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陳淮:面向戰略性財政政策轉變

http://whmsebhyy.com 2002年01月31日 12:06 國研網

  作者:國務院發展研究中心陳淮

  2001年11月末召開的中央經濟工作會議指出,在今年我國仍將繼續實施積極的財政政策。與此前相比,新一年財政政策的根本特點何在?在于財政政策正被賦予更多的戰略性職能。從一定意義上說,我國短期性的積極財政政策正在向中長期的戰略性財政政策轉變。

  眾所周知,作為市場經濟下政府經濟行為的重要組成部分之一,財政政策本來的定位是對國民經濟運行過程中短期性的總量失衡進行反周期調節,調控的對象主要是總供給與總需求之間關系。但從1998年以來,我國已經連續4年實施了積極的財政政策,這個時間跨度顯然已經超出了“短期”的范圍。實際上,我國財政政策不僅在實施的時間長度上,而且在內容與調控目標上都已經呈現出向中長期政策領域延伸的明顯趨勢。這一趨勢可以從以下幾個方面體現出來。

  一、財政行為已成為擴大內需戰略方針的重要組成部分

  我國擴大內需的政策體系經歷了一個不斷完善的過程。從1998年增發1000億元國債和加大對社會基礎設施的財政投資力度起,其變化,一是從一般地增加財政負債與加大財政支出轉向運用貨幣手段與降低財政發債成本相結合,例如連續降息。二是從非區別化地刺激消費轉向與調整收入分配結構相結合,例如開征利息稅。三是從單純地鼓勵人們增加開支轉向與促進收入增長相結合,例如為公職人員加薪和提高城鎮低收入居民生活費標準。四是從簡單地增加政府投資轉向利用財政資金帶動民間投資、從強化基礎設施投資轉向與結構調整和增強產品競爭力密切結合,例如財政技改貼息。五是在強調擴大內需的同時加強對出口的扶持,例如提高多種產品的出口退稅率。六是在鼓勵居民消費升級的同時調動存量資源、以存量流動帶動增量擴張,例如發展消費信貸以及降低住房交易的稅費。七是把調整消費觀念與改善社會經濟預期、提供社會安全保障密切結合起來,例如減持國有股充實社會保障基金等。這些政策幾乎都有政府經濟行為參與其中,都需要財政體系的支持。

  2001年的中央經濟工作會議明確指出,擴大內需是我們要長期堅持的一項戰略方針。從中國的具體情況看,擴大內需與財政政策密不可分是不可避免的。其原因,一是因為戰略性資源仍掌握在國家手里。不論擴大投資還是擴大消費,本質上都是一個資源重新優化配置的過程,都需要通過政府的參與才能實現資源流動的不斷加速。二是因為財政信用仍是當前我國信用資源中開拓潛力最大、開拓成本最低的信用。現實的情況是化解企業債務負擔仍有待資本市場的進一步發展,擴張個人信用尚需私人財富更多累積及其構成的合理調整。三是在社會利益構成中政府利益仍舉足輕重,政府仍是發展與擴張的最大受益者。這從1999年以來我國財政收入增長不斷超過國民經濟擴張速度的情況中可以明顯看出。

  擴大內需要長期堅持,積極的財政政策就要長期堅持。長期堅持就需要有新的政策措施。迄今在政策研究領域為人們廣泛關注的個人所得稅調整、生產型增值稅改為消費型增值稅、農業稅改革等實際上都與擴大內需密切相關。可以預見的是,通過稅賦增減來調整多方面社會經濟關系將成為財政政策參與擴大內需戰略的重要方向。

  二、財政政策已經延伸到了產業發展與結構調整領域

  中央經濟工作會議指出,擴大內需要同經濟結構的調整密切結合起來。實際上,我國的財政政策從1999年起就已經延伸到了產業發展和結構調整領域。從該年開始實施的企業技術改造財政貼息政策就明顯具有這樣一種性質。

  供給領域的產業發展與結構調整是產業政策的傳統作用范圍。產業政策從來屬于中長期政策。因為產業主體技術與固定資產的大規模更新通常是不可能在一、兩年的短期過程中完成。技改貼息政策正是通過“四兩撥千斤”財政資金運用方式,使財政政策與產業政策密切結合的一項政策。從目前趨勢看,這項政策在2002年不僅仍要實行,而且實施的力度不減。

  當前我國面臨的現實情況是,一方面,加入世界貿易組織后相當多的產業缺乏國際競爭力;另一方面,經濟運行中面臨的深層次矛盾仍是結構性矛盾。從普遍情況看,我國的產業落后,根本地是技術手段落后。“十五”計劃也指出,我國所要進行的結構調整將是以信息化帶動工業化的全面優化的調整。加快產業技術設備更新顯然已經成為新戰略發展過程中的一項重要任務。而短期調控介入產業升級,可以說,這是我國財政政策運用中的一個創造,是“用發展的辦法來解決前進中的問題”這一基本思路的具體政策體現。已經持續四年的技改貼息政策已經成為了我國中長期戰略措施的一項重要組成部分。

  三、財政預期正在成為影響資產價格與貨幣市場的重要因素

  與以往相比,2002年財政政策的一個新特點是明確提出要繼續發行長期國債。2001年中,我國已經嘗試性地發行了兩期分別為15年期和20年期的長期國債。這是我國首次發行債期超過10年的國債。這兩期國債盡管規模都不算很大,但引起了市場和政策研究領域的普遍關注。人們注意到,這兩期國債都采用了固定利率的方式。

