花好“納稅人”的每一分錢

　　——考察美國地方政府財政預算管理隨感

　　-長沙市政府副市長 向力力

　　財政預算是管理國家和社會事務的重要經濟手段，是調控社會經濟資源分配的主要杠桿。美國人特別關心各級政府的財政預算編制情況，因為那是政府在花“納稅人”自己的血 汗錢，預算多少，如何使用，都關乎每個人的切身利益。

　　在美國學習的半年期間，筆者先后重點考察訪問了馬里蘭州及所屬的一些市、縣政府。特別是在巴爾的摩市政府實習的一個月時間里，正逢其議會集中對該市財政預算編制舉行名目繁多的各類聽證會，親見議員們詰問不斷，而市政府預算編制部門則必須有理有據、絲毫不得懈怠。所見所聞，覺得美國地方財政預算管理的特點就是六個字：公開、公共、公正。

　　一、美國地方財政預算審議的“公開性”

　　重視“公開性”和透明度，是美國各級財政預算編制的一個鮮明的特點。美國財政預算的公開透明主要體現在以下幾個方面：

　　首先是程序公開：一是預算年度的確定。美國聯邦的預算年度為每年的10月1日至次年的9月30日，實行跨年度制。聯邦預算是按單式預算編制的。大多數州和地方預算是按復式預算編制的。地方財政預算年度從當年的7月1日至下一年度的6月30日，一個預算周期歷時24個月。其財政預算的形式分為一般預算和基金預算兩部分。一般預算指通常所說的預算內收支，基金預算指通常所說的預算外收支，也稱為信托基金，主要來源于特定收支，只能用于特定支出項目。二是預算編制的部門。美國的預算由總統管轄下的行政管理與預算辦公室(MBO)和財政部承擔。這些部門之間無隸屬關系，二者分工大體是：行政管理與預算辦公室負責預算的編制；財政部負責收支概算和稅收等日常事務。它們分別隸屬于國會“兩院”的預算委員會和國會預算辦公室(CBO)，前者負責預算的審議并向國會提交對聯邦政府預算草案審議的意見；后者主要負責為兩預算委員會提供分析材料，進行中長期的預測。三是預算編制的程序。美國地方預算程序要經過四個階段：編制預算草案并提出；審議預算草案和批準草案；預算的執行；對預算執行情況進行審核監督。

　　其次是過程公開：美國地方預算的準備時間比較長，一般提前21個月即開始運行。所以總會有“三個預算”并存，一個在草擬中，一個在批準中，一個在執行中。政府提交了預算草案以后，議會要經過辯論、聽證、修改、宣讀程序和最后批準的過程。在這個協調和批準的過程中，議員和各方面的意見得到了表述，預算也更能反映社會要求。

　　對行政首長來說，包裝和推銷是整個預算過程的中心環節。馬里蘭州和巴爾的摩市提出的預算草案都有一百多頁，近10萬字，條目十分詳盡。一套收入預算文件及其各部分應該互相補充，并附有政策變化、提供的服務數量和服務的優先次序變化的說明。預算自送達立法機關后，立法機構將提交各執行委員會或財政委員會討論。通常是CBO負責人或行政首長，或者兩人同時出席立法機構會議，回答有關預算的問題并解釋政策的內容。

　　再次是信息公開：美國法律規定全部財政收入、支出預算必須經國會審議通過，由總統簽字后產生法律效力。美國原來就有《情報自由法》，20世紀70年代又訂立了《聯邦政府陽光法案》，要求政府必須將預算盡可能的公布出來，為了處理公開和有必要保密的關系，又訂立了《聯邦政府隱私權法》。目前，美國政府向社會公布的文件有7個，有預算指導方針文件、功能分析和經濟分析文件以及部門分類文件等。其中部門分類附屬文件中，預算內容細化到了每一個具體支出項目，并以一定形式向社會公布。另外美國有兩個國家電視頻道專門全程直播國家各種辯論和聽證會實況，以便公民及時掌握和了解各種決策信息。地方政府同樣如此。因而，財政預算討論情況的聽證信息自然廣為人知。

