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調整中推進
據相關人士透露，國務院宣布暫緩擴大農村稅費改革試點是突然之舉。實際上，此前不過兩個月，即2001年2月17日到19日，在合肥召開的全國稅費改革試點工作會上，國務院已作出在全國范圍內推開改革的決定，直到3月，推進的動作仍在繼續。短短一月之中，改革節奏卻發生突變。
然而，已經啟動的、影響深廣的改革也很難就此停步。在反復權衡之后，中央仍在今年作出擴大試點的決定。2002年，改革試點擴及全國20個省市。未來一定會充滿艱辛，而前景仍未清晰。
“輸血”博弈
2000年，中央財政最終向安徽提供了11億元的專項轉移支付。2001年這個數字又增加到17億元，比安徽最初上報的7億元整整多出10億。中央為推動安徽的試點支付了巨大的成本
提起2001年4月稅費改革的波折，國務院農村稅費改革工作導小組辦公室常務副主任楊遂周對記者解釋說：“這是調整步伐。”
之所以如此，楊遂周說，直接原因有兩個，一是改革試點中存在的一些問題沒有得到很好的解決，尤其是對農村義務教育的困難以及農村政權正常運轉需要的經費估計不足；二是國際國內經濟形勢有所變化，美國和西方經濟不景氣，國家應集中財力應付國際上包括金融形勢變化可能帶來的影響。
看起來，是國家財政支持力度的大小，在一定程度上決定了改革的進程。楊對這一普遍的看法并不反對。他亦表示，2002年農村稅費改革得以繼續擴大，很大程度上得益于國家財政狀況好轉。“錢是一個主要因素。”他說。
對地方而言，國家的財政支持就是中央財政的轉移支付。據國務院農村稅費改革工作小組辦公室有關負責人士透露，2000年底，國務院曾作出決定，全面推開改革后，中央財政每年向地方轉移支付200億元。根據改革前各地上報負擔數據的測算，這個額度正可以適當補償改革帶來的財政缺口。但最終在決定轉移支付的分配時，各地上報的數據紛紛超過預計，個別省份甚至上報了120億元的額度。這是決策層始料不及的。
2000年3月，對于農村稅費改革的幾個關鍵性指標，安徽曾向中央稅費改革工作小組請示，其中，對于改革后的農業稅率，安徽表示，如果按照7％的政策上限收取，操作起來財力缺口較大，必須由中央給予支持。結果得到否定的答復。國務院農村稅費改革工作小組對安徽《關于我省農村稅費改革試點有關問題的請示》的意見函表示，對于可能出現的財力缺口，應主要通過調整支出結構，壓縮經費開支，以及加大省、市財政對縣鄉財政的轉移支付力度來解決。
“給錢”既非改革的初衷，亦非改革的目標。高層領導多次強調，方案的制訂和執行必須從嚴，否則雖能解一時之困，卻無法達到改革上層建筑的目的。然而，地方上畢竟各有各的困難。反復權衡之后，2000年10月8日，國務院第81次總理辦公會議原則同意了國務院農村稅費改革工作領導小組的主張，確定了中央對地方轉移支付辦法。
據農村稅費改革工作小組辦公室副主任黃維健介紹，中央轉移支付是為了維持基層政權的正常運轉，并且對農村義務教育的正常投資適當補助，是“開前門，堵后門”，否則農民負擔容易出現反彈。
中央財政開始向地方“輸血”。2000年，中央財政最終向安徽提供了11億元的專項轉移支付。2001年這個數字又增加到17億元，比安徽最初上報的“7億元”整整多出10億。可以說，中央為推動安徽的試點支付了巨大的成本。
配套改革：更深刻的革命
稅費改革構想中為配套改革提出的任務是鄉鎮政府“減人、減事、減支”，而目前全國4.5萬個鄉鎮，財政供養人員1280萬人。“三減”談何容易
輸血當然不是治本之道。而在以減輕農民負擔為目標的稅費體制改革路途上，已有的前進尚嫌不足。
今年的6月7日和7月24日分別是“兩會”人大提案和政協提案辦結的日子。和往年一樣，幾份建議對農民取消農業稅或者在幾年之內予以免征、令農民休養生息的提案，在決策部門引起了爭議，但最終均被否定。原因顯而易見：目前在部分地區尤其是主要農業縣，70％～80％的財政收入均來自農業稅，一旦取消，基層財政無法運轉。
