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□本報記者韋三水北京報道
新方案出臺
這幾天，北京幾乎所有的財政專家學者都不約而同地關注著一件事：國家關于稅制改革的方案正在籌謀之中。
“這次改革，主要針對的是企業所得稅。現在方案已經定下來了。”
1月22日，一位接近這次改革方案的知情人士告訴記者。
“這次改革，圍繞兩個層面進行，一是改變原來的企業所得稅按企業隸屬關系分別劃歸中央與地方的稅收征管辦法；二是改變企業所得稅內外企業不一致的問題。”
在新方案中，國家將采用分成制來替代按行政隸屬關系征收企業所得稅。具體做法是，不管企業隸屬于哪一級政府，都要根據歷史基數，中央和地方按比例劃分。這個歷史基數的計算方法是，先確定某一參考年，計算出中央一年所得稅收是多少(比如A)，地方是多少(比如B)，那么A／(A＋B)就是中央應得稅收的歷史基數，B／(A＋B)就是地方應得稅收的歷史基數。然后，用新的一年里企業所得稅稅收總量乘以兩個歷史基數，就分別成為中央與地方各應得的企業所得稅。
早在去年5月28日起，財政部就在杭州召開了為期一周的全國稅政工作會議，與各省主管稅政工作的財政官員共商稅改大計。這是自1994年稅制改革以來，財政部稅政司第一次就稅改議題召集各省官員召開專門工作會議。當時，就商討了關于稅收分成的問題。時隔7個月，有關方案還在半遮半掩之中，不難看出改革的艱辛。
有分析人士表示，由于歷史基數的計算比較復雜，而且改革方案還僅僅是財政部擬訂的，需要國務院批準通過才能實施，所以，“估計今年底事情才能明朗化”。
此外，一直沸沸揚揚的關于內外企業所得稅合并問題，據知情人講，在這次企業所得稅稅制改革方案中有所體現，即將內外有別的稅收優惠政策調整為內外一致的稅收政策。由于這涉及到一系列外商投資法律的變更，尚待全國人大討論通過。
加強中央主體
1994年分稅制改革實施以后，國有、集體、民營企業及股份制和各種形式的聯營企業，均實行統一的企業所得稅制，在統一稅基的前提下，實行33%的比例稅率，由納稅人就地向主管稅務機關繳納。這就是所謂的按隸屬關系征收企業所得稅，即中央企業向中央政府交納企業所得稅，地方企業向地方政府交納，而鐵路運營、民航運輸、郵電通信等行業，由其負責經營管理與控制的機構繳納。
這種做法，在部分專家學者看來，客觀上影響了全國市場一體化的進程。中國社科院財貿所的閻坤認為，以企業的隸屬關系劃分所得稅，必然導致嚴重的重復建設，各地為了稅收爭相上馬一些如汽車等“熱門”項目，增加了經濟格局調整的難度。同時，容易造成國有資產為地方、部門所有的后果，因為“資產的流動會帶來稅收轉移，這種利益的沖突使地方、部門力阻資產向域外、部門外流動”，這也是企業資產重組的最大障礙。
“多數國有企業仍然遲遲不能‘搞活’，與隸屬關系有很大的關聯”，財政部科研所副所長賈康研究員也表達了相似的看法。
按隸屬關系征收企業所得稅產生的第二個重要的問題，是“中央與地方的利益關系沒有從根本上理順，多少帶有計劃經濟的色彩”，中央財經大學稅收系副主任劉桓教授如此道白。
1994年的分稅制確定了按稅種劃分中央財政與地方財政收入的制度。關稅、消費稅、海關代征的消費稅和增值稅、中央企業所得稅、鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的收入統統歸中央財政收入，而地方的固定收入則包括營業稅、地方企業所得稅、個人所得稅、城建稅、房產稅等15余種。而增值稅(中央分享75%，地方分享25%)、證券交易稅(中央與地方各分享50%)和資源稅(其中海洋石油資源稅歸中央)則屬于中央與地方共享。
劉桓教授說，共享稅比重過大，沒有確保中央財政收入的主體地位，同時，各級政府對不同級次企業有親疏心理。最重要的是，劃撥地方的稅種數量不少，但由于稅源分散，每個稅種的收入有限，沒有確立地方政府的主體稅種。
與此同時，1994年的分稅制采用基數法確定地方財政收支基數，造成地方收入的高基數，使通過增量收入來提高中央財政收入在全國財政收入中的比重速度緩慢，沒有有效地增強中央對經濟的宏觀調控能力。這樣，中央與地方都處在一種“尷尬”的角色中。
財政部科研所的謝群松博士表示，這次改革確定了按分成制來分享企業所得稅，“增加中央的財政收入，進一步增強中央財政的主體地位”；同時，打破行政隸屬關系，“一方面可以促使中央與地方共同關心企業經營管理和經濟效益，消除地方保護主義；另一方面，有利于國有企業的資產重組與資源的優化配置”。
難解的問題
然而新的方案也隨之帶來了新的問題，劉桓教授說：“按分成劃分會產生一個誰征收誰管理的問題，是中央征收給地方分成呢，還是地方征收給中央分成呢？按新的改革方案，肯定是前者，這就造成地方稅收的管轄權縮小。”
按照分成制，原先歸地方政府的企業所得稅被中央分享獲取，地方稅務局的職能就會進一步減少。目前，企業所得稅是地方財政收入的主要支撐之一，改為由中央與地方分享，自然會縮小地方財政的收入來源，從而使原本很吃緊的地方政府財政“雪上加霜”。
1994年以后，省市級財政收支大量出現赤字，到1998年全國31個省直轄市中沒有一個財政收入超過財政支出(以預算收支為統計口徑)，各個省市都依賴中央財政補貼來彌補本地區財政缺口。這導致了兩個問題，一是財政補貼不足的地方政府，往往會變相在境內外發行債券或拆借資金，造成地方政府的債務風險。二是由于地方財政吃緊，也容易導致向社會強行攤派或收費。
謝群松博士指出，地方政府為了擺脫“困境”，肯定要在歷史基數上大做文章。1994年分稅制采用基數法時就有這樣的例子：1993年一些地方財政收入超常增長，使分稅財政體制下的地方財政收入基數較高，而1994年的分稅制恰恰是以1993年為基年。
這次分成制改革僅僅是財政體制改革的一部分，并未涉及到根本。劉桓教授說：“財政體制改革應是一步步走的。”是一項牽涉到利益分配與平衡的系統工程。
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