姚洋

　　國家在處理三農問題的時候，要考慮什么是可為的，什么是不可為的。提高農民收入當然應該是國家政策的目標之一，但是，拔苗助長似地提高農民收入，其后果可能是災難性的。比如，1998-2000年實行的糧食購銷政策 —“敞開收購，順價銷售，封閉運行”— 為了提高農民收入，人為地抬高國家收購價格，結果是導致大量的糧食積壓，國家因此而承受

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的損失估計在3000億元。如此巨大的損失最終還是要老百姓負擔。

　　這里涉及到國家的角色問題。因此，在講三農問題之前，我先講一下國家問題。我想做的，是區分積極的國家和消極的國家。消極的國家有以下幾種。

　　一種是最小國家，這是像哈耶克和諾齊克那樣的古典自由主義者所認同的理想國家。在最小國家里，國家的唯一責任是制定和實施法律，在法律之下，人人都是平等和自由的，不多也不少。比如，比爾.蓋茨并不比非洲的饑民享有更多的自由，失業和破產的人應該自己負責，國家沒有責任。這種最小國家是不是可能的呢？

　　如果人是單面的、完全理性的，那么最小國家是可能的。這里，我解釋一下理性人，理性人就是做了一件事不會后悔，用經濟學的詞語來說，就是要符合序貫理性。理性人不會出現反社會的行為。如果是這樣，最小國家是可能的，因為每個人都自覺地接受自己的命運，國家不用為他們擔心。但是，如果人是多面的，那他就會考慮多個方面，除了收入，他還要考慮地位、自我價值等等。事實上，每個文化都包含對公平的追求。正如1998年諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞.森所指出的，每種道德理論體系中都包括平等的內容，只是各自強調的方面不同。大多數人容易只強調一面，比如權利，而忽略其他方面。我們應該更全面地看待平等。中國的傳統思想“不患寡而患不均”體現了一種文化價值，不是人們常說的“紅眼病”，而是一種對公平的基本認識。西方基督教里也有基本的平等的思想。此時，最小國家就不成立了。

　　歷史也告訴我們，最小國家也是不存在的。卡爾.波蘭尼在《偉大的轉變》里指出，資本主義的自由競爭不是像一般人所認為的那樣，是自發產生的，而是壟斷資本家有意設計的，因為自由競爭符合他們的利益。同時，自由競爭被限制在他們自己內部，對于外部競爭，他們極力反對。比如英國的自由貿易，它只是對自己、對本國自由；對其他國家，實際上是一種壟斷。相反，對工人的保護卻是社會為了保護自己而自發形成的。經濟學家認為，羅斯福總統的新政對緩解美國的經濟大危機沒有起到什么作用，但是，羅斯福卻建立了美國的社會保障制度，這個制度在過去的七十多年里不斷完善，對美國平穩地度過后來的經濟危機起到了重要作用。因此，歷史上不存在最小國家。

　　另一種消極的國家是被挾持的國家。被挾持的國家就是指被利益集團所左右的國家。比如，東歐的激進改革為什么失敗呢？哈佛大學教授施萊佛做了很多研究，他認為東歐改革失敗的原因是政治勢力將經濟改革搞壞了。一個國家，不管是轉型期的國家還是民主程度發達如美國的國家，如果成為了利益集團的工具，那么經濟勢必要受到破壞。比如印度，它是一個經濟落后的民主國家，是一個受利益集團左右的國家。我有一個在世界銀行工作的朋友，有一次應邀到印度訪問，介紹中國改革的經驗。印度同行要少講經濟改革的經驗，而講一講中國反腐敗的經驗(笑)。中國可以處決一個副委員長的官員，印度實際上該處決的人很多，但是無法做到。印度的政黨分左派和右派。右派執政時想對為數不多的國有企業實行私有化，左派就帶領工人游行，使得右派的改革無法進行。但是當左派上臺后，它也想私有化，因為國有企業的虧空太大了。此時，右派也去發動工人游行，阻止改革。這樣造成的結果是，不管誰在臺上，改革都無法進行。國家被政黨政治所左右，就不能達到社會目標。

