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姚洋
醞釀已久的《農村土地承包法》于今年8月29日公布。該法是繼新《婚姻法》之后的又一個非常重要的法律。之所以說它非常重要，是因為它將中國農村土地制度向事實私有化方向推進了一大步。該法第二十七條規定：“承包期內，發包方不得調整承包地。”同時，第三十一條規定：“承包人應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承。”在該法的制定過程
中，有人提出農業用地可以作為抵押物；也有人提出，農民獲得城市戶口之后可以仍然保持土地的所有權。但這些意見沒有被正式文本所采納。如果這些意見被采納，土地的事實私有將走得更遠。即使是在公布的文本中，土地的事實私有成分也已經很顯著。
土地不再在農戶之間依人口變化而調整意味著土地所有權的邊界被確定下來，因而具有了私有產權最顯著的特征，即排他性；這種排他性又因為土地的可繼承性而具有了連續性。雖然《承包法》規定承包期為30年，但是，政府一再強調30年之后土地承包政策也不會變。就第一輪15年承包期滿之后各地紛紛執行30年不變的第二輪承包的情況來看，我們可以預見，30年之后的延包將不會有大的問題。因此，農戶將成為現有土地事實上的永久主人。
按照土地事實私有化的支持者的意見，土地事實私有在三個方面有利于經濟效率的提高。首先，地權的長期穩定有利于農戶增加對土地的長期投資。在現有土地制度下，土地不定期地在農戶之間進行調整，農戶因此無法收回自己在土地上的投資，所以他們干脆減少投資，而轉而大量施用見效快的化肥。這種對土地的掠奪性經營不利于中國農業的可持續發展。其次，土地私有有利于土地的集中，而土地的集中又有利于規模技術的推廣，從而加強中國農業在加入WTO之后和國外大農場的競爭地位。第三，土地私有有利于農村人口向城市的遷移或從事非農產業。如果土地允許買賣或抵押，農戶就可以通過變賣土地或以土地為抵押獲得貸款的方法籌集必要的資金，以便他們在城市安家或從事非農工作。然而，以上三點要作為支持土地私有的理由卻具有明顯的弱點。
先看土地投資。的確，土地的不定期調整容易傷害農戶對土地進行投資的積極性，但是，土地調整有各種方式，有一些方式對農戶的土地投資可能影響不大。首先，村莊可以在協商的基礎上給予土地投資一定的補償。如山西的一些地方，在土地調整中獲得土地的農戶必須補償土地原所有者在土地上的投資。如果能夠做到這一點，農戶在進行土地投資時就不會有顧慮了。其次，村莊可以避免調整價值較高、投資較多的土地。比如，在湖南西部的山區，村莊一般只調整旱地，而避免調整水田。最后，村莊還可以通過預留機動地的辦法避免土地的頻繁調整。事實上，在九十年代中期之前，大多數村莊都預留機動地。
還應該注意到的是，和其它因素相比，地權穩定性對增加土地投資的作用可能是有限的；比如，非農工資和就業機會、農產品(資訊 行情 論壇)價格以及農業稅收就可能比地權穩定性的作用大。農家肥的施用量在發達地區農村迅速下降，和那里的勞動力價格上升、非農就業機會增加顯然有直接的關系，而低迷的農產品價格和高額的農村稅費則是造成農民拋荒的主要原因。
最后，即使地權穩定性對土地投資具有顯著的正面影響，農業產量也未必會因此而有顯著增加。這是因為，和優良品種、化肥施用量以及人力投入相比，土地投資(如灌溉設施)的作用畢竟是有限的。同時，像灌溉這樣的土地投資也不會是單個農戶所能完成的，無論是修水渠，還是采用節水技術，集體協作都是必需的。曹錦清在《黃河邊上的中國》中所講述的兩個村莊的故事就是一個例子。在一個村莊，因為沒有人出面組織，原有的水渠被荒廢了；而在另一個村莊，因為村黨支部書記的努力，反而新修了水渠，引來黃河水灌溉莊稼，產量也因此比另一個村子高許多。因此，在土地投資要涉及合作的時候，目前的混合土地所有制也許更具優勢。
