《金融資產管理公司條例》評析 | |||||||||
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http://whmsebhyy.com 2004年08月25日 19:24 中評網 | |||||||||
劉凱湘 張廣榮 一、《條例》出臺的背景 經國務院第32次常務會議通過,《金融資產管理公司條例》(以下簡稱《條例》)已于2000年11月1日公布并自公布之日起實施。這是我國規范金融資產管理公司的基本性立法文
《條例》規范的對象是金融資產管理公司,而金融資產管理公司的成立則是國有商業銀行巨額不良債務的產物,同時也是我國金融體制和銀行運作機制改革的需要。由于舊的計劃經濟體制和和金融體制的原因,使得我國有相當一部分國有企業不能按期歸還銀行貸款的本金和利息,導致四大國有商業銀行和國家開發銀行等金融機構形成了大量的不良貸款。這種大規模的呆壞帳已不是銀行本身所能核銷解決的,特別是面臨我國經濟的市場化和加入WTO的背景,國有商業銀行存在著巨大的信用風險和支付危機。鑒于以上客觀情況,一方面為了化解金融風險、最大限度地收回、變現不良貸款,另一方面為了推進國有企業改革,國務院決定并分別于1999年4月和1999年10月成立了四家直屬國務院的國有獨資金融機構——中國信達資產管理公司、中國華融資產管理公司、中國長城資產管理公司和中國東方資產管理公司。 四家資產管理公司成立后,根據中央有關政策和國務院有關文件[1],依法迅速進行了債權收購、債轉股、資產處置等工作。但隨著資產管理公司業務的深入進行,在實踐操作中,資產管理公司越來越感覺到由于沒有特殊的法律、法規支持與規范,資產管理公司的運作面臨很多困難。要使資產管理公司能夠高效處置不良資產,并減少處置成本,制訂與之相適應的特殊的法律、法規是當務之急。正是在這種背景下,《金融資產管理公司條例》得以頒布。 二、國外處理銀行不良資產的通常做法 實際上,銀行出現不良資產并不是我國獨有的現象,世界上許多國家都在不同規模上出現了不良資產。八十年代以來,處理銀行業不良資產已是一個世界性的問題,各國處理危機性金融機構的傳統做法主要有[2]:由中央銀行或政府注資救助,包括由監管當局、存款保險公司等機構進行接管;由其他機構全盤收購或吸收合并;放寬政策限制,對危機機構進行政策挽救;對危機機構進行破產清算等。但是,對于因出現大面積不良貸款而引發的一國系統性金融危機,就必須采取特殊辦法盡快解決,因為拖延越久,代價越大。組建金融資產管理公司,可以利用專業優勢和特殊法律地位,重組、經營和處置不良資產,既有利于實現貸款回收價值的最大化,又可將商業銀行從巨額不良資產的負擔中解救出來,使其能夠繼續從事正常的信貸業務。 各國資產管理公司在設立之初,一般都有相應的法律支持,如:美國的重組信托公司(Resolution Trust Corporation,簡稱RTC)是根據1989年《金融機構改革、恢復和強化法》(Financial Institution Reform, Recovery and Enforcement act )[3]成立的;馬來西亞的資產管理公司Danaharta 是依據國會1998年初頒布的《Danaharta法》成立的。這些法律至少會賦予資產管理公司一些一般企業所不具有的特殊權利:(一)有權與原債權銀行簽訂轉讓協議,此種協議可使貸款債權及其附屬的擔保權利轉移生效,且無需債務人與擔保人認可;(二)根據需要,資產管理公司可向欠債企業派駐專員,接管管理層,接管專員有權擬定企業重組方案或清盤方案;(三)有權檢查債務人的帳目和制止其惡意逃債行為。 三、《條例》內容簡介 與國外先制定有關的法律、法規再依據這些法律、法規設立資產管理公司的順序相反,我國是先成立了資產管理公司,經過一年多的探索運作之后,再制定相關的法律。《條例》的出臺,使金融資產管理公司在法律上有了自己的合法身份與地位,被業內人士稱為“遲來的準生證”。 《條例》共有七章三十四條,分別為:第一章“總則”,第二章“公司的設立和業務范圍”,第三章“收購不良貸款的范圍、額度及資金來源”,第四章“債權轉股權”,第五章“公司的經營和管理”,第六章“公司的終止和清算”,第七章“附則”。 “總則”部分規定了立法目的、金融資產管理公司的性質和經營目標。其第二條明確了金融資產管理公司的性質是“經國務院決定設立的收購國有銀行不良貸款,管理和處置因收購國有銀行不良貸款形成的資產的國有獨資非銀行金融機構”,這一規定表明金融資產管理公司名為公司,但實際上不是單純意義上的《公司法》中的公司,而是負有特殊歷史使命、具有濃厚政策性的金融機構,從根本上奠定了資產管理公司“師出有名”的地位,清除了許多人對資產管理公司性質地位的疑問。其第三條規定金融資產管理公司的經營目標是“最大限度保全資產、減少損失”,這說明資產管理公司并不以商業營利為目的,而是以盡可能小的損失處置銀行不良資產。同時規定金融資產管理公司“獨立承擔民事責任”,賦予了資產管理公司獨立的權利和地位,使其不附屬于政府和銀行,而是獨立進行業務的運作,獨立承擔責任,給予了資產管理公司極大的自由運作的空間,責權利集于一體,便于資產管理公司的高效運作。 《條例》第二章“公司的設立和業務范圍”,規定了金融資產管理公司的注冊資本、總裁的任命及職權、監事會和業務范圍。特別是在第十條明確規定“金融資產管理公司在其收購的國有銀行不良貸款范圍內,管理和處置因收購國有銀行不良貸款形成的資產時,可以從事下列業務活動:(一)追償債務;(二)對所收購的不良貸款形成的資產進行租賃或者以其他形式轉讓、重組;(三)債權轉股權,并對企業階段性持股;(四)資產管理范圍內公司的上市推薦及債券、股票承銷;(五)發行金融債券,向金融機構借款;(六)財務及法律咨詢,資產及項目評估;(七)中國人民銀行、中國證券監督管理委員會批準的其他業務活動。金融資產管理公司可以向中國人民銀行申請再貸款”。這一條的規定可以說是金融資產管理公司進行所有業務活動的基石,從收購資產的資金來源到對資產的處置手段,資產管理公司獲得了它所需要的相當寬泛的途徑(權利法定化才是真正有效的權利,政策性的權利賦予則不是),并且可以視情況隨時向有關行政監管主管機關申請新的業務活動手段。 《條例》第三章“收購不良貸款的范圍、額度及資金來源”,其第十一條規定金融資產管理公司只能在國務院確定的范圍和額度內收購國有銀行不良貸款(如果超出確定的范圍或者額度收購,須經國務院專項審批),這表明了國家設立金融資產管理公司顯而易見的政策性目的——提高國有銀行信用、化解金融危機。本章第十三條還規定“金融資產管理公司收購不良貸款后,即取得原債權人對債務人的各項權利。原借款合同的債務人、擔保人及有關當事人應當繼續履行合同規定的義務”,這一規定保障了資產管理公司收購的債權的效力,大大簡化了債權收購的手續,有利于提高收購這一帶有政策性行為的效率,同時可以防止債務人為“逃廢金融債權”而不承認資產管理公司的債權人地位,很好保護了資產管理公司的國有金融債權。 《條例》第四章“債權轉股權”,賦予了金融資產管理公司“將收購國有銀行不良貸款取得的債權轉為對借款企業的股權”的權利,并且其“持有的股權,不受本公司凈資產額或者注冊資本的比例限制”(第十六條第二款),這實際上是肯定了金融資產管理公司的特殊法律地位,將其與《公司法》上的一般公司區別開來(因為根據《公司法》第十二條規定,除國務院規定的投資公司和控股公司外,其他類型公司對外累計投資額不得超過本公司凈資產的50%,可見國家是將金融資產管理公司與投資公司、控股公司相并列)。本章還具體規定了資產管理公司在債轉股實施過程中的權利和職責,明確了對實施債轉股的企業的要求(這有利于推動國有企業建立現代企業制度的改革),強調了資產管理公司在債轉股企業的股東權利(可以派員參加企業董事會、監事會,依法行使股東權利,這有利于監督管理債轉股企業,更多更快地實現資產處置的最大化),提供了金融資產管理公司股權退出的方式(如轉讓股權、債轉股企業回購方式)等,這些具體的規定都將會很好地保障資產管理公司的業務操作合法有效。 