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2004年，玉米出口企業(yè)一直都在郁悶中度過。一位玉米出口商對(duì)記者抱怨說：“國家的玉米出口政策老是變，就讓外國的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手鉆了空子。比如說我國玉米突然說不出口就不出了。美國玉米價(jià)格就馬上上漲，一賣好幾個(gè)月。而當(dāng)我們準(zhǔn)備出口玉米時(shí)，還沒出呢，又先放出風(fēng)說我們計(jì)劃出多少多少，別人聽說后把玉米賣得差不多了，馬上又把價(jià)格壓下來，我們又很難再出口了。”
這位出口商的抱怨源自于2004年年初國家停止了玉米出口，使得他們幾年來辛辛苦苦贏得的國際市場(chǎng)份額被競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手輕輕松松地拿走了。盡管后來恢復(fù)了出口，但為時(shí)已晚。同時(shí)，國內(nèi)玉米出口商在國際市場(chǎng)的信譽(yù)已受到了損害，估計(jì)2004年全年玉米的出口量不到2003年的五分之一。
有分析人士指出，這種現(xiàn)象其實(shí)不僅存在于玉米貿(mào)易之中。長(zhǎng)期以來，我國在糧食貿(mào)易上就存在內(nèi)外貿(mào)脫節(jié)、政策滯后以及糧食生產(chǎn)與進(jìn)出口逆向操作等問題。如今，隨著加入世界貿(mào)易組織三年保護(hù)期的結(jié)束，該如何充分利用自身優(yōu)勢(shì)有效調(diào)控糧食生產(chǎn)和進(jìn)口，保證糧食安全，減輕國家負(fù)擔(dān)，為國家獲得最大效益？掌控糧油生產(chǎn)和進(jìn)出口政策的相關(guān)政府部門正面臨著考驗(yàn)。
政策調(diào)控不利玉米出口受挫韓國和日本是世界主要的玉米進(jìn)口國，主要從美國和我國進(jìn)口。同美國玉米相比，我國的玉米為非轉(zhuǎn)基因玉米，同時(shí)與韓國、日本運(yùn)輸距離最近，加上質(zhì)優(yōu)價(jià)廉，深受韓、日客商歡迎。目前玉米已成為我國惟一大宗出口的糧食作物品種。
但同時(shí)，玉米出口受政策影響變動(dòng)頻繁。首先是國家指定只能由中糧和吉糧兩家公司進(jìn)行玉米出口的壟斷經(jīng)營。其次，還在不同時(shí)期進(jìn)行政策干預(yù)。但政策的變動(dòng)又使得玉米進(jìn)出口呈逆向操作，進(jìn)一步加劇了庫存壓力。
全國食品網(wǎng)咨詢事業(yè)部經(jīng)理傅鐵信告訴記者這樣一組數(shù)字：1995年、1996年，玉米產(chǎn)量分別增長(zhǎng)12．8％、13．8％，凈進(jìn)口卻依然達(dá)到512．4萬噸和16．8萬噸，致使庫存凈收購量增加500萬噸和1000萬噸。1997年，玉米產(chǎn)量下降18．2％，卻凈出口672．3萬噸，庫存凈投放量增加1500萬噸。1998年以來，我國玉米產(chǎn)量有增有減，卻一直處于凈出口狀態(tài)，主要是由1995年至1997年進(jìn)出口與生產(chǎn)的逆向操作所致。
2003年，在國家扶持玉米出口的政策下，玉米出口大幅增長(zhǎng)，達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的1638．9萬噸。考慮到2003年國內(nèi)玉米大幅減產(chǎn)，玉米價(jià)格上漲，為保證國內(nèi)供應(yīng)，從2004年1月份開始，國家停止了玉米出口。
據(jù)分析，實(shí)際上我國2003年年末庫存與消費(fèi)比為28．06，仍高出國際糧農(nóng)組織規(guī)定的糧食安全系數(shù)，所以我國玉米出口仍具備條件，適量出口玉米并不影響國內(nèi)玉米正常的供需平衡。吉林糧食集團(tuán)有限公司副總經(jīng)理姜建華認(rèn)為：“限制玉米出口政策的出臺(tái)，將導(dǎo)致有1000萬噸左右的玉米要在國內(nèi)市場(chǎng)消化。南方銷區(qū)有限的市場(chǎng)份額必將導(dǎo)致內(nèi)貿(mào)企業(yè)的殘酷競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，內(nèi)貿(mào)糧源的激增，將打壓國內(nèi)玉米市場(chǎng)價(jià)格。”