　　第三種消極的國家是商業化的國家。中國就有這樣的傾向。它的特點是政府與企業的行為方式相同，都追求自身利益的最大化。在講這個問題之前，我先來講一下中國的財政體制。中國的政治體制是單一的共和國，地方服從中央，地方性法令、法規也必須處在中央的法令、法規之下。由于執政黨獨一無二的地位，中央在政治上對地方嚴格控制。但是在財政上，自從1958年放權之后就一直沒有收上來，財政制度顯示出強烈的聯邦化傾向。而且，這種聯邦化還不是一般意義上的聯邦化。像美國的聯邦制，它在一個州之內的財政還是統一的。但是中國不是這樣。中國每個縣、每個區的財政都是獨立的，最典型的，比如，養老保險、醫療保險，這些都統一不起來。對待企業也是這樣，每級政府都不想要虧損的國有企業。中央政府將具有壟斷地位的大企業拿在手里，其他的下放到各省；到了省一級也是如此，將一向效益好的企業拿在手里，其他經營狀況不太好的企業就下放；各個城市也仿而效之。有一次，我們進行改制調查時發現，統計年鑒登記著的企業數遠大于各市擁有的企業數。原來都在一年期間下放給區縣了。到了區縣一級，沒有別的辦法，只好放工人回家，工人失業，沒有飯吃，這樣就容易激化矛盾。這個問題的癥結在于政治體制和經濟體制的不配套。政治體制是高度集中的，而財政上相互獨立，這就會使政府產生商業性行為。地方政府都變得非常理性。有一次，一個城市經貿委的領導對我說：“我們比學者都開放，有一次把一位教授都駁倒了。這個教授認為像水電煤氣這樣的公用事業是不能讓私人經營的。我說，怎么不可以？香港不是把公交線路都拍賣了嗎？”

　　在企業改制方面做的比較好的是重慶。它是這樣做的。企業改制時，先把工人劃出來；然后清算資產，挑選一些職工留在企業，剩下的由政府來負擔，從此，企業和政府就一刀兩斷了，各自的權責明確。重慶政府的這種做法是一種勇于承擔社會責任的做法，對社會有利。遺憾的是，很少有地方能做到這樣。大部分地方都是這樣做的：你要想買我的企業，行！但必須全部接受我們企業的工人。這樣一來，政府的危機就解除了，工人開不了支就會直接找經理，而不到政府來“上班”了，(工人上訪、靜坐叫“上班”)。企業是私人的了，有問題要找法院去解決。這是一個轉移矛盾的做法。但是購買企業的人也不能平白無故增加這么多負擔，他們就會跟政府談判，要求資產打折，就是要以比企業的實際價格低得多的價格來買企業。各地都有資產打折的公式，但在實際操作中，很難按照這個公式來做。這就要看企業經理跟市領導的關系了。根據了解，有的地方賣出土地的價格只有工業用地價格的五分之一！這樣一來，就會出現一個問題，造成人員和資產一鍋粥的局面。企業到了新的經營者手中時，如果想進行新的資產組合就可能出現問題。有一家澳洲的公司買了一家天津的企業，當時低價買進，接受了全部工人。一段時間后，公司發現這個行業沒前途，便把企業轉手賣給另一個企業。它不管人，只賣資產；新的公司接手企業，自然要大裁員。工人要求公司承諾就業，但新公司說：“我買的是企業的資產，又不是連工人一塊買的！”澳洲公司用了金蟬脫殼的辦法，合同上沒有規定賣企業的時候要怎么處理、安排工人。新的企業更沒問題，買的是企業的資產而不是工人。這個問題的癥結就在于政府不承擔責任，而是全部推給了企業。政府的行為是理性的。老板不給工人錢，工人自然會去找老板，而不是找政府；解決不了的話，就把老板告上法院，而跟政府無關。這在理性上是很清楚的。政府變成了商業性單位。但是對政府有利的行為不一定對社會有利。政府的商業性行為造成國家性機會主義，長期下去，政府的合法性就成為問題。其它財政聯邦化的國家有配套的體制，如地方選舉，使得政府要對民眾負責，而中國缺少了這一環，這就使政府的“理性”行為越發偏離社會利益。

