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本報記者羅旭輝 王樂斌
國務院發展研究中心“經濟全球化與政府作用”課題組今年完成了一份報告———《經濟全球化背景下的政府作用與中國政府面臨的挑戰》。該報告由國務院發展研究中心副主任陳清泰、謝伏瞻任負責人，著名經濟學家吳敬璉任顧問。日前，記者獨家采訪了報告協調人、主要執筆者之一的國務院發展研究中心產業經濟部部長劉世錦，他對這份權威報告進行
了解析———
-本報北京11月3日電
“進口替代”和“出口導向”并行戰略有必要調整
過去20年，我國實行對外開放政策，成為經濟全球化進程的主動參與者。世界銀行認為，我國是經濟全球化進程中少數幾個最大的贏家之一。
報告分析，中國能以在經濟全球化中贏得主動，一個重要原因是從比較優勢出發，并行地在汽車、石化等“制高點”領域實行“進口替代”戰略和在勞動密集型部門實行“出口導向”戰略。這兩種戰略的同時實施，使中國避免了其他單純實行“進口替代”戰略的發展中國家出現的國際收支嚴重失衡惡果。
報告同時指出，上述開放戰略雖取得巨大成功，但成本也相當高。例如，汽車、石化等“制高點”產業由于長期受到過度保護，國際競爭力一直較低；出口導向部門具有“大進大出”的特點，與國內經濟聯系少，對國內經濟的帶動作用有限；國內市場的部門分割與地方保護現象普遍存在，大國經濟的優勢難以發揮；不同所有制企業之間在稅收、市場準入、投融資等諸多方面存在著普遍的差別待遇，嚴重影響了市場的公平競爭，等等。
報告認為，加入WTO后，在新的國際環境下，以往實行的“進口替代”和“出口導向”并行的戰略有必要調整，逐步轉向在更加開放的條件下謀求競爭優勢的戰略。理由是：競爭優勢的基礎是比較優勢。入世后，除通常強調的勞動力供給充裕、價格相對較低，國家幅員遼闊、某些資源供給充足外，我國還有兩個優勢值得重視。
一是大國市場的規模經濟。中國擁有世界上最多的人口，且處在經濟和居民收入快速增長階段，人均收入正接近1000美元。隨著居民消費結構升級，中國已經和正在進入對具有顯著規模經濟效應的家電、汽車、電子通信等產品的需求迅速擴張期。這一市場條件有可能使某些相關產業形成世界上特有的規模經濟效應，其中既包括企業內部的規模經濟，也包括由于產業聚集而形成的外部規模經濟。由此而產生的低成本不僅會使國內消費者受惠，也有助于提高這些產品的國際競爭力。
二是具備重點發展加工組裝制造業的有利條件。一些年來，中國經歷了以輕紡工業、重化工業為重心的發展階段，目前正在進入一個以加工組裝制造業為特征的發展階段。在這一階段，中國可以提供加工組裝制造業所需要的資本、勞動力(特別是技術人員和熟練勞動力)，利用有較高水平且相對成熟的技術，生產出技術含量和附加價值逐步提升的產品。從全球產業結構調整的走勢看，一批有較高技術含量和附加價值的加工組裝產業也會向中國轉移。近年來，頗具規模的計算機組裝加工基地在中國的珠江三角洲地區快速形成，已經顯示了這一趨勢。“如果上述比較優勢能夠成功地轉化為競爭優勢，在加入WTO和經濟全球化進程加快的新形勢下，中國完全有可能在國際分工格局中處于較為有利的地位。”
入世增強加快政府改革的緊迫性
報告指出，改革開放以來，各級政府的職能轉變取得了不同程度的進展，但從總體上看，政府自身改革仍然落后于經濟體制轉軌的進程，政府職能轉變力度也小于機構改革的力度。加入WTO，對政府作用提出了一系列新的要求和挑戰，甚至在某些方面規定了政府改革進展的時間表，從而大大增強了加快政府改革的緊迫性。
改革緊迫性主要體現在四個方面———
