趙 曉

　　處于臨界點的中國失業問題

　　中國已進入商品過剩時期，最短缺的是什么呢？是工作崗位，是飯碗。

中行抵債資產網上營銷 精彩手機賽事全攻略 雅典猜猜猜千元懸賞 大型休閑游戲燃燒戰車

　　改革開放以來，就業問題一直受到人們的關注，經濟增長始終伴隨著就業的壓力。在此期間，我國共創造了1.7億多個就業崗位(《人民日報》2002年4月18日)，然而就業形勢卻日益嚴峻。

　　讓我們先來看處于臨界點的失業問題。

　　在衡量中國的失業問題時，通常采用四種不同的口徑。

　　首先，是中國政府發布的失業率，實際上就是“城鎮登記失業人數”。

　　這不過是冰山的冰尖而已。有意義的是它的趨勢。從圖1可以看出，1992年以來它的變化趨勢近乎直線上升(參見下圖)。1992年，城鎮登記失業人口為393.9萬人，登記失業率為2.3％；到了1999年，失業登記人口增長到600萬人，登記失業率3.2％。2001年底，除港澳臺之外，中國人口總數為12.8億，就業人口為7.3億，勞動力參與率為77%，城鎮登記失業率上升到3.6％。2002年情況如何？據勞動和社會保障部部長張左己預計，由于下崗職工和失業人員此消彼長，失業總量還會增加，如果能新增就業800萬人，登記失業率可望控制在4.5%左右。差不多要比上年高出近一個百分點，可謂意味著失業高峰的來臨！

　　第二，是城鎮登記失業人數再加上企業下崗職工。2001年城鎮登記失業人數681萬，國有企業下崗職工515萬，兩者加起來共1400萬人，約相當于城鎮經濟活動人口的7％。如果再加上非國有企業下崗職工600萬人，全國大概有2000萬下崗和失業人員，相當于城鎮經濟活動人口的10%。

　　第三種口徑則是在第二種口徑的基礎上再加上現有企業的冗員。最近，勞動與社會保障部對全國31省(區)和新疆生產建設兵團進行了初步摸底統計，預計僅需要退出市場的資源枯竭的礦山，其在職職工就將近400萬。這部分人員將隨著企業的陸續關閉而進入市場。最終估計，國有企業和機關事業單位的改革如果能在2010年之前完成，大約要向社會釋放1／3以上的冗員�？紤]到下崗分流人員中約有20％因年齡可以提前退出勞動力市場，還有約3000多萬人需要社會為他們提供新的就業崗位，平均每年需就業人數為300萬。

　　第四種廣義的口徑則是第三種口徑再加上農村的剩余勞動力。目前，我國的農村勞動力有4.7億(一說是鄉村從業人員為4.99億)，全國耕地19億畝(約占世界的7%)，若按每個勞動力耕種10畝地計算，僅需農業勞動力1.9億，加上在鄉鎮企業就業的勞動力1.3億，有3.2億的農村勞動力被充分利用，尚有1.5億的農村剩余勞動力需要另尋出路(如果根據亞洲開發銀行的估計，這一數字為2億)。

　　“十五”將是中國農村剩余勞動力大釋放的過程。按照“十五”計劃，期間將有4000萬農村剩余勞動力向城鎮和非農產業就業轉移，這個數字分別相當于“十五”初期我國城鎮從業人數和職工人數的18.87%和35.71%。但事實上，從農村生產力的發展以及提高農民收入看，每年需轉出去的勞動力可能達到1500萬以上。因為按中國城市化進程，未來10年左右的時間里，農村剩余勞動力轉出的總規模應該在1.5億以上。

　　全盤考慮就業壓力，除了上述失業人數外，還要加上新增就業失壓力。我國現有人口12.6億，若人口自然增長率按1.1%計算，勞動力人數占人口總量的比例按50%計算，則每年新增勞動力700萬。由于“十五”期間為勞動適齡人口增長高峰期，實際上城鄉每年可能會有1000多萬新成長勞動力將進入勞動大軍。

　　再就是因外部沖擊導致的就業壓力。據估計，近幾年農村人口外出打工的壓力因WTO的沖擊而加大，入世的沖擊即使僅考慮3％的糧食進口，也將減少農業就業機會上千萬個，這使得農村勞動力轉移的規模在現有每年1000多萬的基礎上，又將增加至少200萬。

　　綜上所述，先不算需轉移出來的富余人員，我國需就業的勞動力數量為1.77億人，相當于全部勞動力總數的1/4。再加上國有企業、集體企業和機關事業單位富余人員2000萬，我國需就業和再就業的勞動力就達到1.97億人。假設今后我國的經濟增長率為8%，就業彈性系數為0.13，則每年對勞動力的新增需求為800萬。兩者相抵，我國還將有1.89億的勞動力處于失業或隱性失業的狀態，相當于現在城鎮全部就業人員的90%，或者全部勞動力人數的1/4。未來五年造飯碗的壓力相當于過去50年，壓力之大豈不是多得驚人！或許正是基于上述認識，洛杉磯時報在一篇文章中，竟用了“中國失業成定時炸彈”這樣聳人聽聞的標題。

