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《農村土地承包法》剛剛獲全國人大常委會通過，這意味著農民對于土地長期而穩定的承包經營權從此將擁有法律的保障
□本刊記者任波／文
9億農民的“定心丸”
《農村土地承包法》第一次以國家法律的形式，賦予了農民長期穩定的土地承包經營權
8月初，湖北省武漢市江夏區安山鎮燈塔村的村民張立海從他常年打工的廣州趕回家鄉。聽說農村在搞稅費改革，村里要重新丈量土地，他專程趕回來，盯著家中的那片地。當記者問他是否知道全國人大常委會8月29日通過的《農村土地承包法》，他回答：“當天晚上就從電視上看到了。這下我不用擔心那十幾畝地被收回了。”
由于種地收益不高，自從1997年農村土地二輪承包以來，張立海就選擇了出門打工，這些年來幾乎沒種過自家的承包田，而是請人代種。盡管如此，出門在外的他仍然為家里的地牽腸掛肚：“將來在外面要是找不到活做，還不得回來靠這十幾畝地過日子？”
對于9億中國農民來說，土地無疑是他們的“命根子”，是惟一的生活來源與基本社會保障。因此，國家關于農村土地的每一項政策和法律，都會引起農民的關注。此次《農村土地承包法》第一次以國家法律的形式，賦予了農民長期穩定的土地承包經營權，自然受到農民的歡迎。例如《農村土地承包法》規定，承包期內，發包方不得擅自收回承包地，即使承包方全家遷入小城鎮落戶，也應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行經營權流轉。這好比給中國農民吃了一顆“定心丸”，此后，他們應該可以不擔心村鄉集體經濟組織以各種理由收回他們的土地了。
中國農村自實行土地家庭承包制以來，相關的立法醞釀了近20年之久。由于農地問題的特殊性，其制度變遷充滿曲折。1998年底，由全國人大法工委牽頭成立了《農村土地承包經營權法》起草小組，在將近四年的立法過程中，就一系列核心問題爭議頗多，直至法律通過，尚有許多未盡之事；而對于中國農地制度的未來方向，方方面面仍有著不同的看法。
五個“1號文件”
改革開放以來中共中央的農村土地政策始終以穩定和強化農民的土地承包經營權為立足點，差別在于，從前體現上層意旨靠的是中央文件，而此次是國家法律
“農村土地承包制度的立法，我們農口的人多年都在呼吁。”談起《農村土地承包法》，已經89歲高齡、曾負責調查研究和起草改革開放之初著名的五個“1號文件”的原中央農村政策研究室(國務院農村發展研究中心)主任杜潤生在接受《財經》采訪時說。
杜潤生說：“中國最大的問題是農民問題，農民最大的問題是土地問題。”他指出，這次《農村土地承包法》的最大意義就在于，明確規定了在承包期內不允許調整和收回承包地，同時允許土地承包經營權的依法、有償轉讓。
細讀《農村土地承包法》的條文，可以看出，農村土地承包經營權的性質實際上已經非常接近于法律意義上的所有權。也就是說，農民對于土地長期而穩定的承包經營權將擁有法律的保障。在采訪中，各方面一致的看法是，《農村土地承包法》首次以法律的形式明確了今后中國農村土地制度的基本框架。
其實，改革開放以來，中共中央的農村土地政策一直是明確的，即始終以穩定和強化農民的土地承包經營權為立足點。所謂“穩定”，就是承包期要長；所謂“強化”，指的是擴展農戶承包經營土地的權限范圍。較之剛剛通過的《農村土地承包法》，其內在精神可謂一脈相承。差別在于，從前體現上層意旨靠的是中央文件，而此次是國家法律。
1982年以后，連續五年，中共中央下發的第一個文件都是關于農業問題。這連續五個1號文件構成了改革開放之初中共農村政策的基本框架。
1982年1月1日，中共中央批轉《全國農村工作會議紀要》，這就是后來人們通稱的第一個1號文件。它明確指出包產到戶、包干到戶或大包干，“都是社會主義生產責任制”，“不同于合作化以前的小私有的個體經濟，而是社會主義農業經濟的組成部分”。1983年的第二個1號文件名為《當前農村經濟政策若干問題》，對家庭聯產承包責任制作出了前所未有的高度評價，贊揚它是“黨的領導下中國農民的偉大創造，是馬克思主義關于合作化理論在我國實踐中的新發展”。1984年1月1日，中共中央發出《關于1984年農村工作的通知》，即第三個1號文件，強調要穩定和完善生產責任制，將土地承包期政策明確規定為延長15年不變。1985年的第四個1號文件名為《中共中央、國務院關于進一步活躍農村經濟的十項政策》，提出要發展農村商品經濟，在農村建立市場機制方面“邁出了相當勇敢的一步”。1986年的第五個1號文件名為《關于1986年農村工作部署》，強調要抓好發展和提高農業的生產力水平，為20世紀80年代后期增強農業后勁準備前提條件。