《條例》第五章“公司的經營管理”,規定了財政部等行政機關對金融資產管理公司的考核和監督權以及對公司經營目標的確定權,同時關于稅收和部分行政性收費免交的規定等,這些再一次體現了金融資產管理公司的政策性;對于金融資產管理公司內部運作的結構和機制,本章也作了明確的規定(如約束機制和激勵機制的必須建立),體現了公司商業化的一面,有利于迅速最大化的收回資產;另外,本章對金融資產管理公司對外業務運作的原則和方式亦具體說明,有利于資產管理公司以高效率商業化手段管理和處置資產。 《條例》第六章“公司的終止和清算”,規定了資產管理公司終止的啟動程序和不良貸款最終損失的處理,從制度上給了資產管理公司一個業務運作的最終處理方式,表明了中央財政對資產負責到底的決心。本章并沒有規定資產管理公司的存在期限,說明國家認識到金融風險和不良資產存在的長期性,即只要有企業、只要有銀行的存在,就需要資產管理公司的存在。 四、《條例》的不足 《條例》的頒布,使我國有了第一部專門調整資產管理公司行為的立法,毫無疑問,這一具有里程碑意義的行政法規必將對不良資產的處置和資產管理公司的規范運作起到積極的作用。但是,《條例》與資產管理公司業務運作需要的“理想條例”還有不小的距離。 首先,《條例》第三條規定“金融資產管理公司以最大限度保全資產、減少損失為主要經營目標”,這一原則規定與國際上通行的做法和我國資產管理公司運行的現實情況不符,混淆了處置資產與保全資產的相互關系,忽略了資產管理公司最主要的目標之一是采取積極的手段迅速處置不良資產,惟有通過迅速有效的各種處置手段才有可能保全資產和減少損失,否則,不良資產放在銀行與放在資產管理公司就沒有什么不同。我們認為資產管理公司掌握的是一大批不良資產,這些不良資產擱置越久,損失會越大,所以立法應當增加金融資產管理公司以“迅速高效處置資產”為經營目標之一。 其次,與人民銀行、財政部和證監會1999年7月8日下發的《關于組建中國華融資產管理公司、中國長城資產管理公司和中國東方資產管理公司的意見》(國辦發[1999]66號)中限定的三家金融資產管理公司的業務范圍以及國務院確定的資產管理公司章程規定的業務范圍相比,《條例》第十條關于資產管理公司業務范圍的規定,刪掉了“債務重組”、“直接投資”、“企業審計與破產清算”(另,今后資產管理公司還能否收購銀行不良資產也未明確),這些手段、方式的缺乏肯定會影響到不良資產的處置速度和效率。從國外的經驗看,債務重組是資產管理公司處置不良資產的非常重要的手段,而直接投資又是增強資產管理公司處置不良資產的能力的途徑,所以立法上一般都賦予資產管理公司這些權利。《條例》在這方面顯然有過于保守之嫌。 第三,《條例》第十三條規定“金融資產管理公司收購不良貸款后,即取得原債權人對債務人的各項權利。原借款合同的債務人、擔保人及有關當事人應當繼續履行合同規定的義務”,如前文所述,這一規定保障了資產管理公司收購債權的效力,大大簡化了債權收購的手續,有利于提高收購這一帶有政策性行為的效率,同時防止了債務人為“逃廢金融債權”而不承認資產管理公司的債權人地位,很好保護了資產管理公司的國有金融債權,但本條規定對確認資產管理公司債權問題的解決是不徹底的,它沒有明確原借款合同的債務人、擔保人及有關當事人應當向誰履行還債義務,這就容易引發糾紛,只有再到法院由法官裁量。 第四,《條例》第十八條規定金融資產管理公司只能對國家經濟貿易委員會推薦的企業實施債轉股,沒有明確授權規定可進行商業性債轉股,這必將不利于資產管理公司靈活多樣的處置資產。 第五,《條例》第二十一條規定了資產管理公司股權退出的方式為“轉讓股權”和“債轉股企業回購”,但其存在的問題有二:一是沒有規定資產管理公司通過“上市”轉讓退出的方式,二是沒有明確企業回購股權的資金來源。如果能夠增設“由國家經貿委推薦、金融資產管理公司獨立評審、國務院批準實施債權轉股權后成立(或變更登記)的新公司上繳的所得稅,全部返還給企業,用于回購金融資產管理公司所持股權,直至金融資產管理公司股權全部退出”這樣的條款,必將增加債權轉股權企業的回購資金來源,切實實現《條例》和“債轉股協議”中規定的回購這一股權退出方式,從而有利于金融資產公司盡早“變現”退出。 