　　這樣的就業矛盾會持續到何時？有關研究表明，中國勞動力總供給近10年內將會從7.1358億增加到7.8193億，出現峰值，此后緩慢下降，到2020年可下降為7.7574億。而按照7％~8％的經濟增長率以及較高的就業彈性系數0.1707測算，20年內勞動力總需求將從5.761億增長到7.414億。也就是大概在15-20年后中國的就業矛盾才有望得以緩解。

　　綜上所述，“十五”期間，我國城鄉每年新增勞動力約1200萬人，五年共新增城鄉勞動力6000萬人；再加上農村大約1.5億剩余勞動力的一半(其中至少4000—5000萬人將流人城市)，以及現有城鎮登記失業人數和下崗職工人數，“十五”時期全部需就業人數約1.62億人左右。從勞動力需求情況看，據勞動和社會保障部勞動科學研究所估計，按目前的就業彈性，如GDP年均增長7—8％，每年大約能提供800萬個就業崗位，五年共提供4000萬個就業崗位；“十五”期間，企業自然減員騰出的就業崗位大約有4000萬個，兩項合計總供給為8000萬個崗位。由此可見，“十五”期間勞動力供求矛盾十分突出，每年需就業人口總數約2000萬人，而每年能提供的就業崗位只有1600萬人，五年下來累積的失業人數總共將達到4000萬人，我國將很快將進入高失業和就業結構大調整時期。中國的失業率有可能超過國際警戒線12%，接近于14%。這在新中國歷史上是前所未有的，必須引起高度的警惕。

表1 “十五”期間中國就業供給預測

　　中國就業問題之嚴峻，還因為面臨著結構性的就業矛盾。

　　在城市，在總量矛盾突出的情況下，下崗失業人員由于受文化素質、職業技能的制約，再就業越來越困難，下崗職工的再就業率越來越低，失業人員的失業周期也越來越長，逐漸形成一批基本生活難保、再就業十分困難的弱勢群體。

　　近幾年，農村剩余勞動力的轉移速度在不斷減緩，原因之一也是因為結構性就業矛盾。零點調查公司最近的報告說，大陸有67.3%的農民不知道“入世”。當游戲已開始，還不知道規則，那就只有不停地犯規并最終輸掉，何況“入世”的競爭搶的還是飯碗！另據河南省駐馬店市農調隊對所轄10個縣(區)、1660戶農民家庭的抽樣調查結果，農村剩余勞動力轉移出現“低潮”的除了政策環境、社會體制、市場需求等外部因素外，農民文化素質低等自身因素是最主要的約束。如深圳公交公司去年在該市范圍內招收售票員，要求學歷高中以上、會講普通話，報名者雖多，而符合條件者極少。今后，隨著城鎮產業結構的升級，市場競爭的加劇，對高素質勞動力的需求將不斷增加，農村勞動力文化素質的偏低必然會使其有效利用的難度越來越大。

　　從供需兩方面看就業困難的原因

　　勞動力要變成現實的生產力，生產出滿足人們需要的物質產品，必須要與一定的物質要素相結合。如果可利用的物質要素的數量不能滿足勞動力與之結合的需要，一部分勞動力就會因無法與物質要素相結合而不能進入生產過程，從而使其處于閑置狀態，即出現勞動力失業的問題。所以，一定時期內的經濟運行對勞動力的需求是有限的。如果現有的勞動力供給超過需求，則必然發生勞動力失業。

　　我國嚴峻的就業形勢，其根源就在于勞動力的供給與需求關系嚴重失衡，表現為勞動力的供給遠超過需求。

　　但是，中國所面臨的失業與就業問題是與西方市場經濟體制下的典型失業不可同日而語(鐘朋榮，2001)。在西方歷史上，如30年代大蕭條，美、英、法等國也有近千萬人的失業，但主要是由需求不足引起的。只要需求上去了，失業問題就會迎刃而解。顯然，西方的失業通常是因為經濟蕭條，是短期現象。其治理辦法主要就是凱恩斯主義的擴大需求，包括建教堂、修金字塔，甚至將貨幣埋在地下然后讓人去挖等等。

　　中國的失業則不盡相同。它由兩部分構成：一部分是由就業崗位總量絕對少于勞動總量引起的失業；另一部分是由需求不足引起的某些行業生產能力過剩和人員失業。根據各方面專家的計算，前一種失業人口大約在1.5億左右，后一種失業人口大約在3000萬至5000萬。 也就是說，中國的失業由非需求因素引起是主體主體。