　　那么什么是積極的國家呢？最重要的一點就是要有明確的目標，對什么是好的、公正的社會做出明確的判斷。比如美國，我們可以說美國打著民主、自由的旗號干涉別國的內政，但是，民主、自由的確是美國人價值觀中最重要的部分，因此，就像我們所說的霸權主義在美國國內也是得到支持的。仔細想一想，美國的有些做法還是有它的道理的。這么說下去話題就扯遠了，跑到國際關系上了。總之，一個政府，一個社會，要有關于公正的標準。老百姓不管你說你代表誰，而是要問：你代表了我什么？你給了我什么？社會的分化日益明顯，沒有誰可以代表所有各階層的人，關鍵是建立一個公平的社會。從理論上講，一個公平的社會，就是一個能夠被絕大多數人所能接受的社會，公平就是全體公民所認同的最小范圍的倫理規范。國家如果沒有一個明確的關于社會公平的標準，就會被變成消極的國家，不是被利益集團所左右，就是一味追求政府自身的利益。中國雖然沒有明確的利益集團，但潛在的利益集團仍然發揮著作用。對于一個以代表全體人民為宗旨的政府而言，任何利益集團的利益都要照顧到，政府因此變成了一個“救火隊”，哪個集團喊得兇，就趕緊跑去安撫，國家因此變得被動而消極。

　　有了“公平”這個目標之后，積極的國家還要擔當起社會的責任，而不是逃避責任。比如九年義務教育，只要求公民的義務，沒有權利。我們大家來想一想，如果一個窮人連過日子都很艱難，我們怎么能要求他盡子女教育的義務？就好比一個人生病的時候，你能期望他對社會負責任嗎？我的父親半身癱瘓，他連自己的生活都不能負責，你能要求他對社會負責嗎？當然，我舉的這個例子有點極端。但道理是一樣，對于一個人掙扎在生存邊緣上的人，我們無法要求他對社會負責。國家必須在九年義務教育中擔當起責任。但實際上教育經費基本上都是各縣自己解決的。我想到了1993年實行的新稅制，當然設想是好的，當初設計了收入轉移機制，不發達地區能從中得到好處。但實際上，不發達地區不僅沒有得到好處，反而受損了，因為基本上沒有收入轉移。中央撥給地方的資金跟著項目走，而要想接下項目，地方必須要有一定的資金配套，這個不發達地區是很難辦到的。有一次我們到湘西訪問，湖南省財政廳的一位副處長在會上聲淚俱下：湘西歷史上就是吃皇糧的地方，國家一直給補貼；到了現在，反而不進反出。湘西以煙酒業為支柱產業，國家對煙酒業征收特種消費稅，此稅是中央獨享稅，湘西因此出大于進。所以，1993年的財政改革讓湘西有上當受騙的感覺。

　　一談到國家應該負責任，很多人會問：你是不是要強調國家干預？你是不是要全能的國家？當然不是。正如我在開始時所說的，國家要有所為，有所不為。積極的國家不是一個利維坦的全能國家，它承認自己能力的限度。借用森的話來說，這種態度表現的是assertive incompleteness，即用積極的態度來承認不完備性。那么，為與不為的界限是什么呢？國家作為的界限是為公民的能動性提供基本能力的保障，為公民提供一個起飛的平臺。低于這個界限，就是消極的國家；超出這個界限，國家的作為往往不能成功，比如我們前面所說的糧食政策。