  長期國債采用固定利率,這其中包含有很重要的經濟信息。顯然,長達15至20年的國債固定利率表達的是政府、財政對長期利率變動趨勢的基本預期。這個基本預期在很大程度上將對貨幣資本的價格和實物資產價格產生重要影響。

  常識可知,利率是貨幣這種商品的市場“價格”。一般說,利率要受到貨幣市場供求關系、社會物價水平、匯率及外幣利率等因素的影響。在一定意義上說,2001年發行的長期國債所選擇的固定利率水平反映的是政府對我國長期經濟運行過程中貨幣供求關系的基本判斷、對通貨通脹率變動趨勢的基本判斷以及對人民幣與外幣之間匯率變動關系的基本判斷。毫無疑問,政府通過財政性經濟行為所表達的預期一定會在很大程度上影響社會各方面利益主體的經濟預期及經濟行為,從而一定會反過來影響到貨幣市場的利率變化。

  利率不僅是貨幣資本的“價格”,而且還是實物資產價格變動的基礎。人們投資實物資產總是要獲取高于銀行利息的收益。當實物資產的投資收益水平高于銀行利率時,人們的經濟行為將傾向于以幣求“貨”,反之將傾向于以“貨”求幣。因此符合規律地,實物資產的市場定價原則之一就參照銀行利率水平倒算。

  簡單說就是,把多少錢存入銀行可以獲得與投資實物資產相等的收益,這部分資產就值多少錢。由此可知,長期國債選定的利率水平實際上還表達了政府對長期資產價格變動趨勢的基本預期;或者說,形成了對實物資產價格的市場表現的一個重要影響因素。

  迄今我國所發行的長期國債規模仍很小,在國民經濟總體的債權債務關系中所占比重尚遠不足以對雙方的利益均衡產生重要影響。但財政預期正在成為影響資產價格與貨幣市場的重要因素已經無需質疑。隨著長期國債規模的進一步擴張,其影響力將進一步顯現出來。財政政策也將由此獲得更多手段和更大調控空間。

  四、財政手段正在成為化解改革成本的基本措施

  從我國的實際情況看,經濟發展對改革的依賴程度很大。人們共識,擴大內需以及實現穩定增長的根本途徑是深化改革。當前,調整地方、企業以及個人等多方面經濟主體的經濟行為,關鍵是調整社會利益關系,是化解改革成本。從目前的趨勢看,在我國積極的財政政策中,“積極”的含義將更多地體現于合理承擔改革成本上。

  在我國目前的改革進程中,迫切需要化解的改革成本集中于三個方面。一是社會保障體系改革過程中的個人賬戶“空賬”問題,二是銀行等金融機構的市場化過程中原有體制遺留下來的巨額不良資產處置問題,三是國有經濟有進有退的戰略性調整中國有資產的賬面價格與市場價格無法銜接的問題。解決好這三個問題是改善社會經濟預期、化解經濟運行風險、實現產權流動以及優化國有經濟布局的關鍵,也是實現經濟良性運行的關鍵。

  社保基金的“空賬”問題是一個體制性的遺留問題。早在1999年,黨的十五屆四中全會文件中就已經明確地指出:“要采取多種措施,包括國有資產變現、合理調整財政支出結構、開拓社會保障新的籌資渠道,充實社會保障基金”。2001年,減持國有股充實社保基金已經在實踐層面展開。盡管由于措施不完善,前期減持國有股遇到了較大的市場阻力,但從長遠看,這一改革是不可能回避的。在2002年的改革進程中,我們可能需要有更多的財政手段創新來化解這一重大改革成本。

  在前期“國企三年脫困”的過程中,化解銀行不良資產、剝離企業債務負擔的“債轉股”政策發揮了重要作用。但截至目前為止,滯留在國有商業銀行下屬的四大金融資產管理公司手中“債轉股”形成的股權仍達1?4萬億元,仍未找到順暢的產權流動通道。妨害這一改革發展的關鍵障礙在于,在銀行、階段性持股的金融資產管理公司和新的產權投資主體之間缺少一個改革代價的承擔者。從一段時間來的政策研究思路看,通過一定方式,例如發行可轉換債券等,由財政承擔起這個代價恐不可避免。

  當前,我國向社會主義市場經濟轉變的改革已經走到了產權市場化的階段。中國加入世界貿易組織后的最大挑戰不在于產品市場的競爭,而在于產權市場的競爭。資本市場上減持國有股充實社保基金的問題,從根本上說也是要解決國有股全流通問題。黨的“十五大”以來,隨著實踐的不斷發展,國有資產能不能賣的認識已經趨于統一。人們基本共識,國有產權的市場化流動是“抓大放小”和調整國有經濟戰略布局不可缺少的必要環節。但隨之而來的難題是國有資產的賬面價格與市場價格無法銜接問題,即產權市場化過程中的國有資產定價問題。實踐已經證明,國有資產轉讓價格不能低于賬面凈資產的要求很難為市場所接受。應當明確的一個認識是,國有資產的保值增值是就國有資產的整體而言的;在產權的市場交易過程中,單筆交易價格高于或低于凈資產都是合理的,符合市場經濟原則的。在這一改革進程中,我們還需要在財政理論與實踐上有更大的突破和創新。

  當然,我國財政政策的戰略職能并非僅僅體現在上述四個方面。從廣義上說,在調整區域間發展不平衡過程中的財政轉移支付制度、在推進城市化與完成工業化補課任務中的財政性基礎設施投資、為維護國家經濟安全的石油戰略儲備、為調整競爭秩序而采取的財政援助下的資本退出政策等都具有明顯的戰略意義。

   


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