獲得國有股轉(zhuǎn)讓權(quán)，從而獲得大部分國企改制的主導(dǎo)權(quán)。一些地方已經(jīng)敏銳地、充分地利用了這些有利條件，出臺或正在醞釀國企改革政策，一些企業(yè)已經(jīng)或準(zhǔn)備通過新的形式來實(shí)行改制。比如在深圳，市政府成立了“國有企業(yè)國際招投標(biāo)與改革辦公室”，頒布了相應(yīng)文件，旨在推動(dòng)深圳數(shù)十家大型國有企業(yè)獨(dú)資集團(tuán)公司從國際上引入戰(zhàn)略投資者，實(shí)現(xiàn)顯著的企業(yè)股權(quán)多元化。
而另一個(gè)迫在眉睫的后續(xù)問題是，隨著國有資產(chǎn)“國家所有、分級行使產(chǎn)權(quán)”進(jìn)入具體操作，會有相當(dāng)一部分國有企業(yè)從競爭性領(lǐng)域退出。不管在退出的過程中還是在退出之后，公平的規(guī)則和有效的監(jiān)督是極其重要的，這是改革目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。“符合市場經(jīng)濟(jì)原則的監(jiān)管體系的建設(shè)和民主法治建設(shè)要跟上，不能少數(shù)官員說了算，否則可能滋生腐敗和其他經(jīng)濟(jì)社會問題。”吳敬璉說。
張卓元對《財(cái)經(jīng)》說，對于國有資產(chǎn)在中央與地方的再調(diào)整，應(yīng)該以十六大報(bào)告為原則，通過立法來規(guī)范。
在歷經(jīng)十?dāng)?shù)年的變遷之后，國有資產(chǎn)管理體制終于在今天進(jìn)入了一個(gè)新的階段。當(dāng)然，十六大報(bào)告的論述只是一個(gè)原則性的意見，更有操作性的細(xì)則還有待于制定。而在國有資產(chǎn)劃分形成的格局中，必然存在地方內(nèi)部、地方與地方之間利益不平衡的問題。對此，一位曾參與十六大報(bào)告調(diào)研的專家在接受記者采訪時(shí)表示：“要向前看，歷史問題暫且擱置。”
這位專家打了一個(gè)比喻：“一場馬拉松比賽，有人穿了一雙全新的阿的達(dá)斯跑鞋，有人穿了一雙舊解放鞋。確實(shí)不太公平，但先跑吧，在跑的過程中，那個(gè)穿舊鞋的人沒準(zhǔn)會得到贊助，換了一雙更新更好的跑鞋；而起先穿阿的達(dá)斯的人也許不愛惜，一年之后，鞋就穿爛了。誰能成為馬拉松的冠軍是不一定的事情。”
“畢竟，目前‘關(guān)系國計(jì)民生’的企業(yè)已經(jīng)不多了，這應(yīng)該會成為國有企業(yè)一次新的下放。”張春霖說，“重要的是往前走。”-
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