　　探討我國失業率上升的原因，要考察供需兩方面的情況：

　　(一)供給方面：勞動力供給會何急劇膨脹？

　　一是舊體制造成大量勞動力“虛假就業”，改革卻使得隱性失業顯性化

　　在計劃經濟時期，各級政府用行政辦法分配就業，并把安置就業作為考核企業經營狀況的一項重要指標，結果造成企業人滿為患，表面上看人人都有工作，實質上是大量的隱性失業。經濟體制改革過程中，迫于競爭的壓力，國有企業作為自負盈虧的市場主體，必須在用人上進行盈虧分析，裁減富余人員，隱性失業便日益顯性化。

　　一般人不太清楚的是，勞動力的供給量首先取決人口總量和勞動力占人口總量的比例即勞動參與率，而我國的勞動參與率實際上超越了經濟發展水平。

　　我國的勞動參與率，1952年僅為36.1%，以后不斷提高，到1993年已超過56%，1998年達到56.8%。這不僅高于發展中國家，如印度1993年勞動參與率為43%，而且也高于發達國家，如美國1990年勞動參與率為40.2%(《經濟參考報》2002年2月6日)。同時，我國又有12.6億之多的人口。最多的人口加上最高的勞動參與率，為我國提供了大量的勞動力供給。如果勞動參與率按56%計算，12.6億人口可提供的勞動力數量約為7.1億。

　　這么高的勞動參與率，一個深層原因便是計劃經濟下“三個人的活五個人干，三個人的飯五個人吃”的就業政策的結果。以鞍鋼為例。該公司共有職工24萬人左右，產量和其相近但建設較晚的寶鋼只有1萬2千人職工，而國際上類似產量的鋼鐵企業則僅僅6千名員工。可想而知，在WTO后，鞍鋼要求生路，這么多富余的勞動力怎么可能繼續被保留？

　　農村的情況也是如此。農業部門人多地少，存在大量剩余農村勞動力。雖然農民進城因戶籍制度的束縛是不可能的，但在計劃經濟時期，每個農村勞動力都可以從集體勞動產品中分得一份收入，因而大家都可以集中在土地上 “虛假就業”。然而，農村實行聯產承包責任制改革以后，農業勞動生產率大大提高，農村富余勞動力不得會從土地上游離出來去從事其他可能獲得收入的勞動，從而成為顯性的農村剩余勞動力，即“失業農民”。

　　二是伴隨經濟結構調整的勞動重新配置所造成的失業

　　從各國經濟發展過程看，當經濟處于高速發展階段時，一定會出現產業結構的快速調整，新的支柱產業不斷涌現和發展壯大，老產業不斷萎縮以至被淘汰。產業結構重組伴隨著勞動力重新配置，新興產業勞動力不足，老產業勞動力過剩，出現崗位空缺和失業并存，新興產業如金融業、服務業、電子業勞動力不足，而紡織、鋼鐵等老產業則出現勞動力過剩所致的失業，而這部分失業人員又難以很快適應新興產業的需要，不具備重新就業的條件。

　　改革開放初期，鄉鎮企業的發展轉移了大量的農村剩余勞動力。到1993年，鄉鎮企業吸納的農村剩勞動力達1.23億。但在以后的幾年中，由于對污染嚴重或造成資源浪費的的小機械、小造紙、小水泥、小鋼鐵、小煤礦、小礦山實行停產關閉，加之一批鄉鎮企業因宏觀經濟環境變化而虧損倒閉，因此，通過發展鄉鎮企業來轉移農業剩余勞動力的速度明顯下降。到2000年，在鄉鎮企業就業的農村勞動力為1.28億，比1993年僅增加500萬，平均每年僅增加約72萬人。通過發展鄉鎮企業，采取“離土不離鄉”來轉移農村剩余勞動力的效果由于產業結構的升級正在減弱。

　　WTO將帶來最新一輪的中國產業結構的調整，并導致部分行業失業上升。專家認為，可能產生結構性失業的行業將主要集中在汽車、冶金、石化、糧油加工、電子通訊設備等行業。因為目前在這些行業普遍存在規模小、成本高、技術含量低的問題，為了應對挑戰，將不得不大幅度裁減員。另外，WTO對農業的沖擊更是前所未有，尤其是種植小麥、大米、棉花的農村地區的農民就業將受到巨大沖擊。

　　在中國，結構調整引發的失業還與所有制結構調整有關。由于非國有經濟的強大競爭，原有的國有企業為主體的老工業基地淪為“生銹地帶”。越是老工業基地，越是傳統產業集中的地區，就業壓力也越大；反之亦然。如沈陽、武漢、重慶等城市及中、西部地區承受的壓力還會持續擴大；而上海、深圳等城市及東部地區因產業結構的多元化和相對現代化，所承受的壓力也會相對較小。

