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糧食儲備在國民經濟中占有重要地位。許多國家為了保證糧食供應安全和社會穩定，都試圖建立一套與其國情和經濟發展水平相適應的糧食儲備制度，并采取相應的政策法規。我們有必要了解和分析世界主要糧食進出口國的糧食儲備管理情況及其變化趨勢，從中得到啟示和借鑒，以完善我國的中央儲備糧管理制度。
一、國外糧食儲備管理情況
國外糧食儲備的概念，在糧食出口國和進口國是有很大差異的。出口國的糧食儲備主要是周轉庫存，而進口國的糧食儲備則主要是戰略儲備。這里我們從國外糧食儲備管理比較完善的國家中，選擇了具有典型意義的美國、加拿大、歐盟、澳大利亞四個糧食出口大國和日本、印度、馬來西亞三個糧食進口國，對其糧食儲備規模、運作機制及糧食儲備管理的政策法規進行分析和比較。
(一)出口國的糧食儲備管理
1、美國
美國糧食產量居世界首位，年產量一般在3.3億—3.8億噸。美國是世界上最大的糧食出口國，出口量占世界糧食出口量的50%。每年約有其總消費量40%左右的糧食進入儲備。因此，美國的糧食出口和儲備對世界糧食市場有很大影響。
(1)美國的糧食儲備規模
美國糧食總倉儲能力達201億浦式耳(約為5億多噸)。其中，位于農場由農民或幾戶農民聯合擁有和控制的糧食倉儲能力為116億浦式耳(約為3億多噸)，占總倉儲能力的58%。農民通過使用自己的倉儲設施，可以較大程度上左右糧食的市場流通。農場以外的商業性糧倉共有倉儲能力85億浦式耳(約為2億多噸)，占總倉儲能力的42%。
美國的糧食儲備大致有四種：第一，正常儲備，即糧食生產者和加工商正常經營的周轉性庫存。第二，緩沖儲備，是指在兩個生產年度間調節供求的糧食儲備，由美國政府和私人共同參與。第三，農場主自有儲備，即參加自有儲備計劃的農場主儲存的糧食。第四，政府儲備，是指政府為保證糧食安全的儲備，由作為美國糧食市場的政策性調控機構商品信貸公司(CCC)經營。目前政府儲備大約在500萬噸，相當于糧食年產量的1.4%。
(2)美國糧食儲備的運作機制
美國是市場經濟高度發達的國家，主要通過市場來促進糧食流通，聯邦政府運用信貸杠桿等經濟手段對糧食市場實行間接調控。在《1996年聯邦農業完善與改革法》實施以前，政府為了保證糧食安全，通過CCC從農場主直接購買糧食進行儲備。近年來，政府糧食儲備量逐漸減少，而農場主的自有儲備則不斷增加。農場主(包括一些投機商)進行糧食儲備的目的是為了賺錢，但要參加儲糧計劃，就必須與CCC在各地的分支機構簽訂合同。CCC負責按合同規定的數量向農場主支付儲藏費用和低息貸款。參加儲糧計劃的農場主必須執行政府的糧食種植計劃，對儲備的糧食在三年內必須保證質量，且不能自行處理儲備糧，否則要被罰款。只有當市場糧價劇漲時，農場主方可出售儲備糧。不僅如此，CCC還要求農場主必須在特定時間內歸還貸款，以迫使其拋售糧食。如果此時農場主還想將儲備糧留著，CCC就不再支付儲糧費用和保證提供低息貸款。當市場價大大高于農場主拋售價時，才動用政府儲備糧投放市場。美國的糧食倉儲設施全部為農場主或私人公司所有，政府要寄存糧食須支付倉儲費用。
(3)美國糧食儲備管理的政策法規
美國政府對糧食倉儲業的管理主要是通過法規來實行有效監督。1916年國會通過了《美國倉儲法》，根據該法又制定了《糧食倉儲條例》，對糧食倉儲許可證、倉儲保證金、倉儲存單、倉儲商的責任和糧食檢驗、稱重、分級等一系列具體操作，都有非常具體和明確的規定。任何從事糧食公共倉儲的法人，必須獲得許可證。申請許可證必須符合農業部規定的財務狀況、設施條件、管理能力以及倉儲商對其設施的控制能力等各種條件。
為了確保糧食倉儲商履行義務，糧食倉儲商還必須交納保證金，一般規定每蒲式耳(約36.37升)的倉容交納0.20美元，每個倉儲商交納保證金的數額為2萬—50萬美元。
