姚洋

　　中國在政治上是單一制國家，但中國的財政體制高度聯邦化，地方政府擁有獨立的財政收入和獨立的事權。計劃經濟時代雖然中央財政占統治地位，但也經歷了五十年代末和文革初期的兩次財政分權和企業下放。改革開放之后，中國的財政體制進一步走向分權，八十年代中后期實行的財政包干制度是分權的頂峰，并導致中央政府收入比重的急遽下降。于

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1994年實行的分稅制遏制了這一趨勢，但也同時將財政分權制度化了。其表現如下。

　　首先，中央稅和地方稅截然分開，中央財政和地方財政也因此截然分開；與此相一致，中央和地方的事權也得到了進一步的明確。盡管沒有明確的文件對中央和地方的事權進行劃分，但幾年來的實踐事實上已經形成了一套默認的規則。比如，中央只管理直接屬于中央的企業，而地方只管理屬于同級政府的企業。再比如，各地必須為各自的下崗職工解決再就業所需要的所有資金。其次，直到今天，中國仍然沒有一套統一的在全國層次上實現收入轉移的機制，中央財政的再分配職能沒有得到很好的發揮。目前，中央對地方的轉移支付主要以項目的形式實現。這些項目一般要求地方提供配套資金，其結果是，經濟發達省份得到的來自中央政府的支持遠多于經濟不發達的省份，中央財政再分配的結果不是拉平收入差距，而是在某種程度上擴大差距。第三，財政聯邦化不僅表現在中央和地方的關系上，而且表現在各省內部。在各個省內，省與地、市，地、市和區、縣的關系完全仿照中央和省的關系，財政各自為政，互不通融。比如，在大多數地方，養老、醫療、失業保險的統籌范圍只能達到區、縣一級，和中央政府一樣，省政府只給政策，市、縣政府掏錢。在國營企業全面虧損的壓力之下，省、市紛紛將企業下放區、縣，表面上看是增加地方自主權，實際上是推卸包袱。其結果是，大量的企業冗員所產生的財政負擔被逐級下放，表面上是解決了下崗壓力，實際上是暫時地掩蓋了矛盾而已。第四，財政聯邦化正悄然地影響到中國的政府架構。在和平時代，決定一個國家最根本的制度安排是財政體制，因為它確定了各級政府之間的利益機制，而利益機制的改變必定導致政府架構的改變。盡管黨管干部使得中央對地方干部的任用仍然具有絕對的權威，但由于財政分權的原因，中央對地方的約束已經在發生微妙的變化。在可以得到利益的時候，地方政府更多地表現了對中央政府的服從；在沒有利益的時候，地方政府更多地表現出疏遠的傾向。中央和地方的關系如此，各省內部也是如此。

　　財政聯邦化有正反兩方面的后果。它的正面作用主要是調動地方的積極性，鼓勵地方政府關注地方經濟增長，培養新的稅源。有學者指出，中國在南宋時期雖然已經有了工業化生產的萌芽，但由于南宋王朝過度地將稅收集中于中央，使得地方官員缺乏扶持地方經濟的積極性，同時又不得不對工商業征收高額的稅賦，以取悅于朝廷，因此，工業化萌芽胎死腹中。一九九四年分稅之后，各地稅收增長最快的是企業和個人所得稅。所得稅直到最近仍然只是地方獨享稅，因此地方政府有動力培養這個稅的稅源。

　　財政聯邦化調動地方積極性的另一個表現是地方政府的制度創新，特別是在集體和國營企業改制方面。進入九十年代以來，中國的市場條件日趨完善，政府在企業中的作用越來越小。同時，隨著私營經濟的崛起，公有制企業的地位遭到嚴重的挑戰，經營狀況惡化。在企業內部，經理人員對企業的控制權增加，政府的控制能力急遽降低。在這種情況下，地方政府便產生了改制的動機。對許多地方政府來說，改制未必是為了提高效率，而是為了甩掉包袱，其背后的動力是地方政府改善財政狀況的沖動，改制因此是財政聯邦化的后果之一。盡管改制還存在許多問題，但在客觀上它是一項改進經濟效率的制度創新。