　　特別值得一提的是，美國地方議會的所有會議都對外開放，市民都可以自由旁聽。美國的媒體和信息網絡非常發達，市民直接旁聽議會會議并不踴躍。聯邦政府和國會以及每個地方政府和議會都有專門發布政策信息的網址，市民可以隨時上網查詢。網上披露的財政預算報告十分詳盡，市民也可以把自己對預算的意見通過網絡反饋給政府部門和議會。

　　二、美國地方財政預算編制的“公共性”

　　在巴爾的摩市政府見習期間，對美國城市市長的工作職責和工作方式有了更加直接的了解。巴爾的摩市現屬美國第七大城市。巴爾的摩市的市長今年41歲，充滿活力，他聘任了三個副市長協助工作。從市長們每天的工作日程安排來看，他們不需要具體管理經濟事務和干預企業經營，其更多的是關注城市教育、就業，基礎設施的完善和創造吸引外來投資的各種環境等公共性事務。與目前筆者們的市長事無巨細、大包大攬的做法迥然不同。

　　美國地方預算收入，大致可分為兩大類：即來源收入和政府間轉移收入。

　　債券是地方基本建設的主要資金來源。44個州的憲法和法規有關于發行債券的規定，這些規定通常是發債數額以及發債額與市區擁有的有形資產的百分比。全民投票表決成為控制發行一般性債券的另一種主要方式，大多數州規定地方政府發行債券必須經全民投票通過。

　　美國的州和地方政府構建的是公共財政運行體系，既不存在供養從事市場經濟活動的人員，更不承擔任何競爭性行業和企業的虧損補貼。所有財政預算收入全部用于公共性事務管理和經營活動，只是州和地方政府側重點不同，州里重在醫療、教育和交通，馬里蘭州財政預算這三項占了70.9%。市里側重公共安全、教育和城市管理和維護，在巴爾的摩市這三項就占了64.2%。而縣里主要是發展教育，荷華德縣80%的財政預算用于教育，由此可見一斑。

　　由于美國地方財政預算突出公共性，因此編制財政預算的整個過程就是公共最大利益的繼續尋找過程；最后批準預算實質上就是公眾的最大利益最后認證的過程。

　　三、美國地方財政預算執行的“公正性”

　　美國地方財政預算透明度高，管理十分嚴格。預算管理真正體現“剛性”，政治活動和所有項目在預算支出執行中，不能超出預算，真正做到有多少錢辦多少事，沒有預算不能辦事。他們的地方財政預算從編制到執行都體現一種公正的原則，這其中首先就是程序上的公正。

　　在審議和編制過程中，項目評估委員會對于科學決策起了重要作用。財政預算項目評估委員會是一個獨立于議會和政府的專家評估組織。筆者參加過巴爾的摩市議會聽取評估委員會對財政預算項目的評估報告，報告對所有項目的可行性都有評估分析。大到上幾千萬，少到數百美元，都有詳盡的評估依據，圖文并茂，分析透徹。議員們在此基礎上討論預算，便能做到有的放矢，更好地實現科學決策。

　　在預算執行過程中，預算監督是確保公正合理的重要環節。預算監督機構一般由三個機構負責：一是議會直接監督；二是審計部門監督，它受立法機關領導，獨立于行政機關之外；三是財政部門監督，它是政府職能部門中的預算監督機構，與預算執行同時進行。

　　巴爾的摩市的財政預算審計委員會規格很高，是受立法機關領導，獨立于行政機關之外的機構。巴爾的摩市只有三個人可以配一部公用汽車和一名司機，即市長、議長和總審計長，由此可見其權威和地位的特殊。全部年度預算執行完成后，審計部門要再審計一次，并向議會報告執行結果。

　　預算管理改革是一項內容繁雜，難度較大的系統工程，它包括預算編制、預算執行、預算監督等相互關聯、相互制約的過程。國內許多地方都做了有益的探索和改革，借鑒美國地方財政預算的“三性”，筆者認為，當務之急是要從以下八個方面推進改革。