杜潤生指出，連續五個1號文件，大致確定了中央關于農村土地制度政策的方向。就全國而言，這么多年來土地制度在微觀方面雖經歷了若干變遷，但集體所有、均田承包、家庭經營和允許在農民自愿的前提下進行土地流轉的大格局沒有大的變化。
1993年，中央又提出土地承包期再延長30年不變；1998年4月，新修訂的《土地管理法》首次將“農村土地承包30年不變”以法律的形式固定下來；1998年10月，中共中央十五屆三中全會更是第一次明確提出要“賦予農民長期而有保障的土地使用權”。而新通過的《農村土地承包法》，被認為是中央政策精神在法律層面上最明確的體現。
人地矛盾扭曲中央政策
土地調整的結果是原本已經十分狹小的農地的進一步細碎化，1978年至1995年，中國農業勞動力人均耕地面積由0.35公頃下降至0.29公頃，中國的農戶成為世界上經營規模最小的農戶
政策面的意圖始終是清晰的：只有讓農民享有長期而穩定的土地承包權，農民才會對土地進行長期有效的投資，農民的生活也才不會失去基本的保障。這本是一個簡單的道理，可是農村的實際情況卻總是比政策設計要復雜得多。自20世紀80年代中后期始，集體經濟以各種理由收回或調整農民土地的現象頻繁發生，甚至一度呈擴大之勢。事實上，中央對穩定土地經營權三令五申，就是針對農地使用權不穩定的狀況。
土地調整最初的動因來自農村人口的不斷增加導致人地矛盾日益突出。改革開放以來，盡管實行了計劃生育，農村人口仍在增加。據國家統計局2001年匯總的數字，1978年至2000年，農村人口由79014萬人上升至80739萬人，農村勞動力數量也不斷增加。
既然土地是集體所有，作為集體經濟的成員，自然應當人人有份。集體內部人口變動越大，調整土地的要求就越頻繁。這是兩權分離的土地制度下獨有的現象。
為了保證土地分配的公平性，1984年中央1號文件規定：“在延長承包期以前，群眾有調整土地要求的，可以本著‘大穩定、小調整’的原則，經過充分商量，由集體統一調整。”這里所指的“延長承包期以前”，其實是指在第一輪15年的承包期以前，但據農業部政策法規司副司長張紅宇介紹，實際上大多數農村地區在第一輪的15年土地承包期內，也采取了所謂“大穩定，小調整”的做法，三到五年就進行一次“小調整”。中國(海南)改革發展研究院課題組2001年一項調查顯示，到2000年底，農村簽訂了30年不變承包合同的比例只占60.5%，未簽的高達37.7%。其中，25.1%的農戶新增了土地，49.5%的農戶減少了土地，只有23%的農戶土地沒有變化。
調整的結果是原本已經十分狹小的農地進一步細碎化。1978年至1995年，中國農村耕地面積由99389.5千公頃下降至9471.0千公頃，減幅為4.4%，而農戶戶均耕地面積由0.57公頃下降至0.41公頃，農業勞動力人均耕地面積由0.35公頃下降至0.29公頃。中國的農戶成為世界上經營規模最小的農戶。
1993年11月，《中共中央、國務院關于當前農業和農村經濟發展若干政策措施》提出：“為避免承包耕地的頻繁變動，防止耕地經營規模不斷被細分，提倡在承包期內實行‘增人不增地，減人不減地’的辦法。”這實際上就是在承包期內提倡不調整土地。這一政策本質上是對土地承包經營權的強化，但在現實中卻總是無法被很好地實施。
“兩田制”式微
1990年以后，相當一部分地區的村集體以實行“兩田制”為名，強行將農民的承包田集中，除將一部分口糧田劃給農民，其余的土地全部高價招標或出租，農民因而失去大量承包地使用權
農村人口的變動和耕地的縮減催生了“兩田制”。
20世紀80年代中期，為解決人地矛盾，均衡負擔和便于收取稅費，中國中部地區興起了動賬不動地的“兩田制”。所謂“兩田制”，即將承包田分為口糧田和責任田，一般情況下，口糧田只負擔農業稅，責任田除負擔農業稅，還要完成糧棉等國家定購任務，并以承包費形式負擔村提留、鄉統籌費。在“兩田制”下，人口增減不調整土地，只在賬上對減少人口的農戶減少一份口糧田，增加一份責任田，上交承包費相應增加；對于增加人口的農戶則在賬上減少一份責任田，增加一份口糧田，上交承包費相應減少。
