|
農民減負，縣和鄉、村就要減收，農村基層政府和基礎教育就難以保持正常運轉。這個兩難局面，實際已經提出了超越農民減負范疇的若干更深層次的問題
陳錫文／文
正在迅速擴大試點范圍的農村稅費改革，是國家為減輕農民負擔而實施的一項重大舉 措。安徽全省試點兩年多，農民比改革前人均每年少交稅費三四十元，總體減負31％，足以說明這一改革確已初見成效。但由此引出的矛盾也顯而易見：農民減負，縣和鄉、村就要減收，按原有的經費收入渠道和格局，農村基層政府和基礎教育就難以保持正常運轉。農村稅費改革在試探中面臨的這個兩難局面，實際已經提出了超越農民減負范疇的若干更深層次問題：
第一，在目前的國民經濟格局下，縣鄉經濟在總體上到底能否支撐農村基層政府和基礎教育的正常運轉？有三組數據可能有助于理解這一問題：一是我國目前農業戶口的總數為9.34億人，小城鎮的居民約在1.5億人以上，因此，戶籍在縣和縣以下的人口合計達10.8億以上，占全國總人口的85％強。二是目前我國農業中的從業人員達32451萬人，占全國從業人員總數的44.43％，而農業生產總值卻只占GDP的15.2％。三是縣鄉兩級的財政收入約占全國財政總收入的21％，而縣鄉兩級財政供養的人員卻約占全國財政供養人員總數的71％。這就不難理解為什么在內地有相當多農區的縣鄉政府和教育部門運轉困難了。大凡農民負擔重的地方，幾乎都是縣鄉財政拮據的地方。原因就是當地的經濟不發展，財政沒有增收的來源，而開支卻呈剛性增長，于是就不得不加重農民的負擔。
我國縣及縣以下經濟在所有制結構方面的一大特點，就是沒有多少國有經濟，更少國有大中型企業。如再沒有非國有或非公有制經濟在非農產業方面的發展，那么可作為縣鄉財稅主要來源的，當然就只剩農戶了。比較一下全國各地的縣鄉狀況就不難看出，農民負擔重不重、基層政府和基礎教育能否正常運轉，差別其實就在于非農產業中的民營經濟發展得如何。顯然，如果不改變大多數人口分布在縣以下的格局(而這在近中期內肯定是難以有根本性變化的)，那么主要靠在GDP中比重不斷降低的農業，是支撐不了農村基層政府和基礎教育的正常運行的。
因此，從縣鄉自身的角度看，只能是通過發展非農產業中的民營經濟，培育新的財源，改善縣鄉財政的收入結構，農民的負擔才真有可能減輕。而這就涉及整個國民經濟的發展戰略和資源配置問題。
第二，農民負擔與目前的財政體制有什么聯系？安徽改革試點的實踐表明，不增加上級財政對基層政府的轉移支付，農民的負擔就不可能減輕。同時，整個農村的稅費改革進程，客觀上又受制于上級財政的轉移支付能力。僅此兩點，就足以反映出在目前的財政體制下，相當多縣鄉政府的財權和事權實際上是不平衡的。而這種不平衡，恰恰就是不少地方農民負擔沉重的主要原因。
實事求是地說，一些地方隨意加重農民負擔，特別是引發惡性事件的農民負擔問題，確實與少數基層干部個人的品德和作風有關。但全國存在如此大面積的農民負擔問題，基本原因必定在于體制。改革財政體制是一項復雜的系統工程，從減輕農民負擔的角度看，當前迫切需要的，是把基層政府應當承擔的各項公共服務開支納入規范的財政預算體系。這就離不開從實際出發調整農村基層政府的財權和事權，離不開建立規范的財政轉移支付制度。
目前各級財政都不寬裕，但看看各類城市近年來日新月異的發展和變化，應該說擴大對農村轉移支付的可能性是存在的。因為農民每年的全部稅費負擔，畢竟才相當于全國財政總收入的7％～8％。把對城市錦上添花的事緩一緩，就能多做不少對農村雪中送炭的事。減輕農民負擔、縮小城鄉差距、提高農民購買力，這才是促進城市經濟持續健康發展的正途。
第三，農民負擔與鄉鎮政府的職能定位和機構設置有什么聯系？機構臃腫、人浮于事，似乎是大多數人對目前鄉鎮政府的評介。因此機構改革、人員精簡當然也成為農村稅費改革的配套內容，并已取得了一定成效。目前全國鄉鎮財政供養的人員約1280萬人(不包括不在編人員)，其中約200萬為離退休人員。在職人員中，黨政干部約140萬人，平均每一鄉鎮近35人；鄉村教師近700萬人，占人員總數的65％以上；其余200余萬為事業機構人員。前幾年精簡的力度主要在于清退不在編人員(當然此事尚未完成)，但再往下減，難度就來了：要維持黨委、政府、人大、政協、紀檢、武裝等六套班子及其必要的工作部門，每個鄉鎮35名黨政干部似不能算多；大規模精簡教師則又與加強農村基礎教育的客觀要求很不吻合；精簡事業編制人員，除非撤銷機構，否則就必然轉向“企業化管理”，財政不撥款而直接向農民收費。
這當然不是說鄉鎮機構和人員的精簡已面臨山窮水盡，而是說想維持原有的總體格局，改革的余地確乎不大。因此就至少需要在兩個方面作更深入的思考：一是全國平均每個鄉鎮6083戶、23252人，其經濟規模和實力是否支撐得起一個六套班子齊全的完全政府？因為有一級政府就不僅要養人，更是要干事，不是僅發工資就能運轉的。二是前幾年的政府機構改革中，設在鄉鎮的不少負有行政職能或承擔提供政府公共服務職能的機構，已經改為事業機構性質乃至企業化管理了，因此看似吃財政飯的人減少了，但直接向農民收費的理由卻增加了。
農村稅費改革觸及的問題顯然遠不止上述這三方面，但僅此已不難看出這項改革所涉及的面之寬、層之深。因此，稱之為是我國農村繼土地改革、實行家庭承包經營之后的又一次重大變革，確是毫不過分的。
作者為國務院發展研究中心副主任
熱力推薦摩托羅拉 三星 三菱 松下手機圖片專區，最炫、最酷、最流行！
和心愛的她養個短信寶寶，體驗浪漫虛擬人生！
| 