那么，土地私有是否有利于土地的集中呢？當然不是。如果我們單純地追求土地的規模經營，土地的集體耕作是最佳選擇，但這是一條被證明是行不通的路。支持土地私有的人把土地集中的希望寄托在土地的買賣身上。但是，世界范圍內的經驗研究表明，一個農戶出賣土地，不是在這個農戶的上升期發生的，而往往發生于這個農戶遇到無法克服的困難的時候。在小說《白鹿原》里，鹿家土地集中最快的時期正是三十年代末的大饑荒時期。在這種時期，許多農民為了活命而將土地套現，致使土地價格下跌，大戶人家乘機購入土地。失去土地的農戶雖然可能度過一時的難關，但之后的生活便失去了著落。他們也許還想購回自己的土地，但此時的地價已經上升，使得他們無力購買，因此，通過買賣進行的土地集中幾乎總是以部分農戶之跌入貧困的泥潭為代價的。
有人也許會認為我在講述一個過去的故事，但這個故事對于中西部的多數農戶來說仍然具有相當的現實性。而對于東部地區而言，我們又必須面對另一個難題，這就是人們因為土地的潛在升值而產生的投機預期。臺灣的經驗表明，在土地升值的預期下，愿意出賣土地的人很少，許多人盡管不再務農，也不愿意出賣土地。因此，想通過土地私有達到土地的集中不過是設計者一相情愿的愿望而已。
退一步，我們還必須考察一下土地私有的支持者的一個潛在命題，即中國必須擴大農場規模以便和國外大農場競爭。這個命題有兩個致命的問題。首先，中國目前的人地比例根本不允許我們擴大農場規模。道理再簡單不過：大農場用工少，一旦全國都搞起來，許多農民就要失業，這些失業農民如何安置？在目前的工業化速度下，要想在短期內解決大部分農民的就業問題是天方夜譚。其次，中國不搞大農場未必就不能和國外的大農場競爭，關鍵是選擇合適的領域。我們在小麥(資訊 論壇)和玉米(資訊 論壇)這樣的作物上是不具有比較優勢的，我們再怎樣努力也不可能和南北美洲競爭。我們的比較優勢是低廉的勞動力，因此應該發展充分利用勞動力的作物和養殖業。目前的公司加農戶模式證明，小農戶相對于集中生產具有一定的優勢，其主要表現就是小農戶低廉的勞動力以及一些潛在的資源優勢(如房屋和院落)。因此，只要政策和組織形式適當，小農戶完全可以在一些重要領域發揮比較優勢。因此，那些希望以擴大農場規模來抗衡國外競爭的想法，是基于一個沒有經過論證的前提之上提出來的。如果回顧一下過去二十年來各省經濟發展的軌跡，我們就會發現，每個省都在回歸自己的比較優勢。那些土地稟賦相對較多的省份，盡管它們在計劃經濟時代的工業產值較高(如吉林和黑龍江)，現在它們在全國的地位也趨于向農業省的方向發展；而那些土地稟賦相對稀缺的省份，盡管它們在計劃經濟時代被確定為農業省(如浙江)，現在它們也正在變成工業省。一句話，比較優勢在省際分工中是起作用的。同樣，比較優勢在世界經濟分工中也起作用，那種想把中國的小農一夜之間變成大農場的想法，如果一旦付諸實施，就只能達到拔苗助長的效果。
最后，土地私有能夠促進農民的城市化嗎？以前面的分析觀之，對這個問題的回答顯然是否定的。首先，發達地區的農民因為土地價值上漲的預期不會輕易放棄土地。其次，對于不發達地區的農民而言，變賣土地所能籌集到的資金是有限的，對他們在城市安家的意義可能不大。以人均土地1.5畝計，一個四口之家的土地是6畝；按現在每年純收入300元、貼現率為5%計算，每畝土地的價值是6000元，這戶農戶的土地總價值為36000元，即使是在小鄉鎮，這些錢也不夠購買足以安身立命的住房。因此，土地私有化對農民放棄土地的意愿的影響是不確定的。相反，考慮到土地私有之后國家征地難度的增加，城市化可能會因土地私有而減緩。
