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本刊記者 胡一帆／文
安徽省一個農(nóng)業(yè)大縣兩年間稅費改革的軌跡，折射出中國農(nóng)村稅費改革全面推進(jìn)的制度瓶頸
7月10日，安徽長豐縣吳山鎮(zhèn)橋沖村楊圩隊農(nóng)民孫前友，手拿一張《農(nóng)業(yè)稅納稅通知書 》，走進(jìn)縣農(nóng)稅局設(shè)在鎮(zhèn)上的“納稅大廳”，繳納稅費改革后新確定的農(nóng)業(yè)稅。繳稅通知書上的內(nèi)容很簡單，只有“農(nóng)業(yè)稅201.1元”幾個字，這就是孫前友一家三口今年午季要繳的所有款項。
如果在過去，孫前友是不會主動上門交稅的。那時節(jié)，縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的干部們總是分人分片包干，一頭扎到村里，挨家挨戶催繳這稅那費，直鬧得雞飛狗跳。
在孫前友的家里，記者還看到了他保留著的1999年繳費賬單，上面這樣記著：“1999年，村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌238.26元，教育集資59.63元，農(nóng)業(yè)稅51.5元，合計349.39元。”其實還不止這些。事實上，一年里縣、鎮(zhèn)還有許多無法詳記的稅費，比如屠宰稅、耕地占用稅等等，“早記不清了。”孫前友說。
變化從2001年開始。“鎮(zhèn)里給每家發(fā)了一張《農(nóng)業(yè)稅納稅通知書》，說是以后不讓干部上門去收，得自己到鎮(zhèn)上去交。反正是要交的，人家都寫清楚了，那就自己來交吧。”孫前友說起此事顯得平淡而自然。說話間，他把201.1元錢和《納稅通知書》一并遞給窗口里邊的出納員，拿到一張收據(jù)和一塊毛巾后，從長長的繳稅隊伍中退了出來，推著他的板車轉(zhuǎn)身離去。那塊毛巾據(jù)說是鎮(zhèn)上為鼓勵農(nóng)民上門繳稅，專門用作獎勵的。
如今，幾乎在安徽省每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“納稅大廳”，都發(fā)生著與此相同的故事。
農(nóng)民負(fù)擔(dān)確實減下來了
長豐縣是一個農(nóng)業(yè)大縣，下轄30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個工業(yè)區(qū)，363個行政村。有22萬農(nóng)戶，86萬農(nóng)業(yè)人口，占全縣總?cè)丝诘?2.32％。長豐縣地處江淮分水嶺，是個典型的易旱易澇地區(qū)，目前還是國家扶貧工作的重點縣。
2000年，已經(jīng)在安徽省內(nèi)部分地區(qū)試點多年的農(nóng)村稅費改革開始在全省范圍內(nèi)推廣，長豐縣也在這一年開始了改革。4月，長豐縣在縣財政局內(nèi)成立了縣農(nóng)稅局，與縣稅改辦協(xié)同工作，專職處理縣內(nèi)一切農(nóng)稅工作的調(diào)研和政策制訂工作。經(jīng)過一年的調(diào)研，縣農(nóng)稅局于2001年3月出臺了《長豐縣農(nóng)業(yè)稅征收管理暫行辦法》，以此作為縣農(nóng)稅征管行為的基礎(chǔ)。
作為全省稅費改革最基本的要求，長豐縣首先把向農(nóng)民收取的稅費項目和稅率作了調(diào)整。按照省里定下的標(biāo)準(zhǔn)，把原有的多達(dá)數(shù)百項的各種收費，合并為農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)產(chǎn)品特產(chǎn)稅，這兩者稱為“正稅”，上交給縣鄉(xiāng)兩級基層政府。此外還有一筆附加稅，實際上就是往年的村提留，這筆收入留在村里，用以維持村級財務(wù)的日常開支。
農(nóng)業(yè)稅的計算方法是，首先確定農(nóng)戶1997年第二輪承包的耕地面積(即“計稅面積”)，然后根據(jù)1993年～1997年全縣畝均產(chǎn)量以及所承包耕地質(zhì)量的差別，計算或換算出的每畝耕地的糧食產(chǎn)量(即“計稅常產(chǎn)”)，再以省里制定的計稅價格和稅率，就可以確定這家農(nóng)戶應(yīng)繳的農(nóng)業(yè)稅金額。