　　具體講到三農問題，我著重講兩個問題。一個是村莊民主，一個是農村基本社會保障。

　　很多人認為村莊民主意味著國家的退出，因此有“村民自治”的叫法。但是，這個詞不好，這樣一級級推上去，就是鄉自治、縣自治、省自治了，那么大家都自治？實際上，村莊民主是國家架構的一部分，是積極的國家的體現。但有人對村莊民主提出批評，認為民主是外來的，成本又太高；因為人口多，而且整體文化素質很低，選舉的方法是得不償失的。有人認為古代的鄉紳自治的方法好，招之即來，揮之即去，管理成本低。他們沒有看到，古代能夠建立這種權威，是因為那時候具有權威建立的基礎。一個是家族，像《白鹿原》里的白嘉軒那樣；另一個是知識優勢，像白嘉軒的姐夫那樣。但現在中國的農村不再具備這樣的權威基礎。家族勢力已經很小了，有的地方即使保留祠堂，也成為老年人活動中心什么的，而不再是權威的象征。從文化層次來看，在比較發達的地方，也大都是初中畢業的水平。1950年代的時候，劉紹棠可以靠寫書在北京買得起一座四合院，但現在就絕對辦不到了。為什么呢？不是因為劉紹棠的書貶值了，而是因為別人擁有的知識多了，少數知識分子的相對價格就要下降，就是這個道理。在農村中也一樣，知識已經不能成為權威的來源。鄉紳治理因此沒有了社會基礎。

　　村莊民主是建立新型的村莊文化的一個突破口。通過村莊民主來治理的成本并不高，投票率低也不是個問題。投票率低不能說明不民主，不能用投票率的高低來衡量民主的程度。有的人不投票是認為誰當選都行：天下太平，誰當選都一樣，這難道不是制度的勝利嗎？村莊民主不應該向后退，而應該向前推進；不是做得過火了，而是做得還不夠。現在是村莊民主可以叫做“孤島民主”，因為只能在一村的農民之間實行，到了村外就不行了；而且，按照法律，村委會還要受黨支部的支配。然而，現實正在沖破這種格局。廣東省有一個村長，是選舉出來的，得到村里的新興商業階層的支持，因此很有信心，敢向支部書記挑戰，如不列席黨支部的會議等。選舉一年后，支部書記坦言，下屆書記他不會做了，他要推薦全體村委會成員當黨支部成員。

　　再談農村基本社會保障問題。改革前一直實行的是合作醫療制度，雖然不是盡善盡美，但也解決了基本的醫療保障。合作醫療制度靠公社財政的補貼，當公社垮臺的時候，它也就隨之垮了。現在農村有7億人口，有醫療保障的還不到1%。我們再看看其他的數字。農村識字率在公社時代提高很快，但近二十年慢了下來；全國的嬰兒死亡率是32‰，發達國家是15‰左右。這個數字在發展中國家里還是不錯的，但改革后的進步速度慢了下來。在這種情況下，我們應該想一想農村有什么保障。經過多次改革，城市保障體系漸趨完善，建立了從養老、醫療到失業和低保等一系列社保制度；而農村卻毫無保障。根據最近一次的全國健康調查，農村貧困人口中中因病治貧的比例為39%，有些典型調查發現這個比例更是達到70%。在座的農村來的同學大概體會很深，農村人生病，尤其是壯勞力生病，是一把雙刃劍，不光失去了勞動能力，而且還要借錢治病；欠下的債，幾年之內是不可能還清的。農村大部分人毫無保障，針對這種情況，政府是應該有所作為的。在土地上，國家給了農民自由。新的《農村土地承包法》朝著土地的事實私有邁進了一大步，它給了農民權利。但這還不夠，國家還應該給農民使用這個權利的能力。這是國家應該有所為的。

　　當前，衛生部正在考慮農村醫療體制的改革。衛生部一直有個想法，就是恢復低層次的合作醫療。但我認為這不是個很好的路子。現在的農村都有私人醫生，價格也都很低，就算有了合作醫療，農民也不一定愛去。一方面是出于不相信地方干部，錢在他們那里放著還不如在自己手里放心；另一方面是因為價格上也不一定能和私人醫生競爭。從對農民生活的影響來說，合作醫療所能解決的疾病對農民的意義也不大，因為它不保那些對農民影響巨大的大病。如果以農民的需要為前提，首先建立大病保險系統可能更好一些。當然，這只是推測，還需要調查，有了數據就能更準確地說明問題。至于資金問題，國家至少要在初期負起責任。一個可行的辦法是將農業稅直接轉化為保險基金。

　　總之，國家在三農問題上應該有所為，有所不為。有所為的就是要為農民的自我發展提供起飛的平臺，其它的則不能做。比如提高農民收入，一時能起作用，但不能持久，因為國家財政有限，不能長期這樣支持農村收入的提高。增加農民收入是一個漫長的過程，不是三五年能夠解決的。政府要有所作為的是培養農村的造血能力，而不是只給它輸血。