2.加拿大
加拿大是世界上重要的糧食出口國家。1989—1998年，全國年均谷物總產量5090萬噸，人均占有量1741公斤。其國內生產量遠遠大于消費量，正常年景40%的糧食用于國內消費，60%的糧食用于出口。加拿大谷物(主要是小麥)出口量僅次于美國和歐盟，列世界第三位。1989—1998年年均出口小麥1910萬噸，占總產量的79%。
(1)加拿大的糧食儲備規模
加拿大全國總倉容約6000萬噸。其中，鄉間倉庫的倉儲能力為640萬噸，中轉倉庫的倉儲能力為250萬噸。加拿大糧食的儲藏時間很少超過半年，主要是用于周轉庫存。如截止2002年3月份，加拿大小麥庫存1321萬噸，大麥庫存618萬噸，燕麥庫存加拿大政府制定的糧食管理政策都是通過法律和法規來落實的。糧食管理最主要的法規有兩部，即《加拿大谷物法》和《加拿大小麥局法》。加拿大對谷物公司經營谷物
特別是經營谷倉有嚴格的審批條件。 《加拿大谷物法》規定，申請經營谷倉的條件是：必須有公司注冊文件；申請人打算使用的房院要適合于谷物的儲藏和裝卸；谷倉類型及狀況和設備的類型、大小應能滿足該類型谷倉應該提供的基本服務；申請人應提供經審計的財務證明，即申請人必須有一定的財力，并要以保證書、保險或其他方式提供足夠的擔保；谷倉儲存的谷物都必須全額保險等。
3.歐盟
歐盟是世界上第三大糧食出口地區。其中，法國是歐盟第一大農業生產國，其糧食產量占歐盟產量的三分之一，其出口量占歐盟的一半。
(1)歐盟的糧食儲備規模
歐盟各國產大于需，糧食儲備量大，糧食儲備費用(包括收購費用、保管費用、設備費用等)在歐盟財政支出中占較大比重。為節約財政支出，歐盟逐年減少糧食儲備量，1993年為8000萬噸—1億噸，2001年已降為500萬—2000萬噸。
法國大約有330家合作社和800戶糧商，總共擁有7200萬噸的糧食庫存。但政府儲備(或稱公共儲存)的糧食較少，特別是近年來更少。1993年法國政府儲備規模達1300萬噸，而到1997年只有1.6萬噸。
(2)歐盟糧食儲備的運作機制
歐盟糧食儲備主要實行國家采購，即按照“干預價格”收購農民的糧食。 “干預價格”是由歐盟根據保護農民收入不受過大影響，以及歐盟各國糧食生產、庫存、需求狀況，國際糧食生產形勢和價格走勢等因素綜合考慮制定的。如在法國，當收購機構(主要是農業合作社)不能在市場上賣掉糧食時，法國糧管局(0NIC)作為政府管理機構就必須買下他們的糧食，以作公共儲存或“臨時儲備”。或者說，當市場糧價低于“干預價格”時，農民可以按“干預價格”把糧食交給歐盟設在法國的“干預中心”作為臨時儲備，從而得到價格補貼。但法國糧管局不擁有糧倉，為完成其公共儲存使命，它向擁有空糧庫的收購機構或專業倉儲公司租用儲存容量(即購買倉儲服務)；也有同私人企業簽訂收購合同，商談儲存期間的費用補貼標準。歐盟農業補貼委員會對“臨時儲備”給予必要的儲費和利息補貼。補貼方式是由歐盟補貼給法國糧管局，再由糧管局補貼到儲糧企業。
(3)歐盟糧食儲備管理的政策法規
歐盟對儲備糧管理方面的主要政策是“月加價”政策，即對農民或糧食企業儲藏糧食的倉儲費用補貼。法國每噸糧食每增加儲存期一個月另加價6法郎，付給售糧者。西班牙每月為0.93歐元／噸。其政策的目的在于，通過對種糧的農戶和私商儲存按月加價，鼓勵其在合理期間內自儲糧食，避免收獲季節糧食過于集中上市而影響市場糧價，促使糧食均衡上市。
4.澳大利亞
澳大利亞是世界上重要糧食出口國之一，糧食出口約占年產量的三分之二，繼美國、加拿大、歐盟之后，居世界第四位。主要出口的糧食品種有小麥、大麥等。
(1)澳大利亞的糧食儲備規模