且不說限制是否達(dá)到了預(yù)期目的，這一措施卻給國內(nèi)玉米出口企業(yè)帶來了不小的打擊。吉林糧油玉米進(jìn)出口有限公司總裁張代啟告訴記者，這次限制玉米出口，使出口企業(yè)喪失了誠信，很多已經(jīng)簽了的合同最終不得不因?yàn)檎叩恼{(diào)整單方面終止。
據(jù)悉，2004年4月，我國又放開了玉米出口，但這時(shí)候出口玉米已經(jīng)很難了。“不是說出口馬上就能出口，想恢復(fù)很難，因?yàn)槲覀儾怀隹谥螅瑖饪蜕讨缓谜移渌u家，而且合同一簽就是半年一年，所以說市場(chǎng)已經(jīng)丟了。”張代啟稱。
另據(jù)介紹，由于先前國內(nèi)停止向日本出口玉米，日本只好進(jìn)口美國玉米，其全套玉米加工設(shè)備也由適合加工中國玉米的改成適合美國玉米的加工設(shè)備。到后來我國再恢復(fù)出口時(shí)，日本方面當(dāng)然不可能馬上把設(shè)備再改回來，也就談不上進(jìn)口中國玉米了。
中糧集團(tuán)中國玉米進(jìn)出口有限公司總經(jīng)理顧利峰無奈地向記者表示：“2003年出口了1000多萬噸，2004年出口估計(jì)不到300萬噸，所以市場(chǎng)肯定已被別人占領(lǐng)，而且這將影響我們以后的出口。”
平衡機(jī)制失靈國內(nèi)糧價(jià)暴漲“客觀上來講，我國糧食政策一直是自給為主，進(jìn)口作為補(bǔ)充。當(dāng)出口太多了，國內(nèi)糧價(jià)上漲了，就趕快剎車停止出口。政府是以考慮國內(nèi)市場(chǎng)為主的，要達(dá)到國內(nèi)產(chǎn)銷平衡，所以現(xiàn)在我們的政策建議也是需要將國內(nèi)和國外統(tǒng)籌起來。”談到國家限制玉米出口政策的初衷，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)謝揚(yáng)這樣表示。
據(jù)謝揚(yáng)介紹，1995年、1996年時(shí)中日糧食貿(mào)易也曾出現(xiàn)過類似的情況。那時(shí)國家還沒完全放開糧食貿(mào)易，是計(jì)劃調(diào)節(jié)造成了逆向操作，有情可原。現(xiàn)在國內(nèi)外貿(mào)易都放開了，為維持國內(nèi)平衡而突然停止出口，破壞的不僅是國際貿(mào)易信譽(yù)，而且國內(nèi)供求矛盾也增加了。在市場(chǎng)放開的情況下，國家如何做好宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)宏觀平衡，是一個(gè)必須引起政府重視的新情況。宏觀平衡不能完全以國內(nèi)平衡為主，必須國內(nèi)國外統(tǒng)籌兼顧，否則傷害的還是自己。“如果不是判斷糧食安全出了問題，就讓市場(chǎng)自己去解決。如果糧價(jià)漲了以后馬上就想辦法壓下來，國內(nèi)壓不住就停止出口，這種做法有失偏頗，根子還在于是否找到合理的宏觀調(diào)控手段”，謝楊說。
國家糧食局專家組顧問李思恒教授也承認(rèn)，我國的糧食貿(mào)易政策以自給為主，但自給率要到達(dá)85％～95％，其實(shí)有點(diǎn)兒不科學(xué)。
“保證國內(nèi)供應(yīng)無可厚非”，玉米出口企業(yè)對(duì)國家為保證糧食供應(yīng)采取的限制出口政策還是比較理解，不過張代啟認(rèn)為，糧食出口應(yīng)該始終保持有進(jìn)有出，這樣既有利于占領(lǐng)國際市場(chǎng)，又可以保證需要的時(shí)候進(jìn)口。“如果不出口的話，市場(chǎng)完全由別人控制，你想進(jìn)口時(shí)，別人又把價(jià)格定得很高。”
張認(rèn)為，中國出口糧食，一是為了解決北方賣糧難，二是為了進(jìn)行品種調(diào)劑，出余補(bǔ)缺。這樣既可以增加貿(mào)易額，又搞活了兩個(gè)市場(chǎng)，這樣才有駕馭國際國內(nèi)市場(chǎng)的能力。他表示，國家的糧食貿(mào)易政策應(yīng)該調(diào)整為“保持長(zhǎng)期穩(wěn)定的糧食出口，實(shí)行‘南進(jìn)北出’的格局。”