　　問題集錦

　　問：姚教授，您好！我想問您一個關于銀行利率的問題。農村信用社的利率是否應該放開？

　　答：這個問題比較大啊。我認為不光整個農村的利率應該自由化，銀行的競爭沒有利率的競爭就是少了一大塊。具體到農村的情況，我認為在整頓農村金融秩序時，不能一刀切。像基金會，它是存在問題，最重要的是，在一些地方被鄉、村干部操控，貸款難以收回，這樣儲戶懷疑，爭相提款，就出了問題。而中國有這樣的習慣：一旦某個地方出了問題，就不管好的、壞的一律取締，有的做的很好，也被取締了。應該容忍某種形式的民間金融的存在。在這么大的國家里，民間金融有很大的作用空間，像臺灣，到現在民間金融仍然起著很大的作用。如果搞一刀切，就是把農村中的自主組織能力打垮了，又沒有新的組織建立起來替代它，這樣不好。

　　問：姚教授，您說要實行村莊民主，但是怎么處理國家與基層民主的關系呢？當出現分歧，不能直接上傳下達正面體現國家精神的時候怎么辦呢？

　　答：這正是我剛才所說的，村莊民主是國家架構的一部分。目前所出現的問題，正是孤島民主和村莊以外的行政命令之間的矛盾的表現。因此，解決問題的辦法仍然是將民主擴大到村莊之外。

　　問：姚教授，農村土地是要每幾年都分一次的，那這樣會不會影響農民對土地的投資呢？

　　答：矛盾不大。農村的土地是每幾年都要分一次，但村莊有辦法降低這個對農民向土地投資的影響，比如預留機動地、不調好地、補償土地投資等。而且，我們還要看從哪個方面來看效率？是從土地與農業的效率看還是從整個社會的效率看？應該是從整個社會來看，看是不是有利于整個社會。雙層土地所有制在農村社會保障缺失的情況下可能對整個社會的效率有好處。

　　問：姚教授，您剛才談到國家要有所為，有所不為，那您能談談國家在九年義務教育中應該做點什么嗎？據我所知，義務教育的效果是很不理想的，您怎么看待呢？

　　答：關于九年義務教育，國家不是沒有投資，而是投資很大，但主要是蓋學校、修路，對學校的日常運轉以及農民的教育負擔投資很少。有一次去貴州的一個村子做調查，村書記說，國家撥款建中心小學，但需要有配套資金，要求縣、鄉、村都要出一部分，攤到村里是2萬元。但這個村只是個貧困的小村，2萬元怎么湊得起來？村長就請求我們在北京給他們募捐，這件事最后就是靠募捐才完成的。我想，如果不是遇到我們剛好去調查，這所學校怕也是很難建起來啊！實際上義務教育的主要開支還不在建學校這一項，而在教師工資等日常開支，貧困縣60%的開支是教育開支。這些錢都在當地解決，國家不負責。

　　問：農村改革幾年來，實際上一直存在一種競爭：是包產到戶好，還是不包產到戶好？從效果和對這個社會的貢獻來看，不包產到戶的村要比包產到戶的村好。我到過許多沒有包產到戶的村，醫療、教育搞得都很好。從理論上看，這該怎么解釋呢？分田到戶，積極性能調動起來，但不能實現規模經營；不分田，積極性不夠，但可以規模經營、科技興農容易實現。該怎么看待這種情況呢？

　　答：這是個很好的問題，但是我認為你的觀察有問題，你只是觀察了一個小樣本。像你提到村子，都是樣板村。這些村發展得好主要是起點不同，當時的集體經濟就好，因此不想分田。再者是干部原因，一個好干部往往能帶動一村人，而換上別的干部，可能這個村就會衰落。所有樣板村都有一個能人干部。因此，這些村不分田，可能僅僅是因為分田之前就是一個好村，或因為集體工業的發展帶動土地的重新集中；所以，不是不分田導致好的集體經濟，而是好的集體經濟導致不分田。我之所以說你的觀察是基于小樣本的，是因為我可以舉出許多反例，比如廣東就有一些分了田的村子，照樣搞得很好。你的例子只是個例。借用張維迎批評有人對南街村的推崇時所說的，你不能因為某個斷了胳膊的人用腳寫字寫得很漂亮，就要剁掉所有人的手。(笑)