　　(二)需求方面：勞動力需求為何增長緩慢？

　　一是技術、管理進步、資本有機構成提高所導致的就業對經濟增長的彈性系數下降。

　　由于技術進步、管理水平提高，尤其是資本有機構成的提高，我國的就業彈性出現了不斷下降的趨勢。根據國際勞工組織的數據，1975-1982年間，各國GDP每增長一個百分點，就業增長率增加0.5個百分點；1982—1993年間為 0.63個百分點。在我國1980—1989年間，我國GDP年平均增長率為9.3％，就業增長率為3.0％，就業增長彈性系數為0.323，每年平均增加1400萬個就業崗位；“八五”期間GDP增長率為11.9％，就業增長率下降為1.3％，就業增長彈性下降為0.109，每年平均增加就業崗位800萬個。1998年經濟增長率為7.8％，就業增長率為0.5％，就業增長彈性系數為0.064，新增就業崗位只有357萬個。1999年經濟增長率為7.6％，就業增長率為0.4％，就業增長彈性系數為0.05，新增就業崗位只有350萬個。2000年經濟增長率為7％，新增就業崗位400萬個。上述數據表明我國在經濟增長過程中呈現了就業增長彈性下降趨勢。

　　投資就業增長彈性系數同樣呈現了下降趨勢。90年代中期以來，鄉鎮企業固定資產投入的就業彈性比80年代下降了3倍左右。

　　就業彈性下降導致勞動力需求的下降。90年代每年實際凈增加的就業崗位只有700萬個左右。2001年全年實際凈增加的就業崗位達到近年來的高峰940萬個，但仍然不到80年代平均水平的一半。2001年實現再就業的下崗職工為227萬，比上年減少133萬(人民日報2002年4月18日)。中國政府造飯碗的能力正在經受嚴峻的考驗。

　　今后就業彈性以后還有可能上升，但趨勢不會有大的變化�？傮w上看，隨著城市經濟在國際競爭壓力下不斷追求資本增密和技術增密，下個世紀經濟增長對就業的作用會更小。在增長速度和就業彈性均下降的情況下，對勞動力的需求必然相應下降。

　　二是宏觀經濟周期性波動、需求不足導致的就業需求減少

　　凱恩斯主義分析失業的原因，認為根源在于有效需求不足，產品賣不出去，企業被迫停產或壓縮生產，減雇工人而導致失業，這種失業被稱為非自愿失業，是經濟蕭條時期特有的經濟現象，與經濟周期性波動密切相關。我國自1978年改革以來，已經歷了數次經濟周期性波動，經濟增長下滑也導致對就業需求的不足。

　　計劃經濟體制時期，我國經濟周期波動十分明顯，但是就業率高度穩定，與經濟周期階段的變化基本無任何關系。但是80年代中期尤其是末期以來，失業與周期階段出現基本吻合的趨勢。1978年以來，我國出現了三次失業高峰，第一次高峰與經濟周期的階段并不吻合，但是，第二、三次高峰則與經濟周期的階段大體吻合。第二次高峰的1989～1990年，中國GDP增長率分別降至4.1%和3.8%，陷入深深的波谷之中(即當時所謂的市場疲軟)。1991年中國經濟全面復蘇和回升，1992年達到波峰，GDP增長率高達14.2%。但是1993年始，經濟持續7年下滑。第三次失業高峰始于收縮階段的第三個年頭(1995年)。1995年是1993～1999年間經濟增長率下跌幅度最大的一年，從上年的12.6%降至10.5%，降幅達2.1個百分點。因此，第三次失業高峰開始于1995年，與經濟周期的階段是相當吻合的。1995年以后，失業人數逐年增加，這與經濟增長率的持續下滑相吻合(陳樂一，2001)。

　　失業加劇的經濟與社會影響

　　在西方市場經濟國家，失業問題與經濟增長問題是密切相關的。當出現失業時，就意味著經濟出現衰退。如果通過一定的宏觀經濟政策，抑制經濟衰退并使經濟正常增長時，失業問題就會得到解決。也就是說，只要經濟達到潛在的增長率，就會有充分就業。而我國的情況與西方市場經濟國家有著明顯的不同，這就是我國存在著一個絕對過剩的勞動力，或者說，當經濟增長達到潛在增長率時，我國仍然有1.89億這樣一個龐大數量的勞動力沒有得到充分利用而處于失業和隱性失業狀態。

　　從積極方面講，這對于整個國民經濟來說意味著總有巨大的可利用的勞動力資源可供開發利用，它們可以為國民經濟的發展提供充分而又廉價的勞動力供給，滿足國民經濟發展對勞動力的需求。

　　除此之外，它更多的是負面作用。

　　一是阻礙國有企業改革的推進。

　　國有企業改革需要寬松的環境，而嚴峻的就業形勢使國有企業的富余人員無法從企業轉移出去，致使企業改革難以進行。如為實現國有企業三年脫困，國家實行了債轉股政策。該政策要求，實行債轉股的企業必須要剝離非經營性資產，轉移企業富余人員，注冊為新的公司制企業。但是，一些已經得到債轉股政策的企業卻因難以剝離非經營性資產和轉移企業的富余人員，而使企業的債轉股方案受阻，新公司無法注冊，企業的債轉股改革被迫流產。