農(nóng)業(yè)稅規(guī)定為不超過7％，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率執(zhí)行省定稅率，農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的附加稅規(guī)定為不得超過正稅稅額的20％。這是省里的鐵規(guī)。長豐縣農(nóng)稅局榮局長對記者坦言：“中央和省里規(guī)定的對于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減免，我們可以肯定地說，都已經(jīng)達(dá)到了。這是要‘摘官帽’的事，誰也不敢馬虎。”
為了規(guī)范農(nóng)業(yè)稅的征收，長豐縣在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了農(nóng)業(yè)稅收納稅服務(wù)中心及征收點，推行“定點、定時、定額、公開征收”的“三定一公開”征管辦法；由縣農(nóng)稅局牽頭組織，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立納稅大廳，作為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民繳納稅款的專門場所。并且保證常年征收，而在午、秋兩季繳稅集中的時期，納稅大廳24小時不間斷工作。
從2001年起，全縣的農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)稅附加一律由農(nóng)稅干部負(fù)責(zé)征收管理，農(nóng)民自己到大廳繳稅。同時明令禁止非農(nóng)稅干部及協(xié)征人員上農(nóng)戶家中征收農(nóng)業(yè)稅，以防止干部亂收費。
2001年，長豐縣第一次依據(jù)這樣的辦法征收，當(dāng)年農(nóng)民主動到納稅大廳上繳的農(nóng)業(yè)稅就占全縣應(yīng)收農(nóng)業(yè)稅的76％。
根據(jù)長豐縣農(nóng)村稅費改革辦公室的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，稅改前農(nóng)村稅費負(fù)擔(dān)總額為9499萬元，到2001年稅改調(diào)整后為5826萬元，凈減少3673萬元，減幅達(dá)到39％，農(nóng)民人均減負(fù)42.7元，畝均減負(fù)26.4元。
基層財政出現(xiàn)缺口
農(nóng)民的稅費負(fù)擔(dān)實實在在減下來了，可縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級政府卻感受到了改革帶來的壓力。
1999年，長豐縣未實行稅費改革時，全縣財政收入總計1億4338萬元。其中農(nóng)業(yè)稅并不多，僅1252萬元，可是從農(nóng)村收取的各項稅費合計卻有9499萬。盡管如此，當(dāng)年縣財政支出1億7714萬元，尚存3376萬元的財政缺口。
2000年，稅費改革啟動之后，縣財政從農(nóng)村獲得的收入基本上就只有以農(nóng)業(yè)稅為主的少量農(nóng)業(yè)稅收，縣鄉(xiāng)從農(nóng)業(yè)獲得的收入出現(xiàn)剛性的減少。2001年，長豐縣的財政收入為1億4581萬元，基本上與1999年持平，但其中農(nóng)業(yè)方面的收入包括農(nóng)業(yè)稅4523.8萬元、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅82.7萬元、耕地占用稅170.5萬元、契稅收入78.1萬元，總計4855.1萬元。從農(nóng)業(yè)收入上作簡單比較，農(nóng)村稅費改革后長豐縣農(nóng)業(yè)方面的剛性收入減少部分為4643.9萬元。
從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，記者還發(fā)現(xiàn)，從1999年至2001年的三年間，長豐縣在農(nóng)村稅費收入減少、總體財政收入微弱增長的同時，縣級財政的支出卻大規(guī)模增長，當(dāng)年的財政支出達(dá)到2億5676萬元，比1999年時增加開支45％，由此產(chǎn)生的財政缺口達(dá)到了1億1095萬元，比1999年時的財政缺口擴(kuò)大了228.6％。縣鄉(xiāng)財政進(jìn)一步陷入困境。