　　但是，財政聯邦化、特別是過度的財政聯邦化對中國也產生了不可忽視的負面影響。首先，財政聯邦化鼓勵地方保護主義，因此有礙全國統一市場的形成，加劇地區發展的不平衡。比如，上海規定出租車排量不得低于1.4升，顯然是出于保護本地產的桑塔納的目的，對于小排量的富康和捷達是不公平的。其次，財政聯邦化導致地方對企業落戶的過度競爭。一些地方領導為了吸引國內外投資，擅自降低地方稅稅率。由于這種做法沒有合法性，企業經營實際上是處于不確定性中。比如，上級稅務部門未必認可下級政府的減稅承諾，新領導也未必認可老領導的減稅承諾。這種不規范的稅源競爭的結果，就全國而言，可能僅僅是一個零和博弈：一個地方的所得恰恰是另一個地方的損失，兩相抵消，國民經濟并無實質性增長。

　　以上兩個后果是經常被人所提及的，下面的兩個后果則較少為人所注意。

　　首先，財政聯邦化導致公共品的提供分散化和小型化。前面已經提到，在許多地方，醫療、養老、失業和城市低保只能統籌到區縣一級，這樣的后果有三。其一，保險抵御風險的能力低，而且收入有限。即使是像廣東順德這樣發達的縣級市，其養老和醫療保險也還有缺口，不發達的城市的狀況可想而知。保險所依賴的是大數原理，參保的人越多，保險的支付能力越穩定。目前的分散和小型化的保險體制將有遇到嚴重的支付風險。其二，分散的社保體系妨礙人口的流動。中央雖然對跨行政區的人口流動有一定的規定，比如可以將已交保險帶走等，但實際執行非常困難。比如，北京市規定外地農民工在北京交納的退休保險，只能等到60歲之后才能獲得收益。有相當數量的企業只是交納一定人數的社會保險，而并不將保險落實到人，因此，當一個職工調走時，他并不能將企業交納的保險費帶走。其三，分散的社保體系加大了地區差距，使好的地方更好，差的地方更差。社保的一個作用本來就應該是進行收入的二次分配，調節地區收入差距，目前分散的社保體系恰恰是反其道而行之。

　　造成目前分散和小型化的社保體系的原因可能很多，但財政的聯邦化無疑是最重要的原因。社保規模直接和地方政府的財政相關，當每個地方政府都享有獨立的財政的時候，財政狀況好的地方一定不愿意和財政狀況差的地方統籌社保資金。

　　其次，財政聯邦化還造成上、下級政府之間對事權的推諉。財政聯邦化和目前的中國行政架構是有矛盾的。各級政府雖然擁有獨立的財政收入，卻沒有獨立的行政權利，上級政府在政治上仍然對下級政府享有絕對的權威。在這種情況下，上級政府很容易發生機會主義行為，把問題盡量往下級政府壓，把資金盡量往本級政府調。這種短視的行為的結果，是矛盾被層層下放，上級政府的日子好過了，下級政府的日子卻難過了。這已經不僅僅是一個財政問題，而是關乎政府行政體制、乃至國家安定的大問題。就政府行政而言，政府行為的機會主義傾向導致腐敗，有損政府行政的公正性，政府的行為因此越來越像惟利是圖的企業，而不是處理公共事務的權力機構。這樣下去，政府的嚴肅性和在群眾中的威信勢必受到嚴重影響。就國家安定而言，下級政府是和老百姓接觸最密切的政府，矛盾在下級政府的聚集會引起老百姓對政府的不滿，從而影響社會的安定。

　　財政聯邦化的以上結果在企業改制過程中表現得最為突出。前面已經提到，改制是財政聯邦化的后果之一，反映了財政聯邦化的積極的一面。但是，財政聯邦制的不利后果也在改制中暴露無遺。

　　改制的三大要件是資產處置、人員安置和銀行債務。在所有三個方面，財政聯邦化都打下了烙印。先看資產處置和人員安置，因為它們往往是聯系在一起的。經過九十年代初、中期股份合作的改制形式，近幾年來的企業改制多采用經理人員買斷、出售或破產等更加激進的形式。采用這些形式就必然涉及資產處置和人員安置問題，而尤以人員安置更為急迫。根據國務院和最高人民法院的多次指示，人員安置是改制過程中的首要問題，因為它直接影響社會的穩定。我們都知道，國營企業中存在大量的冗員，如果企業完全按商業運作辦事，許多人都要被解雇。為了完成中央下達的社會安定的政治任務，各地方政府無不優先考慮人員問題。

