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張國華
上個世紀80年代末90年代初，當人類滿懷憧憬、夢想著21世紀的繁榮與輝煌時，一朵不祥的陰云已悄悄籠罩在人類的天空。金融危機像一個詭譎多變、出沒無常的幽靈，攪亂了人類的幸福與安寧。80年代是一個多事之秋，拉美的債務(wù)危機、美國的銀行業(yè)危機、日本金融機構(gòu)紛紛倒閉，令人目不暇接，大跌眼鏡。90年代初，全球金融形勢震蕩加劇，金融風暴 一浪高過一浪，1991年國際商業(yè)信貸銀行倒閉，緊接著英國又出現(xiàn)嚴重的貨幣危機，被迫退出歐洲匯率體系，最終引發(fā)全球性金融動蕩。風暴所過之處，貨幣狂貶，匯市動蕩、銀行擠提、股市下挫、經(jīng)濟蕭條，人們幾十年辛辛苦苦積攢的財富頃刻之間化為烏有。
隔岸觀火，國人雖沒有切膚之痛，但對金融危機的厲害，人們卻不敢小視。于是防范于未然，一時成為共識。回想90年代初期，當時國內(nèi)的金融秩序，也是一片混亂：投資規(guī)模過度膨脹，物價一路上漲；投資結(jié)構(gòu)極不合理，一般加工工業(yè)過度臃腫，低水平重復(fù)建設(shè)嚴重；與此形成鮮明對照的是，原材料、電力、能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)投資資金相當缺乏，成為制約國民經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”；投資效益低下，銀行貸款回收困難，形成大量呆、壞賬，整個金融體系孕育著金融風險，構(gòu)成經(jīng)濟健康發(fā)展的巨大隱患。形成這種狀況的一個重要原因在于國有專業(yè)銀行不是真正的商業(yè)銀行，沒有形成投資的風險約束機制，而這主要是由于專業(yè)銀行一身兼二任，既當?shù)之斈铮纫磭业囊蟠罅哭k理政策性貸款，又要按利潤最大化的原則開展商業(yè)性業(yè)務(wù)。兩種性質(zhì)截然不同的業(yè)務(wù)混在一起，使專業(yè)銀行的目的、性質(zhì)很不明確，由此帶來種種弊端。一是由于政策性貸款的投向多是一些社會效益好，但自身經(jīng)濟效益低，不能承擔正常貸款利息的項目，或者是投資周期長、數(shù)額巨大、資金回籠慢的項目，如農(nóng)業(yè)開發(fā)、重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。專業(yè)銀行為追求利潤，不愿按國家的政策安排發(fā)放政策性貸款，而把資金貸給盈利高的項目，擠占挪用政策性資金，形成一個資金硬缺口，最后張口向上級銀行要錢，上級銀行又向中央銀行要錢，層層倒逼，迫使中央銀行擴大基礎(chǔ)貨幣供給，貨幣供給的“閘門”失控，造成物價不穩(wěn)，嚴重影響了中央的宏觀經(jīng)濟調(diào)控。二是專業(yè)銀行肩挑兩擔，責任不清，既不能很好地貫徹國家的政策，也不能完全承擔自負盈虧的責任，政策性貸款掩蓋了經(jīng)營虧損，無法真實地評價其管理水平和經(jīng)營效益。三是不利于專業(yè)銀行的商業(yè)化，難以形成自主經(jīng)營、自擔風險、自我約束的獨立經(jīng)濟實體。因此，要使專業(yè)銀行轉(zhuǎn)變機制，成為真正意義上的商業(yè)銀行，一個必不可少的前提就是組建政策性銀行，將政策性業(yè)務(wù)剝離出來，交給政策性銀行去辦理，讓專業(yè)銀行輕裝上陣，專職從事商業(yè)信貸。
多年來，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不盡合理一直是困擾我國經(jīng)濟發(fā)展的一大難題。組建政策性銀行的另一個目的就是要依照國家的政策意圖調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。因為在市場經(jīng)濟體制下，雖然市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用，但市場并不是萬能的上帝，通過市場的力量調(diào)整結(jié)構(gòu)具有盲目性、自發(fā)性、滯后性等弊端，要求有國家的政策引導(dǎo)，并投入大量的資金。這種投資往往數(shù)額巨大，動輒數(shù)十億、上百億乃至近千億，天文數(shù)字般的巨款從何而來？主要途徑有兩個，一是財政直接撥款，二是政策性金融貸款。由于前者的資金是被無償使用，無需還本付息，從而成了令人垂涎三尺的“唐僧肉”，你要我要他也要，于是，各方神靈大顯神通，跑上級，泡部委，爭項目，要投資，其結(jié)果是耗時費神，腐敗滋生，資金得不到合理利用。與財政撥款相比，政策性金融貸款則顯得技高一籌，因為它不是無償?shù)模皇且暂^低的優(yōu)惠利率貸款，到期要收回本金，財政只要給予一定的利差補貼，可以起到“以小撥大”的作用。比方說，利差為4%，那么，只要發(fā)放1億元財政貼息，就可以帶動25億元的社會資金。
鑒于以上兩個方面的考慮，我國于1994年組建了國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行，以此來引導(dǎo)社會資金投向，促進資源優(yōu)化配置，初步形成了一個由中央銀行控制“總量平衡”，商業(yè)銀行追求“經(jīng)濟效益”，政策性銀行進行“結(jié)構(gòu)調(diào)整”的新的金融體系的大體構(gòu)架。
政策性銀行既然是銀行，那么它就具有與一般銀行共同的一面。首先，它起一個借貸中介人的作用，通過其負債業(yè)務(wù)吸收資金，再經(jīng)過資產(chǎn)業(yè)務(wù)發(fā)放貸款，是借者和貸者之間的橋梁。第二，它的貸款不僅要還本，而且要付息，并有嚴格的風險約束機制。但政策性銀行也有自身的顯著特點：它不能吸收居民儲蓄存款，資金來源主要是財政撥款、面向金融機構(gòu)發(fā)行金融債券和中央銀行貸款；它不像商業(yè)銀行那樣“惟利是圖”，以利潤最大化為目的，而像一位不謀私利，一心為“天下”的君子，把社會利益放在第一位。當然，如果連自己的肚皮都填不飽，那就談不上什么為“天下”謀利了，所以，政策性銀行要力爭做到保本微利，盡量減輕國家財政上的負擔；它的經(jīng)營范圍明確，不與商業(yè)銀行競爭，不廣泛設(shè)立分支機構(gòu)，國家開發(fā)銀行和中國進出口銀行只設(shè)總行，不設(shè)營業(yè)性分支機構(gòu)，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行由于業(yè)務(wù)面廣、分散、量大，在全國設(shè)有分支機構(gòu)；資金收付業(yè)務(wù)一般由商業(yè)銀行代理。
三家政策性銀行的任務(wù)明確，各有分工。國家開發(fā)銀行辦理政策性國家重點建設(shè)貸款的貼息業(yè)務(wù)。中國進出口銀行的主要任務(wù)是為大型機電成套設(shè)備進出口提供買方信貸和賣方信貸，為商業(yè)銀行的成套機電產(chǎn)品出口信貸辦理貼息及出口信用擔保。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行承擔國家糧棉油儲備和農(nóng)副產(chǎn)品合同收購、農(nóng)業(yè)開發(fā)等業(yè)務(wù)中的政策性貸款，代理財政支農(nóng)資金的撥付及監(jiān)督使用。
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