　　二是容易影響社會穩定。

　　可以從分三類進行分析：

　　1、農村的1.5億剩余勞動力。他們實際是處于一種隱性失業狀態。由于靠土地可以維持自己的基本生活，甚至有一部分人通過外出打工還可以獲得一些來自非農產業的收入。因此，他們不會對社會的不穩定造成大的影響。比較突出的問題是，閑在本地者可能有聚眾賭博、打架斗歐、偷雞摸狗等影響本地治安的問題；外出打工者可能有偷盜、搶劫等同樣影響社會治安的問題。

　　2、國有企業、機關事業單位、集體企業冗員2000萬人。他們同樣是處于隱性失業狀態，并且其基本生活是有保障的，甚至一部分人因所在單位效益比較好，可能還有較好的收入，所以這部分人基本上不會對社會造成負面影響。

　　3、問題比較突出的是1800多萬城鎮失業和下崗人員。在這部分失業和下崗者中，除部分是由于企業本身經營不善或單位的不公正裁員而失去工作外，有相當的數量是由于本身工作能力差而缺乏崗位競爭力被淘汰下來。對于這部分人來說，在目前就業競爭日益激烈的情況下，再找到令自己滿意工作的可能性很��；而他們又有著政府要為他們安排工作這樣一種與改革的趨勢相悖的觀念，加之我國的社會保障制度還不健全，失業將面臨著一定的生活問題，所以，他們對政府有比較大的不滿情緒。這種不滿對社會的穩定會產生極為不利的影響。

　　總的來看，居高不下的失業率容易誘發社會不穩定。今年一季度，大慶以及全國一些地方出現游行、示威、靜坐、鬧事等不穩定事件，可謂例證。

　　為什么宏觀政策取向要從促進增長轉向充分就業？

　　薩繆爾遜在其1998年《經濟學》教科書中提出，宏觀政策有四大目標，即高水平和快速的經濟增長、高就業率水平和低非自愿失業、價格水平穩定以及國際收支平衡。相應的宏觀經濟政策工具主要是貨幣政策和財政政策。

　　這四大目標應該努力做到同時兼顧，但卻很難等量齊觀。事實上，不同的國家在不同的時期在宏觀政策取向上對這四大目標是有不同偏重的。對于成熟的市場經濟國家而言，失業通常是比增長更重要的目標。

　　我們認為，為緩和失業壓力，保證改革的穩定環境，包括宏觀政策在內的國家經濟政策取向有必要由促進增長向充分就業轉變。為此，財政支出向社會保障和轉移支付傾斜是必要的。

　　1、促進增長的政策與充分就業的一致性

　　不能否認促進經濟增長與充分就業的目標兩者之間具有一定的一致性。

　　據國家計委根據經濟增長就業彈性系數匡算，四年來國債投資直接創造新就業崗位約500萬個，如考慮到國債投資項目的結構特征和產業關聯帶動作用等因素，國債投資間接創造的就業崗位數量更多。分年度看，1998年GDP增長率為7.8％，國債項目投資1000億元帶動經濟增長1.5個百分點，就業彈性系數為0.066，據此推算，由于國債投資創造的就業崗位為69萬個；1999年國債投資1100億元創造的就業崗位為179萬個；2000年國債投資1500億元創造就業崗位為120萬個；2001年國債投資1500億元創造就業崗位為128萬個。這樣，國債投資4年累計創造就業崗位約500萬個，約占同期新增就業崗位總數的五分之一強。

　　同時，4年來大多國債資金投向了退耕還林還草、水利、交通、糧庫、環保、城市市政設施和農村電網改造等勞動密集型基礎設施建設項目。這類產業和項目創造的經濟增加值所能帶動的就業崗位遠大于技術密集型產業和項目。再加上基礎設施建設的產業關聯帶動作用，如公路建設帶動運輸業及其就業增長，旅游業一個直接就業崗位可以間接拉動相關行業5個就業崗位；高校國債改善了高校的辦學條件，使1999年至2001年高等學校共增加在校生300萬人，對緩解就業壓力發揮了積極作用等，國債投資實際創造的就業崗位數量將遠高于500萬。隨著國債投資長期效果的逐步顯現，國債投資將從更深層次、更廣范圍促進我國就業水平的提高。　

　　國債投資對就業增長功不可沒。不過，國家計委的匡算中，采用的是相對較高的1998年就業彈性系數，如果采用相對較低的1999年的就業彈性系數，國債投資對就業增長的貢獻就不是那么大了(四年總共新增就業390萬人，占全部新增就業的16%。參見表2)。