對加快推進市場化改革提出新要求。加入WTO，實質上是按照統一的市場經濟規則參與國際經濟競爭，能否通過進一步開放市場和引入競爭來促進本國經濟的發展，關鍵在于國內市場機制能否充分發揮作用。中國經過20多年的市場化改革，初步確立了市場經濟的框架，但國有企業改革、建立國內統一開放的市場體系等方面還相對滯后。如果這些領域的改革不能加快并取得顯著成效，擴大開放市場就可能未得其利，先受其害。
對合理把握市場開放進程，趨利避害，實現以開放促發展提出了較高要求。加入WTO后，中國政府要履行所承諾的開放市場時間表，所涉及的問題包括降低關稅、取消非關稅壁壘、放開貿易經營權、開放服務貿易市場、對外資實行國民待遇、加強知識產權保護等。這些變化大部分將在2005年以前實現，時間緊迫。市場開放將會引入競爭壓力，有利于提高國內的資源配置效率；但開放過快，也可能使國內產業受到過大沖擊，引發一些經濟和社會問題，對開放與改革進程產生不利影響。這就要求政府在擴大開放前加快國內改革，提高國內企業和市場對外部沖擊的適應能力，同時合理把握市場開放進程，采用得力措施化解開放市場可能引起的矛盾，使負面效應盡可能降低。
對政府在開放條件下保持宏觀經濟穩定提出了更高要求。加入WTO后，中國經濟更深地融入全球經濟之中，一方面可以更多地分享全球分工之利，另一方面，也更容易受到來自國外的沖擊。從理論上講，一國政府難以同時兼顧獨立的貨幣政策、固定匯率和資本自由流動三個目標，政府只有具備較強的在開放條件下穩定本國宏觀經濟的能力，才可能為本國企業創造一個較平穩的市場環境。同時，面對種種具有很大不確定性的金融危機和經濟危機，要求政府在危機治理、維護國家經濟安全上表現出更強的能力。
對政府管理機制提出了新要求。加入WTO后，要求政府機構更加精簡和人員更加精干，決策更加科學，政策更具透明度，廉潔程度提高，效率進一步改進。只有如此，才能創造出有利于增強中國經濟競爭力的“軟環境”，使中國在國際經濟競爭與合作中居于有利地位。
近期可供選擇的改革重點
為爭取掌握“入世”過渡期結束后的主動權，報告建議，在明確政府發揮作用基本方向的前提下，近期選擇以下重要而條件成熟的領域重點推進。
按照加入WTO所做的承諾，全面清理現行的法律、法規和政策，增強法律法規的統一性和公開性。具體而言，按照開放市場的承諾，逐步取消非關稅貿易壁壘，取消對外資準入領域的限制，取消對外商投資企業在本地含量、出口比例、外匯平衡和技術轉讓等方面的強制性要求，對外資企業與外國商品實行“國民待遇”，加強知識產權保護等。
以放松或取消進入限制為重點，營造國內各類合法經濟主體公平競爭的環境。WTO最基本的一項規則是非歧視原則，在國內對所有企業實行“國民待遇”。除了為數不多的關系國家安全和有特定要求的行業需要有嚴格的進入限制外，對其他行業，特別是競爭性行業，原則上都應放開，取消種種基于所有制、地區和部門的或明或暗的限制。清理并大幅度減少政府行政性審批。
按照建立統一、開放、公平競爭的國內市場的要求，抓緊對一批具有自然壟斷和公用事業特點的行業進行改革、重組和規范。
加快行政程序立法，規范行政權力，落實依法行政。應盡快制定統一的國家行政程序法，通過建立完善的行政聽證制度、公開制度、說明理由制度、卷宗閱覽制度、時限制度等，加強對行政行為的程序監督，提高政府行政過程的民主性和透明度，減少行政腐敗，克服官僚主義，提高行政效率。與此相應，擴大法院對行政案件的受理權限，加強司法權力對行政權力的制約和監督。
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