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中國社會科學院金融研究所 周茂清
20世紀90年代以來，我國在國有銀行的改革方面作了巨大努力，先后出臺了一系列政策措施。然而，一個不可否認的事實是，與整個經濟體制改革相比，國有銀行的改革進程是非常有限的。目前，國有銀行服務水平落后，競爭力低下，很不適應國民經濟發展和金融市場開放的需要。這突出表現在以下幾個方面：
第一， 在資產質量方面，不良貸款比率居高不下，狀況令人堪憂。來自央行的數據顯示，截至2003年9月末，四大國有商業銀行按五級分類的不良貸款比例為21.4%，不良貸款余額高達1.98萬億元。近年來，國家在降低不良資產方面下不少工夫，如制定嚴格的信貸管理制度，要求信貸業務程序化，實行貸款責任終身追究制，等等，并且收到一定成效，如僅從2003年來看，不良貸款率就降低4個百分點。然而仔細分析，水分不少。因為降低不良貸款比率是政府下達了硬性指標的，為了對付政府檢查，有些銀行或擴大貸款規模，或增加長期貸款數額，即通過擴大分母，來降低不良貸款比率；也有的銀行通過票據貼現空轉來增加貸款規模，以使分母變大，分子相對變小，等等。
第二， 在資本金方面，與巴塞爾資本協議的要求相去甚遠。對商業銀行來說，充足的資本金是維護客戶信心的必要前提，也是化解金融風險和承受信貸損失的基本條件，因此巴塞爾協議對此規定了8%的警戒線。統計顯示,到2003年年底,包括政策性銀行在內,中國所有銀行類金融機構的平均資本充足率為6.3%左右，至于四大國有銀行，平均資本充足率僅為5%左右，達到巴塞爾協議標準的僅有中國銀行一家。
第三， 在盈利能力方面，與國外銀行差距很大。首先，國有獨資商業銀行的資本收益率普遍很低，只有5%左右，而且還有下降的趨勢，與英國銀行業平均26%、美國銀行業平均20%的收益率相距甚遠，即使與新加坡15%的水平相比，也相形見絀。股份制銀行的盈利能力相對較強，2000年我國5家進入世界1000大銀行的股份制商業銀行平均資本收益率為11%，但與國外銀行比也有不小的差距。
國有銀行何以在上述幾個方面暴露出如此嚴重的問題？筆者認為，最主要的無非兩條：一是職能的錯位，二是所有權的缺位�！�
首先，在銀行職能的定位上，一直以來，沒有把國有銀行作為金融中介的職能和國家的公共管理職能分開。作為前者，強調的是“競爭性”、“盈利性”，作為后者，強調的則是“公共性”。由于常常以后者代替前者，甚至為了后者犧牲前者，國有銀行實際上成了政府進行宏觀調控的工具，成了政府的第二財政。不是市場資金供求和銀行的效益決定銀行資金的投放，而是經濟增長速度、結構平衡、國有企業改革乃至社會安定團結的需要決定銀行資金的投放。作為其代價，必然是銀行改革的滯后和幾萬億元(已剝離的和未剝離的)銀行不良貸款的堆積。
其次，國有銀行所有權缺位，沒有一個真正對國有資產負責的持股主體。其后果就是：雖然很多政府部門插手國有銀行的業務，但沒有任何部門對其成本收益感興趣，更沒有哪一級政府對其盈虧負責任；銀行管理者雖掌握著龐大的金融資源，但由于經營狀況與其自身利益沒有直接關聯，使其缺乏追求盈利的動機，普遍陷入“無過則為功”的窘境；更有甚者，使管理層極易出現“內部人控制”現象，許多管理者利用所掌握的權利，損公肥私、監守自盜，以求得私利，這也是為什么國有銀行成為經濟犯罪高發領域的重要原因之一。
以上兩條理由，若作進一步分析，又可歸結為國有銀行的產權不清。因為，正是由于產權不清，才使得政府可以不受約束地將國有銀行作為自己的“錢袋子”，從而將其金融中介的職能和國家的公共管理職能混同起來；也正是由于產權不清，導致所有者缺位，才使得國有銀行的公司治理結構出現重大缺陷，造成其在市場競爭中的低效率。
顯然，下一步擺在國有銀行的首要任務是進行產權改革，這是一道繞不過去的坎。近20年來金融體制改革的歷程表明，不徹底進行產權改革，無論采取什么別的措施，都跳不出舊體制的框框。國內股份制銀行的經驗也表明，僅僅建立國有銀行的公司化治理結構，從形式上形成一種制衡的權力安排并不困難，真正困難的是產權改革，是引進戰略投資者，是建立依托多元投資主體的股份制治理結構。由此可見，國有銀行產權改革的目標，就是把國有銀行辦成“產權明晰、政銀分開”的、具有規范的公司化治理結構的現代金融企業。鑒于中國目前的國情，實現這一目標宜采取以下步驟：
第一階段，國有銀行仍由國家控股，但應允許非國有資本進入，以弱化其公共管理的職能，強化其金融中介的職能。在銀行為國家獨資所有的情況下，作為政府的“第二財政”，必然無限突出其公共管理的職能，忽視其作為金融中介的職能。如果在國家控股的前提下，允許民間資本、外國資本進入，情況則會逐步改觀。
第二階段，國有銀行中的國有股逐漸退出，規范的公司化治理結構開始形成。非國有資本的進入，雖然有助于改善國有銀行的產權結構，但在國家絕對控股的情況下，不可能對根本轉換銀行的經營機制和形成規范的公司化治理結構產生實質性影響。因此，國有銀行中的國有股應逐漸退出，以給非國有資本留下更大的運作空間，只有當民營股、外資股在國有銀行股權結構中達到一定比重時，才足以形成對國有股的牽制力，進而形成有效的公司治理結構。
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