表2 國債投資對經濟增長的貢獻

　　2、促進增長并不一定意味著充分就業

　　據國家統計局測算，自1998年實行積極的財政政策以來，其對經濟增長的貢獻是：1998年1.5個百分點，1999年2個百分點，2000年1.7個百分點，2001年1.8個百分點(cn.news.yahoo.com/020417/77/11soh.html)；這4年對經濟增長的貢獻合計為7.0個百分點，共解決了400-500萬人的就業問題。但財政也為此付出了很高的代價，這四年因積極財政政策發行國債5100億元，相當于每解決一個人的就業問題，財政就要背負約10-13萬元的債務。這樣大的一個投資金額換得卻是如此少的就業，實在是低效得驚人！

　　可以設想，假設就業對國債投資增長的彈性系數不變，并且靠國債促進經濟增長從而帶動就業增長的話，“十五”期間，解決約1/5的新增就業崗位，也就是1600萬人左右，將需要16，000-20，800億人民幣。這將是中國財政根本不可能承受的重負。

　　到2001年末，財政債務總余額已達16000億元，占當年GDP的16.7%，是當年財政收入的97.7%。2002年財政預算赤字仍高達3098億元，這樣到2002年末，財政預算債務余額將接近2萬億元，屆時將超過當年的財政收入。2萬億的債務，若按2%的年息計算，其債務負擔每年就是400億元。因此，巨額的財政債務將成為財政的沉重負擔。如果財政不能很好增加收入并安排好償還債務的預算支出，財政將會陷入債務危機。其結果將被迫以財政性貨幣發行來償還債務，進而引發通貨膨脹。因此，財政部部長項懷誠明確表示：“積極的財政政策一定要逐步淡出。沒有一個國家的政府，沒有一個國家的財政部長能夠長期的實行積極的財政政策不出問題�！�(http://cn.news.yahoo.com/020417/77/11soh.html)

　　在單純促進增長的宏觀政策取向下，近年來我國經濟增長、投資增長與擴大就業之間的聯系進一步被削弱了。經濟高增長，資本高投入并不一定必然帶來較高的就業增長，也不會自動地轉化為就業機會的擴大。可見，經濟的增長、投資的擴大能否擴大就業機會和社會和諧發展不僅僅依賴經濟增長的速度，還取決于增長模式的戰略取向。國際經驗表明，國家在戰略目標上的選擇不同，在宏觀調控的手段和力度上的差異是巨大的，其結果也是截然不同的。面對巨大的就業壓力，鑒于中國人多、勞動力資源豐富和資本短缺的基本國情，決定了我國應該選擇就業增長優先的經濟增長模式。各級政府應當把創造更多的就業機會和增加就業人口規模作為首要的發展目標。就業政策應該成為優先的經濟政策和社會政策，成為宏觀政策的根本取向。

　　3、相比增長，政府在社會就業中負有更為重要的責任

　　這種責任是政府要在公平與效率、經濟增長與就業當中做出就業優先的戰略選擇并做出努力實現充分就業目標的承諾，即把就業優先作為一項基本國策。

　　這種責任包括：創造更多的就業崗位，力爭社會的低失業率，促進充分就業的實現；構筑統一、高效的勞動力市場，對所有的求職者平等地提供包括職業介紹、技能培訓等方面的必要的服務；采取一系列積極的勞動力市場政策調節勞動力市場的需求；在就業服務過程中扶助勞動力市場上條件較差的社會成員就業，消除性別、年齡、殘疾上的歧視；通過立法和監督，維護就業競爭的公平性，保護勞動者的合法權益；通過與社會保障制度的協調保證失業的社會成員的生活；運用經濟政策和社會政策促進勞動力市場的流動性。

　　在多數工業發達國家選擇了就業優先的政策目標之后，各國都結合自己的政治、經濟和社會的實際，改變了過去單純靠現金補助失業者的辦法而選擇了事前防止失業和促進就業的積極的勞動力政策。如瑞典的就業策略是“每個人就業”或“充分就業”，是過去40年來瑞典始終作為社會福利國家的原則之一。瑞典設立了國家就業委員會并在全國設有360家就業辦公室，60家特殊的就業服務機構和90家職業能力測試所。就業辦公室主要功能是職業咨詢和安置指導。瑞典把 GDP的0.9％用于消極的措施上，而把GDP的1.7％投入于積極的勞動力市場措施上。這使得瑞典在1945-1991年間，所見到的最高失業率只有3.5％，其中20世紀70年代失業率一直處于1.5-2.7％間，20世紀80年代的平均失業率僅為2.5％。同時通過建立就業保障法，禁止不公平解雇來保護雇員。

　　減少失業，力爭勞動力的充分就業，是經濟增長和社會穩定的需要，因此，各國政府將充分就業作為宏觀經濟政策的重要目標。我國嚴峻的就業形勢決定了我國需要更加重視勞動力的就業和失業問題，緩解我國面臨的巨大就業壓力，以確保經濟體制轉軌和經濟增長方式的轉變，進而實現國民經濟的快速增長。