澳大利亞糧食儲存、處理基本上是由五個分散處理機構承擔，每個大陸州各一個。這五個機構控制了年產量70%以上的糧食儲存和處理。每個分散機構都有由公路或鐵路連接起來的接收網絡。這個網絡還與幾個出口港口連接。中央儲存系統共有大約900個鄉村接收基地和17個出口港。它能提供1800萬噸的鄉村儲存，600萬噸的港口儲存和大約300萬噸的其他各種法定儲存，合計儲存能力達2700萬噸。其余由農場和私人商業儲存。
(2)澳大利亞糧食儲備的運作機制
澳大利亞糧食市場的經營主體主要由農民合作經營組織、政府糧食經營機構和其他經營實體三大類構成。農民合作經營組織包括各州的糧食儲運公司、種子聯合公司等；政府糧食經營機構包括小麥局、大麥局等；其他經營實體是除以上兩類外的各種從事糧食加工、流通的企業。從1989年開始，澳大利亞對糧食流通體制進行了改革，政府的小麥經營機構開始逐步走向合作制，正在使澳大利亞糧食市場由政府主導型轉變為合作制主導型。
澳大利亞的糧食流通實行商流和物流分立。商流由小麥局等糧食流通商承擔，根據國家法律、政策及市場供求關系的變化，具體負責開展小麥等糧食的國內外貿易活動，具有糧食經營權。近年來，小麥局還向糧食加工業延伸和開展多元化經營方向發展，包括在國內投資興辦糧食加工廠。物流則由糧食儲運公司承擔，具體負責糧食的收購、檢驗、裝卸、儲存和運輸業務，但沒有糧食經營權。糧食儲運公司都是按合作制原則組成的，為非贏利性組織，其宗旨是以最低的費用為糧食生產者提供最好的糧食收購、儲存和運輸等服務。澳大利亞的糧食倉儲體系由農村收購倉庫、地區終點倉庫和港口終點倉庫組成。這些倉庫一般由小麥局指定的機構經營。
(3)澳大利亞糧食儲備管理的政策法規
澳大利亞糧食市場發達，交易秩序井然，主要得益于健全的法律體系。一般情況下，政府不采用行政手段干預經濟，主要采用法律手段。政府在糧食生產、加工、儲運和銷售等各個方面都制定了相應的法律，而且都有很強的可操作性。如糧食儲運有《儲運經營法》，小麥銷售有《小麥市場法》，大麥銷售有《大麥市場法》等，嚴格按法律規定辦事。凡是法律明確的條文，各個相關方面都要嚴格執行，不得違反，否則，會受到法律的追究。
(二)進口國的糧食儲備管理
1.日本
日本是地少人多、糧食不能自給的國家。從20世紀20年代到90年代末，日本的演變過程。其糧食的主要品種是大米、麥類、大豆等。目前大米流通形成了自主流通米(主要由農協銷售)、政府米(儲備)、計劃外流通米(農戶自由銷售)并行的流通格局。
1990—1994年，大米年平均國內生產量為1009.8萬噸，國內消費需求量為1040萬噸。
(1)日本的糧食儲備規模
長期以來，日本盡管作為糧食短缺的國家，每年要從世界市場進口大量小麥和飼料糧(國內消費中小麥的90%和飼料的80%依賴進口)，但大米的進口量基本為零。自關貿總協定烏拉圭回合農業協議簽署后，日本接受了大米的最低市場準人量，1995—2000年，大米進口量從38萬噸增加到76萬噸，占國內消費量的比例從4%提高到8%。進口大米一部分作為主食用米和加工用米出售，另一部分作為政府儲備糧。
1993年日本發生了“米荒”，使日本政府下決心建立更為明確、有效的糧食儲備制度。1995年日本《新糧食法》規定，政府設立專項儲備，其規模以政府米150萬噸及進口米50萬噸充當，約相當于正常年份3個月的供應量。
(2)日本糧食儲備的運作機制