早期的“兩田制”既保證了農戶人口變動后擁有土地權利的平等，村集體也能夠通過責任田較為容易完成各種稅費任務，因而受到農民和基層政府的歡迎。1990年底，全國實行“兩田制”的面積為3.97億畝，占承包土地總面積的34.7%。
但在1990年以后，“兩田制”則由均衡農民權利和負擔逐漸演變成村集體變相增加收入的手段。相當一部分地區的村集體以實行“兩田制”為名，強行將農民的承包田集中，除將一部分口糧田劃給農民，其余的土地全部高價招標或出租，農民因而失去了大量承包地的使用權。
農村基層干部與農戶之間的矛盾由此大大激化。有鑒于此，1997年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發出《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》，明確規定不許以“兩田制”為名收回農戶部分承包地。文件重申了“大穩定，小調整”的政策，還特別指出“小調整”只限于人地矛盾突出的個別農戶，不能對所有農戶進行普遍調整；不得利用“小調整”提高承包費，增加農民負擔；“小調整”的方案要經村民大會或村民代表大會三分之二以上成員同意，并報鄉(鎮)人民政府和縣(市、區)人民政府主管部門審批；絕對不能用行政命令的辦法硬性規定調整承包地。村集體的權利進一步得到限制。
規模經營與行政之手
行政之手下的土地流轉給村干部留下了巨大的權利空間，企業往往繞過農戶，直接與村集體簽約，農戶的大量土地被收回，非但很難得到利益補償，也得不到有保障的非農就業機會
從理論上說，作為生產要素的一種，土地的流轉是自然且必要的。盡管中央政策始終側重于維持土地承包關系的穩定性，但隨著中國市場經濟體制不斷向縱深發展和農村人口的流動，土地使用權的流轉在各地農村實際上是一種自發現象，多年來綿延不絕。
近幾年，由于農村大量富余勞動力跨地區流動，土地經營收益不高，加上地方政府的直接推動，農地使用權流轉速度有所加快。據農業部有關部門的統計，目前以各種形式流動使用權的耕地約占承包耕地總面積的5%～6%，多數發生在沿海發達省市。發達地區流轉的耕地約占承包地的8%～10%，有些縣市已達到20%～30%；內地流轉的耕地較少一些，約占承包地的l%～2%。
如果存在一個發育良好的土地使用權流轉市場，土地的調整就會有序進行，不至于割碎土地和損害農民的利益。問題就在于這一階段土地流轉的發展帶有明顯的行政干預痕跡。規模經營即為其中一種主要方式。
據記者了解，規模經營大體有三種形式。其一為所謂反租倒包，即農戶在保留土地承包經營權的前提下，以村集體提供口糧或相應租金補償等形式，將土地反包給村集體，村集體集中土地出租給種田大戶或其他經營單位；其二為異地承包，即鼓勵外縣、外省甚至外國的農戶、企業到本村集體承租土地；其三是股份合作制，即集體成立農業股份有限公司，實行公司化經營。農戶將土地承包權入股，年終享受分紅。
1997年前后，反租倒包的影響逐漸擴大。這一階段的反租倒包主要是由企業作為承租方，在向村集體租賃土地并按契約合同交付租金后，再對所租土地進行規劃，建設水、電、路等基礎設施，然后再分片、分塊承包給農戶；一般農戶須按合同向企業交納全部產品，而企業也須向農戶提供技術和保證收購產品。
反租倒包給村干部留下了巨大的權利空間。大多數情況下，企業往往繞過農戶，直接與村集體簽約。最終的結果是：農戶的大量土地被收回，非但很難得到利益補償，也得不到有保障的非農就業機會。
據農業部政策法規司副司長張紅宇介紹，在部分沿海省份，規模經營往往違背農民意愿強制推進，沒有充分考慮農民的利益；而規模經營的土地承包期限總是較短，影響了承包農戶對土地的投入。
記者也了解到大量事實。如早在1978年就開始實行家庭聯產承包責任制的安徽阜陽某村，鄉政府在1997年指定大面積土地為“計劃種植區域”，進行反租倒包，而直到三年之后，鄉政府最初承諾的每畝地700元經濟補償農民一分錢也沒有得到，有些村民失去了全部承包地，不得不到外鄉打工，有些村民則成為原先承包地上的農工；浙江富陽某村，村干部強行實施規模經營，村里人均土地從1.1畝減少為0.45畝，其余土地被集中起來進行招標；海南東方市和儋州市下屬某村，全村一半以上土地被重新承包給“外地老板”，農民不但沒有參與決策，還幾乎連預先通知都沒有得到，遑論補償。