　　在這方面，重慶做得比較規范。當一個企業改制時，市政府首先把全部職工接收過來，然后核實企業資產，公開把企業賣給原企業領導或其他人，并由后者在原企業職工中挑選新職工(新企業必須雇傭一定比例的老企業職工)，剩下的職工統一進入再就業中心或失業登記。這樣做的好處有三個。第一，企業的職工和資產完全分離，資產核算清晰，且不留后遺癥。第二，改制后的企業輕裝上陣，無人員的后顧之憂，真正成為市場經濟的主體。第三，市政府對下崗、失業人員進行統一管理，節省社會資源。重慶市的做法體現了市領導的全局眼光，他們沒有推卸責任，而是積極地承擔起安置富余人員的責任。這是非常難能可貴的，其它地方沒有做到這一點。

　　在多數城市，改制企業必須負責所有職工的安置工作。為了平衡企業的利益，地方政府不得不在資產方面做出重大的讓步，以彌補企業因接收所有原企業職工而帶來的損失。比如，在一個城市，企業的土地可以以工業用地價格的20%賣給新的經營者。由于資產和人員安置糾纏在一起，企業出售資產的價值變得非常不確定。盡管各地都有詳細的文件，規定資產抵扣的方式和公式，但每個企業在執行中都不相同，獲得多少抵扣完全取決于新的經營者的談判地位以及他和市政府主管部門的關系。在這個過程中，難免不產生腐敗現象。但是，更為嚴重的問題是，由于新企業的人員負擔依然，企業的改制并不徹底，新經營者還是要為解決富余人員的就業問題而分散精力。從表面上看，改制沒有增加下崗、失業人員，實際上是矛盾被暫時地掩蓋了，今后未必不會再出現。比如，許多企業在改制之前拖欠了職工大量的工資和社會保險金，改制之后，政府通過資產抵扣把這部分負債轉移到了新企業，但并沒有切實可靠的措施保證新企業會歸還職工這筆資金。最后，人員和資產的糾纏使得新企業的資產重組變得困難。比如，天津的一家原國有企業賣給了澳大利亞的一家公司，后者答應接受企業的全部職工。但是，兩年之后，這家公司將這個企業賣給了另一家公司，后者接受工廠之后便大量裁減職工。從法律的角度來看，新公司的做法是完全合法的，澳大利亞公司的做法也不能說是違反了當初和政府簽訂的合同，因為合同沒有規定它不能出售企業。政府如果強行要求新公司繼續接受所有職工，則會樹立一個不好的先例，以后涉及改制企業的資產重組就可能無人問津；政府如果認可新公司的裁員，則職工的利益受到傷害，到頭來還是要政府來管。

　　然而，地方政府把矛盾下放的做法完全符合經濟理性。一方面，它們期望改制企業一天天好起來，最終消化掉企業的冗員；另一方面，它們期望職工來監督企業的新經營者。職工一到市政府上訪(俗稱“上班”)，市政府就只好就范；把矛盾下放給企業后，由于現在企業是私人的了，職工只能找經營者。這自然對政府有利，但卻是以政府放棄責任為前提的。地方政府這種短視行為，盡管在短期內可能奏效，長期卻會極大地損害政府的權威。