其實，中國基層政府的財政窘境并非由稅費改革所導致，只是由于稅費改革，多年沉疴才得以迅速釋放。如果談及“治本”，必然牽涉更深刻、更廣泛的改革，特別是基層政府體制和機構改革。
這屬于稅費改革設計方案所說的“配套改革”，但顯然比稅費改革更復雜、更深刻，也更艱難。
中國近年來基層行政機構的膨脹相當驚人。1980年以前，中國農村實行人民公社“政社合一”體制，黨委、政府兩套班子一般只有二三十人，人員工資和辦公經費均由縣財政撥款。1985年，農村完成了撤社建鄉，存在了幾十年的人民公社被數萬個鄉鎮政府取而代之。鄉鎮政府的“六套班子”和代表上級政府部門的“七所八站”應運而生。
經過多年演變，鄉鎮機構之龐大已令人嘆為觀止。一般而言，在各個鄉、鎮黨委和政府兩大系統中，黨委系統有正副書記三至四人，另有黨委委員五至七人，下設宣傳、組織、統戰、紀檢、政法、武裝、婦女、共青團等部門；鄉鎮政府系統正、副鄉(鎮)長三至四人，下設六至八個辦公室：黨政辦、農業辦、鄉企辦、建設辦、科教文衛辦、政法辦、財貿辦、計生辦等等；另外還有人大主任、政協組長等，鄉鎮黨政系統行政人員便是七八十個，再加上勤雜人員，林林總總多達百余人。這還不包括其他的職能部門。
據統計，全國4.5萬個鄉鎮，財政供養人員(包括離退休人員和教師)達到1280萬人。此外還有380萬名村干部。平均每40個農民就供養一名干部。
《中國改革》雜志社總編輯溫鐵軍認為，以往試點地區的改革之所以不成功，是因為現行體制下政府管理農村的制度成本太過高昂。只有解決數萬個基層政府不斷自我膨脹的問題，才能較為徹底地理順政府和農民的經濟關系。
財權與事權
現行財政制度的缺陷是農村稅費改革的癥結之一。但事關各級政府的職能定位，目前階段的改革不可能調整到位
稅費改革本身，還與各級政府的職能定位聯系在一起。財政體制改革與機構改革原本都是系統工程。
一些專家認為，中國在1994年實行分稅制改革之后，仍有許多未竟的任務，主要是各級政府的財權和事權還有待進一步劃清。現實的挑戰是相當尖銳的。按財政部科研所所長賈康的看法，在“中央和地方”的大概念下，已有的分稅制相對明晰了中央和省一級分稅分級財政管理體制的問題，可是，省以下政府財力分配框架沒有同時確定，之后各地亦未取得明顯進展。國務院發展研究中心農村經濟研究部部長韓俊認為，地方政府目前承擔著教育、計劃生育等許多職能，本來也應當由中央政府來承擔。
記者在采訪中了解到，如今鄉鎮本級稅收收入主要只有工商稅、企業所得稅和農業四稅(農業稅、農業特產稅、契稅和耕地占用稅)。非農產業發達的地區當然可以從工商稅、企業所得稅中獲取大量收入，但那些以農業為主的地區就只能依賴農業稅和農業特產稅收入。與此同時，目前省以下政府間財政分配五花八門，各地不一。有的安排了復雜易變的分享，在執行分稅制時，多是強調上劃部分，而忽略轉移支付部分，有的地方甚至將農業稅也劃到縣以上；有的則對縣鄉干脆實行包干制，基層在完成上級給定的稅費“包干”任務前提下，須自行創收，“自己養活自己”；有的對能自給的鄉鎮實行“定額上解，比例遞增”，對不能自給的鄉鎮則實行“定額補助，比例遞減”。
安徽就采用了所謂“分稅加增量分成”模式，按稅種劃分各級固定收入，并對市縣上劃中央兩稅(增值稅75％，消費稅100％)收入增量返還部分，省級財政適當集中。
一些專家介紹說，當前各地省以下財政體制的一個共同點是，各級地方政府為了保障各自的財政收入，滿足其支出的需要，采取層層下壓的策略，盡可能多地從下級財政抽取資金，將那些收入多、增長潛力大的稅種全部或高比例地上收。