無論是“兩田制”還是規模經營，其執行當中的種種偏差造成農戶與村集體之間的對立，究其根本，就在于土地所有權和經營權的分離。中國社科院農村發展研究所研究員黨國英認為，由于承包經營權與所有權的關系沒有明確的法律界定，在實施時就同時存在著強化所有權或強化承包權兩種可能。兩個“權”此消彼長，所有權的強化，則往往意味著村集體對于是否調整或者收回農民的土地擁有更多的決定權。
針對以上情況，2001年中央18號文件《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》，對農民土地使用權的流轉，特別強調農民的自愿原則：“在承包期內，村集體經濟組織無權單方面解除土地承包合同，也不能用少數服從多數的辦法強迫農戶放棄承包權或改變承包合同……土地流轉的主體是農戶，農戶有權依法自主決定承包地是否流轉和流轉的形式。這是農民擁有長期而有保障的土地使用權的具體體現。”
根據文件，作為土地承包方，農民已經在一定程度上享有土地的處分權，發包方沒有權利去隨便動它。與農民簽訂協議的相對方即發包方，即使在農民“違約”的情況下，也不能收回土地，而只能以收回經營權之外的方式解決問題，這是一個核心所在。
四權合一
新法確立了農民在土地承包經營權流轉當中的主體地位，限制了集體經濟的權利，為承包經營權的流轉留下了很大的空間。農民對土地承包經營權的性質已經非常接近于所有權
從20多年來農村土地政策的演化軌跡可以看出，土地承包經營權事實上是在朝著不斷擴大范圍，使之更具穩定性和可預期性的方向發展。但在現實中，更重要的問題是，在土地集體所有制之下，農民能在多大程度上獲得土地的處分權。這亦是《農村土地承包法》立法工作要解決的問題。
處分權是所有權不可分割的一部分，也是能否形成要素市場的關鍵環節。20多年來，隨著相關政策的不斷完善，農民在土地占有、使用、收益等方面已享有更多的權利，但是土地的處分權(包括對承包權的轉讓、出租、入股、抵押等)從來沒有真正賦予農民，也就不可能形成一個發育良好的土地使用權流轉市場。
中國農村問題專家、國務院發展研究中心副主任陳錫文在接受《財經》采訪時指出，穩定家庭承包經營制度，土地承包期長固然重要，但關鍵還是要明確界定農民土地承包權的內容和性質。他認為，按照中國的國情，應將處分權有條件地賦予農戶。
至于這個“有條件”，陳錫文具體闡述說，是指既不允許有關方面以各種理由強行剝奪農民的土地，同時也不能讓農民在沒有穩定的就業收入保障的情況下自己放棄土地。“土地不僅僅是農民的生產資料，也是他們的生活保障，”陳錫文說，“對于土地的完全處置權，包括買賣，一度要謹慎。農民賣了地另謀生路，過得好固然是好事，但如果他花光了賣地的錢日子又過不下去，那該怎么辦？”
這種謹慎在很大程度上體現了此次立法的思路。簡單地說，就是在制度的設計當中既要給予農民更多的土地權利，又要小心地限制其權利，尤其要考慮農民失去土地的后果。
原則說起來很簡單，但具體到法律條文的各種細節，則涉及到大量難以把握的分寸。“我們幾乎每天都吵架。”農業部農村經濟體制與經營管理司一位參與法案起草的官員告訴記者。他介紹，爭議點主要集中在這樣幾個方面：第一，農戶與集體經濟組織的關系如何定位；第二，承包地能否調整與收回，在什么情況下能夠調整與收回；第三，應如何看待以承包方為主體的土地承包權流轉，土地流轉應采取什么方式等。
在爭論中，2000年初，法律起草小組接到上級指示，要在新的法律中使承包經營權體現出部分所有權的性質。最終通過的法案中，土地承包經營權的性質已經非常接近于所有權。它明確規定發包方“在承包期內不能隨便調整土地”；承包方在承包期內“依法享有承包地的使用、收益和土地承包經營權流轉的權利”，這較為明確地確立了農民在土地承包經營權流轉當中的主體地位，限制了集體經濟的權利，為承包經營權的流轉留下了很大的空間。根據這一法律，農民對土地承包經營權的性質已經非常接近于所有權。
在采訪中，各方面一致認為新出臺的《農村土地承包法》在對農村土地經營權的保障方面邁出了一大步。“我認為這個法把20年來中央在土地承包問題上想講的話都講出來了。”陳錫文說。
未來走向
盡管《農村土地承包法》并不盡善盡美，當務之急是要非常慎重地將其付諸執行，“先把這一步走好。”