綜上所述，《農村土地承包法》對經濟效率的提高可能不會起到顯著的促進作用。那么，它的真正作用在哪里呢？我以為，它的作用主要在政治方面：土地的事實私有將剝奪村干部隨意處置村集體土地的權利，從而減少干部和群眾之間在土地處置方面的摩擦。在農民上訪案件中，許多是因為村民對村干部的土地處置不滿而引起的。比如，一些地方的村干部不征得村民的同意就將土地出讓給他人，同時又不給村民適當的回報。但是村干部的這種行為在目前的《土地法》中也是不允許的，為什么還要一部新法，從土地所有制方面來重新界定一次呢？原因在于，所有權不同于一般的禁令，它比禁令更容易被認可。比如，當一個企業還是國有企業的時候，職工就會認為他們是企業的主人，因此天然地享有不被解雇的權利；但是，當這個企業改制之后，職工的想法便自然轉變了，開始珍惜得來不易的工作機會。這其中的原因，恐怕和人們所固有的道德準則有關：所有權認定一件物品是某個人的，那么，其他人就必須尊重他的權利。因此，新的《承包法》將發揮捆住村干部手腳的作用。在這里，立法者對政府行政控制村干部的能力顯然是持保留態度的。尊重農民意愿是歷屆政府的共同政策，但收效并不顯著；立法者的立法是對行政力量不足的替代。
但是，我們對新的《承包法》在保護村民利益方面的作用也不能有過高的期望。新法更多地調節一個村莊內部的土地所有關系，但對上級政府的行為沒有任何實質性的約束。事實上，農民在土地上的利益損失更多地來源于上級政府在征地過程中對他們的忽視。貴州某地因為修路而征占了農民的土地，國家給每畝地的補償為8000元，但農民只得到2000元，差價被縣、鄉兩級政府所截留。當這一消息走漏之后，當地爆發大規模的騷亂。一個人人皆知的事實是，在大部分城市擴建過程中，農民只得到土地價值增殖中的一小部分，各級政府和開發商得到剩下的大部分。土地的事實私有能夠改變這種分配格局嗎？在強勢政府條件下，一個肯定回答的可能性很小。如果是這樣，我們有理由預見，新《承包法》實施之后村民和上級政府之間因征地而產生的矛盾將激化：一方面，強勢政府將繼續維持目前的分配格局；而另一方面，得到土地所有權的村民將有理由要求更高的回報。這將對各級政府和司法機構構成嚴重的挑戰。
最后，我們還必須注意到土地事實私有所帶來的一些不利后果。土地隨人口的調整在一定程度上緩解了人口較多農戶的生存壓力，在農村社會保障缺失的條件下，這為中國農村提供了一種較低層次的社會保險。土地的事實私有打破了這種機制，因而會對貧困人口構成一定的威脅。另外，在中西部農村，由于農民收入的大部分來自土地，土地占有的分化因此產生收入的分化，除了加劇收入差距外，這還將導致農戶在其它相關方面的差距。在這中間，農戶子女教育是一個重要的方面。教育是一種風險投資，一個農戶是否愿意投資子女教育和他所擁有的資產呈正相關關系。因此，土地在兩方面影響一個農戶的教育投資，一個是直接增加他的收入，另一個是增加他抵御風險的能力；那么，土地擁有的分化將導致農戶子女教育水平的分化。由于農戶是否投資教育不是由子女的能力、而是由農戶所擁有的土地所決定的，這種分化可能影響經濟效率的提高。
從以上意義講，《農村土地承包法》的出臺將不是一次終結行動，而是更多行動的開始。國家必須在限制地方政府征地權利、農村社會保障、農村教育、農村低保等方面有新的舉措；否則，《農村土地承包法》非但不能提高效率，就連它的政治作用也無法發揮。
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