長豐縣縣委書記張曉麟對記者解釋說，按照全省稅費改革的統(tǒng)一部署，縣級財政保證鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村不留資金缺口，過去由鄉(xiāng)村自行承擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育部分教師工資，改由縣級財政承擔(dān)；過去的“五統(tǒng)”被要求納入預(yù)算管理；對于“五保戶”、軍烈屬的補助也一律由縣級財政支持，縣財政支出因此出現(xiàn)了大幅的增長。
2000年以來的農(nóng)村稅費改革，對于縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的財政收支的影響逐漸顯現(xiàn)出來。根據(jù)長豐縣相關(guān)農(nóng)稅官員的介紹，即使算上當(dāng)年中央和省下?lián)艿闹С侄愘M改革的轉(zhuǎn)移支付資金，全縣的財政缺口也只有大約一半左右能夠得到彌補，此外的部分就只能先掛起來再說。
縣級財政出現(xiàn)缺口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政日子也不好過。記者采訪發(fā)現(xiàn)，盡管縣財政承擔(dān)了一部分過去由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級承擔(dān)的支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政壓力仍然不輕。
長豐縣吳山鎮(zhèn)是縣內(nèi)重點經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)之一，財政收入在縣內(nèi)相對豐裕，在進(jìn)行農(nóng)村稅費改革后，財政收入仍有870多萬元。但該鎮(zhèn)的一位官員仍多次向記者抱怨，由于需要承擔(dān)的事務(wù)眾多，鎮(zhèn)財政的壓力仍然非常大。
吳山鎮(zhèn)有中、小學(xué)及幼兒園共18所，縣財政承擔(dān)了鎮(zhèn)內(nèi)500多位教師的基本工資，使鎮(zhèn)財政減少開支300多萬元。但是除此之外的教師福利待遇、工資調(diào)級，學(xué)校的日常開支、校舍的危房改造，仍需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔(dān)，每年的開支將近200萬元，僅此一項就占鎮(zhèn)全年財政收入的23％。為了達(dá)到上級衛(wèi)生部門的標(biāo)準(zhǔn)，去年興建鎮(zhèn)衛(wèi)生院，鎮(zhèn)政府又花費300多萬元。僅此兩項，鎮(zhèn)政府的財政收入所剩無幾。
縣鄉(xiāng)兩級財政的匱乏，必然給農(nóng)村稅費改革造成負(fù)面效果。稅費改革是一項復(fù)雜細(xì)致的工作，主要靠縣鄉(xiāng)村的基層干部推動，可是財政可支配收入劇減，既導(dǎo)致政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力大為下降，還直接影響到基層干部的經(jīng)濟(jì)收益，有的縣鄉(xiāng)甚至連干部的工資也發(fā)不出來，這自然會影響他們推動改革的積極性。
當(dāng)有限的財政能力與沉重的行政事務(wù)并存時，為了抵消稅費改革帶來的收入的減少，一些地方政府回到亂收費的老路上，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈，就是自然而然的事了。根據(jù)長豐縣稅改辦披露的情況，2001年，僅在農(nóng)村義務(wù)教育方面的收費，縣內(nèi)就發(fā)現(xiàn)有違規(guī)收費達(dá)51.27萬元。
不僅是長豐，在安徽全省范圍內(nèi)，這樣的事也一再上演著。據(jù)調(diào)查，稅費改革的第一年，安徽省濉溪縣24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中就有六個要求再收費，其中一個鎮(zhèn)已經(jīng)列出了18個再收費項目，主要是用于上級要求的達(dá)標(biāo)項目的支出。
自我改革成效有限
普遍存在的資金缺口，僅靠上級政府的資助是不可能解決的。2002年，農(nóng)村稅費改革最終只是確定在安徽及其他新增的16個省份試行，就是因為國家拿不出更多的錢來資助地方財政。
“在等不到、靠不上、要不到的情況下，要把農(nóng)村稅費改革推行下去，我們地方政府能做的只有開源節(jié)流。”張曉麟書記對記者說。