《農村土地承包法》制定過程中，方方面面的議論始終不斷。由于其擴大了農戶在承包期內對承包地的權益，嚴格限制鄉村對農戶土地承包權侵犯的可能性，有學者謂之為“中國農村土地的準私有化”。不過，盡管土地承包者有了一定的土地處分權，他們在土地使用權流轉當中的主體地位和土地流轉的范圍在很大程度上仍要受到限制；而在一定條件下，土地發包方仍然能夠調整和收回土地。因此，有相當一部分學者認為，《農村土地承包法》仍不夠徹底。
“為什么不能走俄國人的路？”在接受《財經》采訪時，多年來一直關注農村問題的經濟學家周其仁尖銳地問。他承認，《農村土地承包法》已經建立了非常清楚的農地使用權制度，但他認為，改革要徹底，就應當采取俄羅斯在土地制度方面的做法，在明確土地使用權基礎上給予農民自由的轉讓權和買賣權。
例如，對于土地使用權的流轉，《農村土地承包法》第37條規定，土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同。而同時又規定，采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發包方備案。周其仁指出，這其實意味著集體依然是土地流轉的真正主體，“一旦轉讓土地，農戶就靠邊，‘集體’就全面登場。”這種產權結構極不利于農業結構的重組和農業剩余勞動力的轉移。
中國社科院農村發展研究所研究員黨國英認為，《農村土地承包法》具有不徹底性，表現出制定者的矛盾心態。從其內容看，它實際上通過對土地承包經營權的強化，去限制集體經濟的權利，令其基本上成為一個虛置的實體。“與其如此，不如把土地分給農民，”他說，“土地集體所有制是講不通的。”
比如，對于土地的調整和收回，《農村土地承包法》第27條規定：承包期內，發包方不得調整承包地。但同時又有這樣的規定：承包期內，因自然災害嚴重損毀承包地等特殊情況，對農戶之間承包的耕地和草地需要個別調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府和縣級人民政府農業等行政主管批準。黨國英認為，這些規定很容易造成執行過程中的偏差，從而導致對農民承包經營權的侵犯。而“權利不穩定，產權就會貶值，是不可交易的，土地資源的市場配置、市場化就是一句空話。”
相當一部分學者傾向于認為，從發展的角度看，應該給予農民對土地完全的處分權。一般意義上的集體所有制限制了內部成員對其應有“份額”的權利，不利于產權流動、重組和治理結構的健全，不利于土地的有效利用，甚至也不利于農民利益的保障。
但國務院發展研究中心副主任陳錫文認為，農村土地“準私有化”的提法很不準確。他承認《農村土地承包法》有些條文確實沒有將該法的精神貫徹始終，因而有一定自相矛盾的地方，但這不是可以靠改變土地所有權就可以解決的問題。全部問題的關鍵在于現階段農村土地對大多數農民來說，既是從事農業的生產資料，又是他們安身立命的基本生存保障。因此《農村土地承包法》的制定必須既考慮土地作為生產要素如何提高它的使用效率，又要考慮土地作為農民的社會保障如何確保農民的生計。相對于土地的使用效率而言，確保土地對于農民生存的基本保障作用，是農民更為基本的權益，也是現階段整個社會對于農村土地更為基本的要求。
還有專家從實際情況出發，認為《農村土地承包法》出臺的條件尚未完全成熟。作為一個體系，能夠更好支撐《農村土地承包法》的一些更為基礎的法律——例如界定土地承包經營權屬性的《物權法》、界定農民與村集體關系的《集體經濟組織法》等——還沒有產生，因此法律本身必定不能夠盡善盡美。
實際上，有關土地承包制度的立法工作可以追溯到1984年，據全國人大農業農村委員會法案室有關人員介紹，早在1984年，有關方面就組織起草了一個“土地承包條例”，結果是不了了之。原因據說是當時“條件不成熟”，而最根本的，是并不能完全確定當時中國土地制度的前途。
盡管存在不同的看法，但值得肯定的是，到目前為止，中國農村土地制度改革的基本走向已經十分明確。現實的土地制度業已得到實踐的驗證，而已有的政策更有了極大的突破。用杜潤生的話說，當務之急是要非常慎重地將法律付諸執行，“先把這一步走好”。-
本刊記者胡一帆對此文亦有貢獻
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