　　一、要依法規范預算編制程序。比較美國地方財政預算編制，我國地方財政預算編制的弊端之一是預算編制的時間較短。美國預算的準備時間比較長，一般提前21個月即開始運行，而我國只有兩個多月。我國的《預算法》規定預算年度從每年的1月1日起到12月30日止，從下達預算指示到匯總預算方案，僅兩個月時間。就地方而言，待各級人大會正式批準預算后，預算執行已差不多過去了3-4個月，使編制出的預算失去了法律的約束力。有鑒于此，可考慮對財政年度進行調整，將目前的預算年度由歷年制改為跨年制，以消除時間差，從而增加政府預算編制時間，提前編制預算草案。

　　二、要公開披露地方財政預算全面信息。我國應逐步實現預算內容定期、定例公布。要公布預算的指導原則和功能預算，以便人大代表和廣大市民了解和研究討論；公布細化到一定程度的部門預算，以便對它監督；公布歷史數據和對比；同時，要有面向納稅人的預算解釋性文件，有預算執行的中期報告。并且所有公布的文件應免費提供，也可以在相關網上查詢。市、縣、鄉財政預算公布應細化至“具體支出科目”一級。只有將預算徹底公開，公開到每一個項目，才有條件讓各級人大和納稅人監督。

　　三、要科學測算預算收支，實行“零基預算”。在收入的預算方面，要運用“標準收入測算法”編制收入預算，即依據歷史資料分析測算出各項收入與相關經濟變量之間的比例，作為測算該項收入的參考標準，充分考慮GDP、稅基、人口數、人均收入等因素對收入預算的影響程度，根據這些因素綜合計算得出財政收入能力，再根據未來年度的政策調整情況，測算各項預算收入。在預算的支出方面，實行“零基預算”，對各項財政支出均不以上年預算為基數，一切從零開始，即對原有的和新年度增加的各項開支都要重新審核，將預算編制細化到具體項目。

　　四、要改革預算收支項目，細化地方預算編制內容。實行項目預算和部門預算，建立國庫集中支付制度。為提高預算真實性，增強預算權威性，要改進預算科目，使預算科目更加完善。預算收入科目的細化是預算管理和提高預算透明度的重要基礎工作，科目越細，越便于加強監督，美國預算支出科目有1300多個。

　　五、要構建公共財政的基本框架。公共財政是以滿足社會公共需要為口徑來界定財政職能范圍，并以此構建政府的財政收入體系。構筑公共財政運行機制：一是著眼于滿足社會公共需要，其職能范圍以滿足整個社會的公共需要為口徑來界定；二是立足于非盈利性，其收支安排以公共利益的最大化為出發點和歸宿。三是收入行為規范化，即收支運作要建立在講規矩、有規矩、高規矩的基礎上。

　　六、要健全財政預算監督機制。要切實健全預算監督的法律體系和嚴格的檢查方法。在充分發揮審計部門的權威和作用的同時，借鑒國外經驗，建立類似的監督機構監督預算的編制和執行。特別是要充分行使人大對各級政府預算的審批和監督權力，增強各級人民代表大會審核預算的力度。人大應建立若干小組分項審查財政預算，應收政策的制定和預算的安排結合起來，如人大農業委員會應審定政府提出的農業政策，同時要審核農業政策的貨幣表現——農業預算。建議增加人大審批預算的時間，各級政府至少應在同級人代會舉行的前三個月向人大常委會有關委員會匯報預算編制情況，而且提交的預算草案必須細化到“款”，“項”，并且逐漸細化到“目”，以保證人大有足夠的時間對政府提交的預算草案進行詳細的審查。

　　七、要切實規范政府采購行為。我國建立政府采購制度是為適應社會主義市場經濟體制改革，建立公共財政體制的需要應運而生的，但從各地實施的情況看，我國的政府采購制度在制度安排和功能定位上，與美國的政府采購制度有很大的區別。借鑒美國的經驗，首先是要建立完整統一、協調一致的政府采購法律、法規體系，就我國而言，迫切需要盡快制定政府采購法的實施細則以及配套的規章制度。

　　八、要探索地方債券發行模式。從目前我國地方財政狀況及面臨基礎設施建設資金嚴重短缺的困難來看，應積極研究建立地方財政評級機構和地方財政債券市場，允許省級和地級市政府發行地方財政債券，籌集地方建設資金，加快基礎設施建設，帶動經濟發展，增加市民投資渠道。可以說，地方財政債券市場是我國潛在并有待開發的最大證券市場。

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