開源就是調(diào)整縣內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，吸引外界投資搞開發(fā)。然而，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與投資開發(fā)活動，都是中長期才能見效的，在全縣基礎(chǔ)設(shè)施沒有發(fā)生根本變化的情況下，開源的效果有限。
節(jié)流的前提是把財政的賬算精，這首先就必須有一個系統(tǒng)的財政體系，強化預(yù)算約束、管理。去年，長豐縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)先后都設(shè)立了會計核算中心，統(tǒng)一鎮(zhèn)財政預(yù)算內(nèi)外資金管理，全縣86個財政撥款單位全部進(jìn)入核算中心，接受核算中心的約束管理。
村級財務(wù)則全部收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)管。依據(jù)去年長豐縣農(nóng)委出臺的《長豐縣村級財務(wù)管理暫行辦法》，規(guī)定村級財務(wù)管理實行“村有鄉(xiāng)管”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則相應(yīng)設(shè)立“村有鄉(xiāng)管”管理中心，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站和財政所人員中確定專人擔(dān)任各村的主辦會計，村內(nèi)則只設(shè)一名報賬員，負(fù)責(zé)處理村里的日常經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動。
從2000年的11月起，長豐縣又開始著手行政和事業(yè)機(jī)構(gòu)的改革，目前已經(jīng)基本完成。一年來，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)從原來的5～8個減少到1～3個，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制精簡了21.9％，此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機(jī)構(gòu)由平均12.2個壓縮到6～7個，編制精簡了29.4％。
在村級財務(wù)上收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)管后，各村的編制也大大縮減。全縣首先進(jìn)行了行政村的撤并，共撤并行政村192個，并村的同時，各村干部的編制也由過去的5～7人減少為3～5人，總共精簡村干部1812人。
但長豐縣縣委書記張曉麟也承認(rèn)，編制縮減了，并不代表著財政供養(yǎng)的人員就減少了。在這次機(jī)構(gòu)改革中調(diào)減下來的人員，目前仍然能從各級財政拿到他們的基本工資，縣鄉(xiāng)財政仍在供養(yǎng)他們。縣鄉(xiāng)政府要做的是，不再增加新的編制。只要不再多進(jìn)人，伴隨這些編制外的財政供養(yǎng)人員的自然消亡，財政開支縮減的效用將會逐漸顯現(xiàn)。
針對目前仍在事業(yè)單位的工作人員，縣政府也作出了一些試驗性的調(diào)整，其中一個方法就是由縣里拿出一部分耕地，交由這些工作人員耕作，此后縣財政也只支付他們的基本工資。一位就職于《長豐報》的記者，就是這種行動的參與者。今年，他與其他九人聯(lián)合承包了20畝地，今年種了一季早甜桃，是從美國引進(jìn)的優(yōu)良品種，引種也很成功。
張曉麟書記將這樣的精簡辦法稱作是“體外循環(huán)，慢性消腫”。但他認(rèn)識到，僅靠這樣的辦法并不能從根本上扭轉(zhuǎn)基層財政的窘境。“我們的‘財’與‘事’之間的確存在著沖突，它只能依靠配套改革，在以收定支的基礎(chǔ)上，通過調(diào)整基層的‘財’與‘事’來解決。”張曉麟說。不過，他對改變現(xiàn)狀的前景并不樂觀：“很多‘事’的根源在上級政府，財政收入的分配也是由上頭定，這些不是基層能解決的。”他說。
長豐縣還在為推動稅費改革進(jìn)行著一系列改革，眼下就正在籌劃把農(nóng)村生產(chǎn)用水市場化。這些改革效果如何，前景怎樣，還不得而知。稅費改革的前路，仍然漫長而復(fù)雜。
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