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從昨天北京市第五次城市管理工作會議上傳來消息，北京市將從依法規范政府行為入手，理順政府內部街道辦事處與專業管理部門的職責，理順政府社會管理和公共服務與社區民主自治的關系，以期實現政府職能到位、市場作用入位、社區功能歸位。北京市委書記劉淇說，“既不能把街道辦事處作為一級政府，使其成為取代甚至推諉政府專業管理部門職責的一個‘筐’，也不能削弱政府在這一層面上的綜合管理”。從某種意義上看，這或許意味著：城市基層管理體制已經進入了全面轉型的快車道。
實際上，早在2002年3月，地處南京市新街口的白下區淮海路就在民政部和省、市民政部門的直接指導下，進行了街道體制改革的大膽試點。在這次改革中，淮海路街道辦事處被撤銷，各職能科室全部摘牌。街道辦的原有職能經過梳理和剝離之后，一部分行政職能移交給了區政府的職能部門，另一部分社會職能則由社區全面承接。
上述改革其實表明了街道辦事處在當前城市管理體制中的尷尬地位。根據現行法律，街道辦是區政府的派出機構，其本身并不是一級政府，然而在現實生活中，它又承擔著許許多多的政府職能。雖然街道辦事處的門類齊全，但由于職、責、權、利的不統一、不對稱，致使其行政效能和運轉效率難以令人滿意。
從另一個角度看，街道辦往往又對社區的自治權構成了制度性的侵蝕，一些時候甚至阻礙了社區自治的發展。比如長期以來，居委會大都被街道“改造”成了自己的“派出機關”，形成了事實上的上下級關系。而一些新興的社區組織，如居民委員會、業主委員會等的自治活動也時常會受到街道的干預。最終，街道辦事處很難成為社區居民的代表，無法擔當整合社區居民利益的重任。改革街道管理體制已經迫在眉睫。
從改革實踐來看，南京淮海路街道辦事處撤銷以后，區政府各職能部門走到了“前臺”，減少了管理層次，同時，社區的自治功能明顯增強，一些適合市場運作的社會事務采取公開招標的方式交給了社會自身，社區居委會依賴街道辦事處的傳統模式被打破，加強了社區居委會的主體作用。
當然，直接撤銷街道辦也會帶來很多的弊端，而且顯得有些操之過急。但有一點是確信無疑的，那就是必須明確界定其在當前應該扮演的角色———在區政府的授權下，統籌轄區發展，監督專業管理，組織公共服務，指導社區建設。
當前最重要的是為社區減負，推動社區民主自治。從管理形式來說，也要由過去的行政命令式向注重參與的治理型轉變，并從組織上解構社區行政化的傾向。應當承認，社區正日益成為城市管理的微觀重心。轉型后的社區體制將從根本上改變居民與社區之間的關系：社區不是為了“管”居民，而是力求成為居民實現利益訴求的通道；同時，居民也愿意為社區發展出策獻力。這種主張合作、參與、效率的社區治理體制，理應成為城市基層管理體制改革的目標。
□本報特約評論員湯敏軒(北京大學政府管理學院)
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