1995年《新糧食法》規定設立專項儲備，以政府米及部分進口米充當，由政府與民間共同負責，并以政府為主；民間儲備由自主流通米法人負責，費用由政府補貼一部分。政府的儲備大米，由政府根據國內生產的年成豐歉，決定是否拋售或增加儲備，通過調整儲備以抑制糧價的暴漲暴跌。為有效調節國內市場，政府確定了儲備運作方針，包括儲備數量、計劃上市數量及政府收購數量。全國大米集貨團體是日本農林水產大臣指定的主要負責全國計劃大米收購和儲運的法人。它由兩部分組成：一是全國農業協同組合聯合會(“農協”)，二是全國主食收購協同組合聯合會(“全集聯”)。 “農協”和“全集聯”都是民間團體。全國大米集貨團體依據農林水產大臣批準的大米流通計劃，通過下設的兩級集貨商，將分散在全國農民生產的大米收集起來，通過政府糧食事務所檢驗后，按品種、質量、計劃數量等區分為“政府米”和“自主流通米”，再分別交售給政府和大米批發商，其余的米可由農民自由出售。在保證儲備水準合理化方面，日本政府也采取了一些措施：一是如有一部分政府米未完全銷售，政府收購將做出相應數量的調整；二是由于日本大米價格較高，難以出口，為降低政府米儲備數量，以減少財政補貼，日本政府把一部分超儲備規模的大米用于國際援助。
日本是世界上對糧食實行高額補貼的國家，除對政府米儲備費用據實進行補貼外，對生產者在年度末未能賣出的糧食也給予部分儲存費用補貼。據日本食糧廳提供的數字，2001年日本大米產量只有906萬噸，但政府僅對大米生產、流通、儲備等支出的相關財政補貼就達到51.7億美元。1990—1995年， 日本政府的糧食管理費支出從33476億日元上升到47381億日元，增加了42%。
(3)日本糧食儲備管理的政策法規
日本在1942年制定了《糧食管理法》及其實施細則等配套法規，后又多次修訂，對規范糧食生產和流通活動發揮了重要作用。為應對WTO有關規則，日本又于1995年制定了《新糧食法》。 《新糧食法》的主要內容有：改變過去大米購銷、價格由政府統一管理的模式，使流通中的自主流通米占主導地位，充分發揮市場機制作用；減少政府財政補貼，由市場形成價格；放寬大米經營限制，由許可制改為登記制；流通渠道多元化，加大市場化和自由化程度。最近日本又通過了《糧食法修改案》，對大米生產政策進行了調整，將在2008年徹底廢除現行的大米生產政策。這些法律的出臺和實施，為穩定糧食生產、規范糧食交易、建立糧食儲備等起到了非常重要的作用。
2.印度
印度雖是農業大國，但長期以來農產品短缺。因此，政府對糧食流通和價格實行嚴格控制，統稱“政府糧食配售制”。20世紀60年代開展“綠色革命”以后，糧食產量有了較大的增加，供求矛盾有所緩和。此時，政府控制糧食的做法有所改變，但配售制內容沒有多大改變。進入90年代，在全球貿易自由化潮流影響下，印度糧食流通體制向市場化方向作了較大改革。
(1)印度的糧食儲備規模
印度較大規模的糧食儲備是在20世紀60年代饑荒以后建立起來的。印度糧食儲備制度包括緩沖庫存和經營庫存兩種。經營庫存是指一年內由于季節因素，為保證全年連續供給而儲存的糧食，以解決正常年景兩個收獲期之間的糧食供給問題。緩沖庫存是指在經營庫存之外，再儲存一部分必要糧食，即糧食安全儲備庫存，以緩沖由于年度性糧食減產而產生的短缺，從而起到保障供給、穩定糧價和社會的作用。儲備制度規定，緩沖庫存的臨界值為500萬噸，最佳數量為1200萬噸(相當于糧食產量的6.3%)。庫存品種主要是小麥和大米，分別占60%和40%。與此相適應，政府擁有2800萬噸的倉儲設施。
緩沖庫存由印度糧食公司經營，糧權屬于中央政府，費用由中央負擔。除緩沖庫存外，儲備制度還規定印度糧食公司和各邦糧食供應部要分別保持相當于3—8個月的經營庫存。
(2)印度糧食儲備的運作機制
印度政府雖然參與部分糧食的經營，但這種經營是政策性行為，主要是為了調節市場，平抑對生產者和消費者不利的價格波動。印度的政府糧食儲備運作由中央政府和邦政府委托代理機構進行。中央政府的糧食收購機構由印度糧食公司和全國農業合作運銷協會代理。邦政府的糧食收購機構是邦糧食供應部。印度糧食公司主營水稻和小麥，全國農業合作運銷協會則經營除水稻和小麥以外的粗雜糧。印度糧食公司是獨立于各邦政府以外的具有糧食儲備和糧食經營(但不以盈利為目的)雙重職能的機構。它每年以市場價格直接向農民收購2000萬—2400萬噸糧食(小麥和稻米大體上各占50%)，其中通過政府分配系統的數量在1600萬—1700萬噸，余下的部分或者由公司作商業性經營，按市場價格出售給其他商人；或者用作儲備，在采購量不足的年份拿出來平抑市場。
