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自上而下推開(kāi)
可以認(rèn)為，《關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革有關(guān)重大政策問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告》和據(jù)此形成的57次總理辦公會(huì)議的政策性文件，基本上奠定了今天稅費(fèi)改革方案的雛形。新一輪改革從2000年開(kāi)始，以自上而下的方式進(jìn)行，仍然集中于試點(diǎn)領(lǐng)域。
農(nóng)村的稅與費(fèi)，是中國(guó)許多基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的主要財(cái)政收入來(lái)源之一。新一輪改革屬于財(cái)政體制改革的深化，調(diào)整力度大，改革沖擊面廣，甫一起步，就對(duì)配套改革提出了很高的要求。改革困難可想而知。
新的立足點(diǎn)：以改革促改革
經(jīng)初步測(cè)算，按新方案，縣鄉(xiāng)政府將產(chǎn)生400億到500億元財(cái)政支出缺口。決策層的意圖在于借此逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)大刀闊斧進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，適應(yīng)新形勢(shì)的要求
根據(jù)農(nóng)村稅費(fèi)改革新方案，改革內(nèi)容被高度概括地稱(chēng)為“三個(gè)取消，一個(gè)逐步取消，兩個(gè)調(diào)整和一項(xiàng)改革”：即取消屠宰稅，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款，取消教育集資等專(zhuān)門(mén)面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金；用三年的時(shí)間逐步減少直至全部取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策、調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收辦法，規(guī)定新農(nóng)業(yè)稅稅率上限為7％；改革村提留征收和使用辦法，以農(nóng)業(yè)稅額的20％為上限征收農(nóng)業(yè)稅附加，替代原來(lái)的村提留。
國(guó)務(wù)院稅費(fèi)改革工作小組組長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)曾表示，這是對(duì)向農(nóng)民亂收費(fèi)的根源釜底抽薪。將“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”等面向農(nóng)民的各種政府收費(fèi)和亂收費(fèi)一律減掉，目的在于堵死亂收費(fèi)的口子；按照新的稅率提高農(nóng)業(yè)稅，在一定程度上可以彌補(bǔ)取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)帶來(lái)的缺口并規(guī)范其征收；同時(shí)，改革村提留的征收使用辦法，將村提留以農(nóng)業(yè)稅附加形式收取，意在帶動(dòng)村級(jí)組織的改革。
改革的方向，在于借此建立一個(gè)以農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加，以及村級(jí)“一事一議”籌資籌勞為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費(fèi)制度框架。至于新稅制是收錢(qián)還是收糧，新方案沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，允許各地根據(jù)具體情況自行確定。
根據(jù)國(guó)務(wù)院稅費(fèi)改革工作小組辦公室的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，1998年農(nóng)民的稅費(fèi)總額1224億元，包括了農(nóng)業(yè)稅、附加稅、特產(chǎn)稅、屠宰稅、三提五統(tǒng)(即鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留)，教育集資以及以資代勞款、地方行政性收費(fèi)。其中農(nóng)業(yè)稅300億元，鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留共約為600億元，余為其他費(fèi)用。
稅費(fèi)改革，把農(nóng)業(yè)稅稅率定為7％，附加上限定為20％，就是要把改革前的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)水平調(diào)整到8.4％，原來(lái)300億元的農(nóng)業(yè)稅調(diào)整后加上新的農(nóng)業(yè)稅附加為480億元左右；把其他鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的600億元和亂收費(fèi)一律減掉。
經(jīng)這樣的初步測(cè)算，試點(diǎn)地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府將產(chǎn)生700億元的資金缺口。除中央財(cái)政拿出200億到300億元補(bǔ)貼困難省、區(qū)、市的農(nóng)村，還余400億到500億元缺口。決策層的意圖在于借此逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)大刀闊斧進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能，減人、減事、減支來(lái)適應(yīng)新形勢(shì)的要求。
2000年3月2日，中共中央、國(guó)務(wù)院正式下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，并決定率先在安徽全省進(jìn)行試點(diǎn)。新一輪改革就此啟動(dòng)。
起步：又是安徽
安徽新一輪試點(diǎn)中，全省農(nóng)民總的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)37.61億元，比改革前同口徑稅費(fèi)負(fù)擔(dān)49.25億元減少11.64億元，減負(fù)達(dá)23.6％；加上取消屠宰稅和農(nóng)村教育集資，全省農(nóng)民總稅費(fèi)負(fù)擔(dān)減少16.9億元，減幅達(dá)31％
就在中央決策的同時(shí)，安徽省制訂具體改革方案的工作也在緊鑼密鼓地進(jìn)行。
2000年4月23日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了安徽的方案。改革隨即在安徽全省85個(gè)縣(市、區(qū))推開(kāi)。一時(shí)間，安徽全省“沿街有橫幅，墻上有標(biāo)語(yǔ)，鄉(xiāng)村有專(zhuān)欄，廣播有聲音，電視有圖像，路有宣傳車(chē)，疑難有解答”，全省上下一片改革之聲。
2001年5月上旬，省里開(kāi)始審批縣(市、區(qū))的實(shí)施方案；6月中旬，各地將農(nóng)業(yè)稅任務(wù)分解到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、戶(hù)，開(kāi)始按照新稅制的要求組織午季征收。