所謂南進(jìn)北出，指北方糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)的部分糧食不必供應(yīng)國內(nèi)，在高價(jià)位時(shí)直接出口，南方銷區(qū)則在國際糧食價(jià)格低位時(shí)從國外進(jìn)口糧食。因?yàn)槲覈鴩吝|闊，南方從北方運(yùn)糧反而不如從國外直接進(jìn)口更方便、更節(jié)省成本，同時(shí)也可減輕國內(nèi)的運(yùn)輸負(fù)擔(dān)。
實(shí)際上，不僅是玉米，從小麥的進(jìn)出口貿(mào)易上也能看出我國糧食貿(mào)易政策存在的一些問題。傅鐵信告訴記者：“從2000年開始到2003年，我國小麥產(chǎn)量連續(xù)4年減產(chǎn)，但同期小麥進(jìn)口量都非常小。2000年為87．6萬噸；2001年為69萬噸；2002年是我國加入世貿(mào)組織的第一年，雖然小麥進(jìn)口配額為846．8萬噸，但在這一年和隨后的2003年我國小麥均呈凈出口狀態(tài)。如果說減產(chǎn)的前兩年由于要消化國內(nèi)積壓的庫存而少量出口，那么到了后來繼續(xù)減產(chǎn)時(shí)，為什么不及早考慮進(jìn)口呢？那樣的話，也許就可以避免從2003年第四季度開始到現(xiàn)在的糧食價(jià)格暴漲局面。宏觀調(diào)控應(yīng)該有這方面的考慮。”
多龍治水導(dǎo)致貿(mào)易低效率其實(shí)，我國糧食貿(mào)易政策存在的問題早已引起關(guān)注，“北進(jìn)南出”也已經(jīng)喊了很多年了，卻一直沒有做起來。
我國的谷物產(chǎn)量和消費(fèi)量占世界首位，現(xiàn)在一些沿海的港口建立起了糧食儲(chǔ)備庫，設(shè)施都是世界一流的，進(jìn)出口的吞吐也非常方便。“但這種情況下我們的糧食外貿(mào)還是打被動(dòng)仗，還要看芝加哥的價(jià)格，我們?yōu)槭裁床荒芷鹬鲗?dǎo)作用？根源就在于我們各個(gè)政府部門間的協(xié)調(diào)非常有問題。”一位業(yè)內(nèi)的老專家毫不客氣地指出。
據(jù)介紹，目前，國家對(duì)糧食實(shí)行“多頭管理”，是由農(nóng)業(yè)部管生產(chǎn)，國家糧食局管流通，商務(wù)部管進(jìn)出口，而發(fā)改委又成為國家糧食局的上級(jí)主管部門。管國際貿(mào)易的不管國內(nèi)，管國內(nèi)貿(mào)易的不管國際，管生產(chǎn)的不管消費(fèi)。政出多門又互相交叉。
“現(xiàn)在一個(gè)部門要作出一個(gè)決策，要協(xié)調(diào)多個(gè)部門的利益，如果出現(xiàn)分歧，最后只好由國務(wù)院出面協(xié)調(diào)，結(jié)果又得平衡各部門的利益。”一位糧食政府部門的人士稱。
李思恒教授認(rèn)為，這種“多龍治水”的效率非常低，分段貿(mào)易導(dǎo)致部門之間利益調(diào)整、協(xié)商起來費(fèi)時(shí)費(fèi)力，也耽誤了商機(jī)。“部門多了，遇到問題又互相推諉，這就造成了貿(mào)易上的時(shí)間差。當(dāng)收成不好決定要進(jìn)口時(shí)，各部門之間又要左右協(xié)商，然后訂貨，真正進(jìn)口的時(shí)候已經(jīng)到第二年了，而這時(shí)候糧食又豐收，產(chǎn)量已經(jīng)增長(zhǎng)，只好再研究出口，結(jié)果造成糧食豐收的時(shí)候進(jìn)口，歉收的時(shí)候又出口的尷尬局面。”
同時(shí)，一些國有糧食貿(mào)易企業(yè)又抱怨政府對(duì)企業(yè)管得太死。一位玉米出口商稱，發(fā)改委是管宏觀調(diào)控的，但對(duì)玉米的出口量、合同、價(jià)格、市場(chǎng)都要管，而許可證配額又是商務(wù)部管的事。管得太細(xì)了，企業(yè)做起來就很困難。
據(jù)記者的了解，目前國內(nèi)糧食行業(yè)對(duì)這種多頭管理的不滿是普遍的。“所以將來如果再進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整的話，應(yīng)該將糧食部門搞成生產(chǎn)、消費(fèi)、進(jìn)出口一條龍管理，這樣會(huì)好一些。”一位糧食專家這樣建議。（來源：f-door）
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