　　4、強調充分就業更有利于可持續發展

　　有一個觀點，說是“中國人提前得了富貴病”，因為我們現在人均GDP才只有700多美元，卻已出現了西方發達國家過去常有的產品相對過剩的市場癥狀。“富貴病”的提前到來原因有不少，但其中最主要的則是農民非農就業難、收入低下，農村市場與城鎮市場之前出現了一個消費斷層。

　　這些年來城鎮居民收入基本上是穩步提高的，尤其是近三年來在政府多次為公務員增加工資的帶動下，收入增長尤其明顯。但與此同時，農民收入增長情況卻非常不樂觀，1997~2000年連續4年我國農民人均純收入增幅都不斷下降。2001年農民收入增長出現了小幅回升，但依然與城鎮居民收入相差較遠。有資料表明，世界上多數國家城鄉收入比率低于1.6，而我國在1995年城鄉收入比率已達2.5，再加上城市居民所享有的實物性福利，城鄉實際收入比率則在4左右。城鄉差距之大，由此可見一斑。其導致的后果就是，農村市場消費嚴重不足，即使是在農民收入增長出現反彈的2001年，也因為農民實際人均消費增長率比2000年下降了3.1個百分點，而2001年我國GDP增長率下降了約0.6個百分點。

　　這一切的背后只有一個原因，農村地少人多，數億的農民處于隱性失業狀態。只有解決好就業問題，農民的收入才能提高。而只要占全國人口三分之二農民潛在的消費需求能夠轉化為現實需求的話，僅一項就能夠推動中國經濟保持10%速度增長10年。

　　對過去20余年改革期間高速經濟增長因素的分解表明，除了物質資本的積累、人力資本的改善、勞動力數量的增加等促進經濟增長的因素之外，勞動力從生產率低的農業向生產率較高的非農產業轉移，每年對增長率貢獻高達1.6個百分點，是這一時期年平均經濟增長率的20％。

　　又據美國經濟學會會長蓋爾.約翰森教授估計，在今后30年，如果勞動力在城鄉之間轉移的障礙被逐漸拆除，城鄉收入差距將大大縮小。如果勞動力轉移的規模和范圍，達到可以使城鄉收入水平幾乎相等的程度，這個勞動力轉移本身就可以對年平均經濟增長率貢獻2～3個百分點。

　　足見農民進城、充分就業實在是中國經濟增長的必由之路。

　　實現充分就業的含義及政策建議

　　(一)實現充分就業的含義

　　就業增長取決于經濟增長和就業彈性。在就業彈性一定的情況下，經濟增長則具有決定性的作用。經濟增長率越高，提供的就業崗位就越多，相反，若經濟衰退，增長率下降甚至出現負增長，則不僅會減少新增的就業崗位，而且還會造成大量在崗職工的失業，這將使本來就已嚴峻的就業形勢雪上加霜。因此，避免經濟衰退，保持一定的經濟增長對緩解我國就業問題具有決定性的作用。在目前情況下，由于經濟增長受到來自需求不足的約束，因此，促進經濟增長，在調整產業結構，增加有效供給的同時，需適度擴大需求。對此，政府采取了積極的財政政策，通過進行基礎設施建設投資來擴大需求，但積極財政政策的運用是有限度的，不可能長期持續下去。

　　所以，政府在著力促進經濟增長的同時，還要努力提高經濟增長的就業彈性，以增加國民經濟的就業量。這就是充分就業政策取向的理論含意。

　　充分就業的具體指標，從中國目前城鎮家庭平均收入與積蓄可以支持的水平大致判斷，在未來兩年或再長一些時間，實際失業率(失業人口占全部勞動年齡人口的比例)8%應當作為社會承受力的上限，在2010年前，城鎮實際失業率保持在5%以內可以視為充分就業。與此相適應，到“十五”期末，三次產業就業結構應調整為44:23:33，勞動者素質得到進一步提高，并建立起機制靈活、基本完善的勞動力市場體系。

　　從指標定義上看，應與國際勞工組織的定義一致。

　　　1、勞動年齡人口是指16歲及以上年齡人口。

　　　2、就業人口是指在一定年齡以上，有勞動能力從事一定社會勞動并取得勞動報酬或經營收入的人員。在城鎮勞動力調查中對城鎮16歲及以上，具有勞動能力并符合以下條件之一的人員列為就業人員：(1)為取得報酬或經營利潤，調查周內從事了1小時以上(含1小時)的勞動；(2)由于學習、休假等原因在調查周內暫時處于未工作狀態，但有工作單位或場所。

　　3、失業人口是指在一定年齡以上，有勞動能力，在調查期間無工作，當前有就業的可能并以某種方式尋找工作的人員。在城鎮勞動力調查中對16歲及以上，具有勞動能力并同時符合以下各項條件的人員列為失業人員：(1)在調查周內未從事為取得報酬或經營利潤的勞動，也沒有處于就業定義中的暫時未工作狀態；(2)在某一特定期間內采取了某種方式尋找工作；(3)當前如有工作機會可以在一個特定期間內應聘就業或從事自營職業。