　　如果在處理資產和冗員的過程中表現出來的是地方政府的短視的話，在處理銀行債務過程中表現出來的就是中央政府的短視了。根據人民銀行公布的數字，目前銀行信貸中的呆壞帳比例在25%以上。人人都知道，這些呆壞帳中的大部分是無法收回的。最近四個資產管理公司正在積極打包出售從國企剝離出來的債務，它們的期望回收率不高于20%。顯然，中央政府對這些是完全知曉的，并采取了默許的態度；但是，對于轉制過程中銀行呆壞帳的處理，中央銀行采取了完全不同的態度。如同一位基層銀行干部所描述的，改制就像警鈴一樣，一旦得知哪個企業在改制，銀行就馬上要去討債。企業經營不善，浪費了銀行貸款，固然是一件壞事，但銀行在企業轉制過程中一味地追討債務，是不是就是上策呢？國營企業過去沒有搞好，有企業領導人的原因，也不排除一些人營私舞弊所造成的損失，但關鍵是國營企業本身的體制有問題。一個不爭的事實是，許多民營企業的發展壯大，完全得益于同類國營企業的人才輸送。如浙江樂清的低壓電器行業，如果沒有從像西安電力機械制造公司等國營大企業跳槽來的技術人才，要達到今天的水平恐怕是不可能的。多數國營企業在技術上都有一定的優勢，只要機制正確，重新贏利是完全可能的。但是，企業在轉制之后一般都需要一定的緩沖期方可恢復過來，此時銀行來討債無疑是要把剛要活過來的企業再一次打死。特別地，銀行一般瞄準有一定償付能力的企業，專挑這種企業起訴。然而，恰恰是這些企業在轉制之后有可能重新贏利，銀行一起訴，這樣的企業也就無力回天了。

　　不可否認，許多企業借轉制之機逃避銀行債務；我在這里絲毫沒有為這種行為辯護的意思。我想說的是，中央政府在改制方面沒有全局和長遠眼光，目前這種滿弓待發的做法非但不能制止銀行壞債的蔓延，而且有損社會效率。靜態地看，回收銀行資金并不能提高社會的整體效率，因為銀行把錢收回去了，企業的收入就降低了。但是，另一方面，由于銀行的逼債而使一個有希望的企業死去，社會效率的損失卻是實實在在的。從目前中央政府單一地強調回收銀行呆壞帳來看，它顯然只考慮了中央政府自己的利益，而忽視了社會的整體利益，其背后的推動力量，仍然是財政聯邦化：銀行屬于中央政府，而企業卻屬于地方政府；中央政府當然更關心銀行，而忽視企業。

　　從動態的角度來看，減少逃債對提高社會效率和公平水平都是有利的。但這里的問題是，轉制企業的呆壞帳是幾年、甚至十幾年積累下來的，它們在很大程度上是舊體制造成的；而且，沒有幾個人真正認為這些呆壞帳中的大部分能夠收回來。因此，它們最好是看作沉沒成本，需要國家以某種方式來進行處理。美國布魯金斯學會的中國問題專家尼古拉斯.拉迪教授早幾年就提出，可以對某一年以前的呆壞帳一筆勾銷，銀行的資本虧空由中央政府發行國債來補充。拉迪的這個建議必須以國家停止政策性貸款、強化企業預算約束為前提。改制之后形成的新的企業—國家關系恰恰提供了這個前提。銀行系統的呆壞帳問題遲早是要解決的，而且多半只能以全部或部分免除的形式解決，但是，必須是在人民幣資本帳戶開放之前解決，因為，待資本帳戶開放之后來解決這個問題，極有可能出現銀行擠兌。目前，以國家信譽為擔保，即使銀行一時出現巨大虧空也不至于引發擠兌，因為老百姓提了現金也不能換成外幣。如果是這樣，中央政府應該將處理銀行呆壞帳和改制進行通盤考慮，在重塑中國經濟的微觀基礎的同時解決銀行系統的一大遺留問題。

　　適度的財政聯邦化有積極的作用，但目前中國財政聯邦化傾向遠遠超過了適度的界限。更為重要的是，中國的財政聯邦制和中國目前的行政架構是不匹配的，其后果是導致了各級政府行為的商業化和機會主義傾向；長此以往，必然損害中國的經濟增長和政府的權威性。

　　但是，解決問題的途徑不是一味地收權。事實上，將現存的某些財政聯邦化傾向納入法治的軌道有利于政府行政和經濟增長。比如，各省或多或少地都掌握一些決定地方稅稅率的權力，但這樣做卻是不合法的。但是，像中國這樣幅員遼闊、地域差別巨大的大國，統一的稅率可能并不是合適的，讓各省擁有合法的設定稅率的權力可能是必要的。糾正目前過度的財政聯邦化傾向，不是要把權力從地方收到中央，像把所得稅變成中央和地方共享稅一樣(事實上，這一舉措也是中央政府機會主義行為的表現之一)，而是要各級政府、特別是中央政府具備全局和長遠眼光，對特定的情形做出適當的決策，以社會的全體利益為重，而不是僅僅計較一級政府的得失。

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