具體實(shí)施中，安徽全省首先對(duì)1993年以來(lái)主要農(nóng)作物產(chǎn)量、二輪承包土地面積、農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)業(yè)稅和鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留等86個(gè)指標(biāo)進(jìn)行了全面統(tǒng)計(jì)調(diào)查，逐步測(cè)算到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收機(jī)關(guān)根據(jù)縣(區(qū))政府核定的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅依率計(jì)征稅額，編制到村、組、戶(hù)的征收清冊(cè)，報(bào)縣(區(qū))征收機(jī)關(guān)審批后，各村將征收方案張榜公布并逐戶(hù)向納稅人發(fā)出納稅通知書(shū)。
按照通知書(shū)的要求，納稅人應(yīng)在指定時(shí)間內(nèi)，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收機(jī)關(guān)指定的地點(diǎn)交納稅款。各縣市有的委托糧站等部門(mén)代扣代繳，有的是財(cái)政部門(mén)駐站征收，亦有設(shè)立納稅大廳常年征收，或者在村或村民組設(shè)立流動(dòng)或固定征收網(wǎng)點(diǎn)。征收機(jī)關(guān)在收到稅款的同時(shí)，當(dāng)場(chǎng)開(kāi)具由省財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一印制的完稅憑證。所征得的稅款和附加，征收機(jī)關(guān)分別繳入國(guó)庫(kù)和財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。
記者了解到，對(duì)于各市縣的具體方案，省里有四條政策界限：一是農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅常產(chǎn)以1998年前五年間農(nóng)作物的平均產(chǎn)量為依據(jù)確定，農(nóng)業(yè)稅及其附加比例上限最高不超過(guò)7％和20％；二是統(tǒng)一計(jì)稅價(jià)格，按二輪承包地合同確定計(jì)稅土地面積；三是確保每戶(hù)農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)不超過(guò)1997年水平；四是村“一事一議”籌資每人年均不超過(guò)15元。
從統(tǒng)計(jì)數(shù)字上看，政策收效十分明顯，絕大多數(shù)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)水平都有下降。一年中，全省農(nóng)民總的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)37.61億元，比改革前同口徑稅費(fèi)負(fù)擔(dān)49.25億元減少11.64億元，減負(fù)達(dá)23.6％。加上取消屠宰稅和農(nóng)村教育集資，全省農(nóng)民總稅費(fèi)負(fù)擔(dān)減少16.9億元，減幅達(dá)31％。
同時(shí)，全省對(duì)各類(lèi)涉農(nóng)收費(fèi)、集資等進(jìn)行了清理，一次性取消各種收費(fèi)、集資政府性基金和達(dá)標(biāo)項(xiàng)目50多種。平均下來(lái)，每個(gè)農(nóng)民一年少交幾十塊錢(qián)。
瓶頸顯現(xiàn)
鑒于基層出現(xiàn)財(cái)政困難，稅費(fèi)改革失去了推進(jìn)的動(dòng)力，2001年4月25日，國(guó)務(wù)院決定暫緩擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革試點(diǎn)，此前“加快推進(jìn)”的提法變成了“穩(wěn)步實(shí)施”
然而，在農(nóng)民減負(fù)的同時(shí)，設(shè)計(jì)方案時(shí)也曾考慮到的收入缺口亦如期降臨。
根據(jù)安徽省試點(diǎn)方案，農(nóng)業(yè)稅及其附加征收的都是現(xiàn)金而非糧食實(shí)物。當(dāng)然，現(xiàn)金收多少，還是要根據(jù)糧價(jià)來(lái)計(jì)算。2000年，安徽將計(jì)稅價(jià)格調(diào)整為每公斤糧食北方地區(qū)平均1.405元，南方地區(qū)平均1.315元。盡管這個(gè)價(jià)格大大高于當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格，收到的農(nóng)業(yè)稅款仍嫌偏少。
據(jù)安徽省測(cè)算，改革后，全省減收13.11億元，平均每個(gè)縣減收多達(dá)1542萬(wàn)元。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)減收10.41億元，村級(jí)減收2.7億元。其他試點(diǎn)地區(qū)也分別遇到了類(lèi)似的問(wèn)題。
在中國(guó)行政體制的鏈條上，縣以下本來(lái)就是薄弱環(huán)節(jié)，拖欠工資、債務(wù)沉重、財(cái)力虛空屢見(jiàn)不鮮。一旦新的收入缺口增大，問(wèn)題接踵而來(lái)。改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)以及農(nóng)村教育等公益事業(yè)，早已寅吃卯糧，但尚能通過(guò)“三提”、“五統(tǒng)”和向農(nóng)民籌款等形式籌集償債資金。改革后，收費(fèi)、集資的口子被政策堵死，債務(wù)更難消化。在采訪(fǎng)中，有的基層干部告訴記者，因?yàn)槿卞X(qián)，他們已經(jīng)是“說(shuō)話(huà)無(wú)人聽(tīng)，走路有人跟，早晚有人等，親友變仇人”，工作無(wú)法進(jìn)行。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自稱(chēng)已達(dá)到“工資停發(fā)、發(fā)票停報(bào)、汽車(chē)停開(kāi)、電話(huà)停打、食堂停辦”的地步。
改革繼續(xù)進(jìn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部利益受到直接沖擊，種種抱怨開(kāi)始匯集、放大。2001年2月26日，在安徽省委、省政府召開(kāi)的全省農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上反響相當(dāng)強(qiáng)烈。部分地區(qū)的代表直截了當(dāng)?shù)卣f(shuō)，基層財(cái)政困難將阻礙農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)。
基層的聲音反映到了上層。2001年4月25日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于2001年農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》，決定暫緩擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革試點(diǎn)。通知規(guī)定，安徽全省和已經(jīng)進(jìn)行改革試點(diǎn)的其他省份部分縣市繼續(xù)試點(diǎn)，沒(méi)有進(jìn)行局部試點(diǎn)的省份可以選擇個(gè)別縣市試點(diǎn)，此外，全國(guó)不再擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。在政策性文件上，此前“加快推進(jìn)”的提法變成了現(xiàn)在的“穩(wěn)步實(shí)施”。
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