第六,《條例》本應是專門規定資產管理公司行為的規范,但第二十三條規定“國家經濟貿易委員會負責組織、指導、協調企業債權轉股權工作”,強調了國家經濟貿易委員會的職能,這不利于資產管理公司獨立公正運作(因為國家經濟貿易委員會是國有大中型企業的主管機關)。況且國家經濟貿易委員會在處置不良資產中的相關職責在《條例》的其它條款中已有具體規定(如第十八條的“推薦實施債轉股的企業”),因此,第二十三條的規定有些“畫蛇添足”,反而增加了資產管理公司正常業務運作的難度。 五、關于特別立法的建議 資產管理公司的成功運作必須以相應的法律為基礎,這是幾乎所有國家在處理銀行不良資產過程中得出的一個重要的基本經驗[4]。波蘭為此頒布了《企業與銀行債務重組法》;美國制定了《金融機構改革、恢復和強化法》;日本也于去年頒布了《金融再生法》;馬來西亞是依據國會1998年初頒布的《Danaharta法》而成立的資產管理公司。從國際上看,馬來西亞的立法(馬來西亞法律第587號法案)很有成效,同時和中國的國情有相似之處,其立法體系是:第一部分,前言;第二部分,公司;第三部分,財政部持有公司的股本金;第四部分,政府擔保;第五部分;公司取得和處置資產;第六部分,資產和負債的管理;第七部分, 公司作為抵押權人的其他權利;第八部分,其他法案的適用;第九部分,本法案的適用;第十部分,一般規定。 我國《金融資產管理公司條例》的出臺,只能說是資產管理公司規范化運作的開始,是一個良好的開端,但與處置不良資產的要求相比還遠遠不夠,因為《條例》只是行政法規的層次,其效力較低,其有些條款甚至是和《公司法》、《合同法》等法律沖突的(如第八條關于總裁的產生程序,第十三條關于收購債權后債務人義務的繼續履行,第十六條關于資產管理公司對外持股比例的不受限制等),要解決這些問題只有依靠制定與《公司法》、《合同法》處于同一位階、具有相同效力的《金融資產管理公司特別法》。同時資產管理公司運作中也急需有關對《破產法》、《擔保法》等法律的詳細司法解釋(更好的解決方式是將這些問題也納入《金融資產管理公司特別法》的范疇)。 設立金融資產管理公司,處理不良資產,在我國是一項新生事物。因此,盡管國務院《條例》授予了資產管理公司十分廣泛的業務范圍和手段,并且這些手段是過去傳統的商業銀行所不具備的,但與國外相比有些手段還是不具備;另外,資產管理公司的一些處置手段缺乏法律支持,有的甚至與現行法律相抵觸,如果逐個修改現行法律,在時間上等不及,因此,國家有關機關應盡早制定、頒布《金融資產管理公司特別法》(我國僅先行頒布《金融資產管理公司條例》可能是基于以下兩方面的原因:一是國內經驗不足、輕易搞基本法律不成熟,因此先出臺“臨時應急”性質的較低層次的立法;二是中央政府出于保持社會穩定、不愿擴大不良資產的社會影響,所以以國務院法規的形式而不是全國人大立法的形式規范資產管理公司行為)。 依據國際立法經驗和一段時間以來資產管理公司在業務實踐操作中遇到的關于不良資產收購、債轉股、資產保全、資產處置等工作的法律問題,《金融資產管理公司特別法》至少應包括以下重要內容:(1)明確資產管理公司的地位、作用、經營范圍和手段;(2)明確不良資產從銀行向資產管理公司轉移的合法性和完整性;(3)明確資產管理公司在管理和處置不良資產方面的基本權力。 我們建議,特別立法的體系可以按照以下結構設計: 第一章 總則 1、 目的 2、 定義 3、 資產管理公司的特殊職責(法律地位) 4、 資產管理公司的經營手段 第二章 收購銀行不良資產(債權接收) 第三章 處置銀行不良資產(拍賣、債轉股、債務追償、債務托管、股權置換、上市、資產證券化) 第四章 對資產管理公司的監督 第五章 特別法庭 第六章 其它 第七章 罰則 第八章 附則 總之,我們認為 以特別立法形式明確資產管理公司的地位、職能和權限,是資產管理公司正常運作的前提和重要保證。我們呼吁盡早制定《金融資產管理公司特別法》,以盡快最大化地處置不良資產,收回金融債權,迅速有效地實現對政府、國企、銀行三方都有利的結果。 更多精彩評論,更多傳媒視點,更多傳媒人風采,盡在新浪財經新評談頻道,歡迎訪問新浪財經新評談頻道。 |