根據財政部的一項統計，2000年，中央財政的資金集中度從1994年的55.7％下降到52.2％，省級政府的資金集中度則從1994年的16.8％提高到2000年的28.8％,年均提高2％。2000年，地方財政凈節余134億元，而縣、鄉財政赤字增加。
另一方面，對于下級政府的財政支出，上級的控制則相對集中。“下級”往往要執行多個上級部門提出的標準和要求。縣鄉兩級公職人員工資欠發問題長期得不到解決，固然有復雜的原因，但其中之一就是由于工資標準按統一安排不斷提高，加大了基層財政支出壓力。雖然鄉鎮一級財政實行“超收不交、超支不補、多收多支”，但由于上級政府把各類經濟、技術機構下放，又無相應的經費支持，加大了鄉鎮財政的支出負擔。
黃維健也承認，現行財政制度的缺陷是農村稅費改革的癥結之一。他指出，由于財權事權的劃分關系到各級政府的職能定位，情況十分復雜，目前階段的改革不可能將其調整到位，只能待機構改革以后，根據新的政府職能定位和機構實質再來確定各級政府的事權劃分。
并不確定的前景
農村稅費改革的進程將受制于上級財政的轉移支付能力，中央政府是否具有可供支配的財政實力也許是關鍵之關鍵
無論如何艱難，農村稅費改革正在繼續前行。
根據國務院辦公廳最新發布的《關于做好2002年擴大農村稅費改革試點工作的通知》，試點省份分為兩類，一類是河北、內蒙古、黑龍江、吉林、江西、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏16個省(自治區)，中央財政將向其分配專用于稅費改革的轉移支付資金；另一類是上海、浙江、廣東等沿海經濟發達省(直轄市)，它們不享受中央轉移支付資金，可以自費進行擴大改革試點。
文件同時指明，試點省是進行全省試點還是局部試點，由有關人民政府自行決定。
政策一出，立即得到呼應。16個新增試點省(自治區、直轄市)以及確定為自費改革的上海、浙江兩地均決定在全省(自治區、直轄市)范圍內推開改革，加之已經進行全省試點的安徽、江蘇兩地，全國將總共有20個省(自治區、直轄市)推行農村稅費改革。農村稅費改革業已走向全國。
以往走走停停有太多的教訓，稅費改革的下一步也考慮了解決基層鄉鎮政府的實際問題。在安徽等早期試點地區，精簡鄉鎮機構、改革財政體制的改革已經開始。在全局范圍，中央的布局中包含一些硬指標。國務院農村稅費改革工作小組辦公室常務副主任楊遂同向《財經》表示，中央在確定2002年試點省份時已經明確，除了中央財政的轉移支付，省級財政亦須拿出一定財力支持改革。其余的財政缺口通過配套改革自行消化。如果按平均每個試點省10億元的口徑估算，全部試點地區須通過配套改革，自行消化300多億元的資金缺口。鄉鎮機構等配套改革任務之艱巨，由此可以想見。
未來的改革仍具有試點性質，各地亦會有不同的具體操作方案出臺，而學界對此番改革的前景仍有保留。研究者們看到，盡管目前改革憑借上面的決心在加速推進，但事實上，改革的進程將受制于上級財政的轉移支付能力。對于稅費改革問題近年來藥方多多，其中還包括取消農業稅和農林特產稅、改為單一的土地稅以及進行基層政府體制改革、乃至撤銷鄉一級政權等“猛藥”，但無論是什么方案，中央政府是否具有可供支配的財政實力也許是關鍵之關鍵。
中國農村問題盤根錯節，稅費改革正處在一個關節點，牽一發而動全身。據《財經》了解，中央的關注點集中在2000年已經提出的“三個確保”上，即“確保農民負擔切實降低不反彈；確保農村義務教育不受影響；確保農村鄉鎮基層政權正常運轉”。國務院稅費改革領導部門對試點地區的具體要求是，農民負擔下降20％以上；對于義務教育，要保證教師工資的按時發放、中小學校舍的危房改造和學校的公用經費；對于鄉鎮基層政權的正常運轉，除保證運轉資金，還必須精簡機構和人員。
這是衡量農村稅費改革是否成功的標志，也是改革能否順利進行的保證。
本刊記者胡一帆對此文亦有貢獻
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