印度政府經過多年努力建立的糧食儲備體系，雖然保障了糧食供給安全，但其代價也是很高昂的，政府不得不承擔巨額的糧食儲備費用和消費補貼。自上世紀80年代以來，政府庫存越來越多。1995年，谷物結轉庫存量達1550萬噸，較1989年的440萬噸凈增了252%。政府的糧食儲備費用也大幅上升。1995—1996糧食年度，政府對印度 糧食公司的財政補貼總額高達533億盧比，2001—2002年度達到1672.4億盧比。據世界銀行專家估算，如果利用進口補充，實現同樣的小麥進口目標，只需其財政補貼的1／3左右。為此，印度政府決定根據市場變化采用經濟有效的糧食庫存管理方法，允許印度糧食公司進入國際期貨市場，以便壓縮緩沖庫存，減少財政開支和補貼。
(3)印度糧食儲備管理的政策法規
90年代以來，印度對糧食管理政策進行了改革，促進了市場化。對儲備糧管理的政策規定是，按市價收購，廢止低官價收購政策。儲備糧數量依據供求狀況確定。儲備糧實行中央和各邦兩級儲備制度，中央占儲備總量的60%，各邦占40%，以分散風險。對糧食生產和流通實行內外貿一體化政策。
3.馬來西亞
馬來西亞的主要糧食作物是稻谷，目前年產量約150萬噸，糧食自給率為65%左右，不足部分從國外進口。近幾年來，每年需耗費100多億林吉特(現比價為3.8林吉特合1美元)用于糧食進口。
(1)馬來西亞的糧食儲備規模
馬來西亞儲備糧的概念與我國有所不同。他們認為，只要是其負責調控全國稻米市場的稻米公司(BERNAS)能夠運用和掌握的糧食就是儲備糧。它既包括倉庫里的糧食，也包括國外分公司和在批發市場和零售店里的糧食。馬來西亞的糧食儲備規模不固定。
(2)馬來西亞糧食儲備的運作機制
1971年9月，馬來西亞成立了國家水稻和大米局，主要職能是為大米業提供指導和規劃，是大米的獨家進口者，對大米價格進行調控。1994年政府改革后，成立了國家稻米公司(BERNAS)，除接管了國家水稻和大米局的政府職能(即管理國家大米儲備、對農民按保護價收購糧食和穩定市場糧價)外，還從事稻谷收購、加工和進出口貿易等商業職能。1996年1月，馬來西亞對BERNAS公司進行了股份制私有化改革，以提高經濟效益和減輕政府財政負擔。1997年BERNAS成為上市公司。但馬來西亞的國家糧食儲備管理和運作仍然由稻米公司來進行。目前稻米公司擁有60多家分公司，經營范圍十分廣泛。除從事大米生產、加工、儲存、批發和零售等業務外，公司還經營優質種子、大型農場等，并擁有自己的名牌產品。
馬來西亞政府為了支持稻米公司更好地承擔國家糧食儲備和穩定糧食市場的社會職責，從公司成立開始就賦予其15年內獨家進口大米的權力。為此，稻米公司不從政府直接獲取補貼，而是通過企業化管理和市場化自主經營，不僅彌補了公司承擔社會職責的費用，還獲得了可觀的利潤。公司通過參與大米生產和流通的各個環節，在馬來西亞大米市場上占有主導地位，基本實現了商業功能和社會職責的統一，保障了國家糧食安全。
(3)馬來西亞糧食儲備管理的政策法規
馬來西亞農業發展長期被忽視，在過去的20年里其糧食和農產品的進口額增加了4倍，外匯支出負擔沉重。為重振農業，馬來西亞政府于1998年8月公布了第三個國家農業政策，為1998年至2010年的農業發展確定了方向，最重要的任務是保證國家糧 食供應充足，減少糧食進口。為此，政府為糧食生產專門設立了10億林吉特的基金。
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