　　問：您怎么看待農村剩余勞動力轉移的問題呢？

　　答：進一步培養初中生對能力有作用，但作用不太大。應該多進行職業培訓。

　　問：請您談談國家在棉花(資訊 論壇)方面的“可為”和“不可為”好嗎？

　　答：我對棉花的問題沒有研究。但我想，同樣的，國家也不能一味補貼，這樣沒有持久性。據了解，中國棉花的價格比國外高得多，而保持較高的價格是不太可能的。因為農民對價格有反應，價格高，農民就會多種，產量就會增加。我的觀點是，國家要保持一定的糧食戰略儲備，但不能搞敞開收購。

　　問：您好！我是一名來自農村的學生，自己有很多的體會。在這里，我想先講兩件事。有個開發商到我們那里買地，本來應該是4萬元一畝，但經這個開發商的活動，請客、喝酒，最后竟要以2萬元的價格來成交。村里人知道后都非常氣憤，我父親他們到處去告，但現在還沒有解決。另外一件事是關于如何提高政府的信任度的問題。鄉政府號召村民養豬，承諾包虧，但沒想到固定投入和其他投入都已經投入很多的時候，豬肉的價格突然降了很多，那么多農民全虧本了，而政府的承諾也沒有兌現，它依然什么都不管。您看，有沒有比較好的辦法拉解決這個問題呢？

　　答：先回答第一個問題，新的《農村土地承包法》明確規定，村集體不得擅自支配農戶的土地，并且規定了相應的法律責任。我一直認為，《農村土地承包法》不是為了解決農業效率問題，而是為了解決農村政治問題。這位同學所講的事就是一個例子。《農村土地承包法》明年三月份開始實施，到時候你父親他們可以用法律的手段來維護自己的權益。

　　第二個問題，你父親他們在開始的時候就應該想到政府是沒有那么多錢的，它是沒有能力替他們承擔這個風險的。

　　問：您說國家要有所為，有所不為，那是不是有個原則呢？

　　答：當然。基本的原則就是國家為老百姓提供發展的平臺，說具體的就是提供基本的保障和能力，讓百姓不再為生病、失業而發愁。當然，在此之上也有可為和不可為之分，但要加以區分就不那么容易。在這里，判斷是重要的。現在在宣傳方工的事跡。依我看，方工的最大優點是會思考，以老百姓的常理來判斷案件。大家都說要法治，但哪有純粹的法治？法律是要人來執行的，因此“人治”不可避免。這時候就要求執法者要會判斷，而符合老百姓常理的判斷大概總是不會錯的。

　　問：姚教授，我想請您談一下，怎么樣從社會保障的角度看待農業政策呢？

　　答：這個問題其實剛才都談到了，新的法律不允許土地的調整；要想使新法順利實現，國家應該為農業提供一定的保障。規模經營可以說不是中國的出路。中國的人均可耕地面積早在秦朝就只有歐洲的四分之一了。人口多，人均可耕地面積小，這跟美國是不能比的。美國耕地多，人口少，大農場的成本低，能夠實現規模經營。但在中國不可能。如果規模經營，那么多的剩余勞動力怎么辦？我們的優勢是勞動力資源豐富，實施規模經營就是浪費了勞動力。

　　問：您好！我想請您談一下“非農化”的問題。謝謝！

　　答：非農化是一個緩慢、漫長的過程。“農村的出路在農村之外”，但這需要時間。我們不能走墨西哥的路，造成城市的惡性膨脹；也不能走發達國家早期走過的路，通過剝奪農民的土地把他們驅趕到城市里去。但是，這也不能成為各個城市排斥農村移民的理由。現在，大部分城市都意識到，離開農村移民，它們就無法正常運轉了；但是，對于如何接納農村移民，并使他們容入城市，卻沒有積極的措施。這方面可以做很多的事情。

　　就講到這里，謝謝大家！

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