　　4、非經濟活動人口是指在一定年齡以上，有勞動能力，未參加或不要求參加社會經濟活動的人口�！�

　　(二)解決我國失業和就業問題的對策建議

　　1、牢固樹立就業優先意識，把就業工作作為各級政府的基本目標。

　　首先，各級政府要高度重視就業工作，把就業優先作為國家的基本國策，在制訂國民經濟計劃和宏觀經濟政策，如產業政策、投資政策、金融貨幣政策時把就業作為社會經濟發展的基本目標予以優先考慮。其次，盡快制定促進就業方面的法律法規，明確目標原則、宏觀和微觀政策等。第三，按年度確定失業率的控制指標，研究確定失業率警戒線，完善統計分析及預警監督和政策反應系統，促進就業目標實現，維護社會穩定。第四，實行積極的勞動力市場政策，完善市場就業機制。第五，政府要加強對勞動力市場的監督檢查，督促用人單位認真執行勞動和社會保障法律法規，糾正違法行為，促進勞動者就業質量的提高，保證勞動力市場有序運行。

　　為完善就業與再就業體系，下列費用應由政府承擔：一是建立和完善社會基本保障體系的啟動成本；二是原有體制內職工的體制轉軌成本；三是區域性主導產業衰退情況下的就業扶持成本；四是勞動力就業過程中的部分社會培訓成本；五是勞動力市場發育的信息網絡建立和運營成本。

　　2、重點抓好1800多萬城鎮失業和下崗人員的再就業

　　前文我們從不同類失業對社會的影響分析，得出結論：“問題比較突出的是1800多萬城鎮失業和下崗人員�！�

　　在政府資源有限的情況下，做好下崗職工的安置和再就業工作應該當作緩和社會矛盾與就業形勢的關鍵，與此同時做好這一工作也是使大多數國有大中型企業在本世紀末擺脫虧損困境的關鍵所在。

　　進一步地分析，中國失業形勢的一個重要特點是失業與下崗人員分布不均衡，國民經濟整體與個別區域間的失業狀況存在明顯差異，局部區域存在著就業矛盾激化的可能。失業與下崗職工集中區域主要是：主導產業單一、大型國有企業集中的基地型城市，例如一些以能源礦產業為主的城市；紡織業集中的地區，面臨“壓錠”減員。這類特殊困難區域和行業，迫切需要特殊政策，中央和地方政府都要有所作為(鄧鴻勛，2001)。

　　在當前社會保障尚不完善的情況下，要努力保證有限的就業崗位和資金向下崗職工傾斜。中國的勞動力供求矛盾將是一個長期存在的現象，而下崗職工的再就業是體制轉軌背景下的短中期過程。政府對下崗職工再就業工作是重視的，已經和正在采取措施，努力縮短這個過程。

　　�タ梢钥隙ǖ卣f，下崗職工再就業的主要方向是第三產業。這是因為，在第三產業領域，下崗職工與流入城市的農村剩余勞動力相比，下崗職工在文化素質、紀律素質、熟悉城市生活環境與經濟活動規范、信息獲取成本較低、易于組織和不增加城市人口負擔等方面有明顯優勢。所以說，下崗職工再就業的主要方向在第三產業。

　　3、運用財稅政策，支持下崗分流人員再就業

　　第一，在稅收政策上，要大力為促進下崗分流人員再就業提供優惠政策。要在稅收政策上，大力促進下崗分流人員發展第三產業和非公有制經濟。目前規定，下崗職工從事社區居民服務業取得的營業收入，個人自其持下崗證明在當地主管稅務機關備案之日起，個體工商戶或者下崗職工人數占企業總人數60％以上的企業自其領取稅務登記證之日起，3年內免征營業稅。下崗職工從事社區居民服務業，對其取得的經營所得和勞務報酬所得，從事個體經營的自其領取稅務登記證之日起，從事獨立勞務的自其持下崗證明在當地主管稅務機關備案之日起，3年內免征個人所得稅。城市維護建設稅和教育費附加隨營業稅一同免征。在這方面，可考慮適當降低安置下崗人員的比例，取消對企業性質的限定，按安置下崗人員數量或比例為惟一標準給予不同性質企業以同等的稅收優惠。

　　第二，盡快開征社會保障稅，為社會籌集必要的資金，為待業人員尤其是國有企業下崗職工提供基本的生活保障。從我國實際出發，應盡快開征社會保障稅，以企業單位(包括外商投資企業、外商駐華機構和私營企業等)支付給職工的工資總額為征稅對象，征收的稅款�？顚Ｓ�，主要用于企事業單位職工退休、退職、待業等基本勞動保障支出，從而使社會保障費由國家、企業、職工三方負擔，使企業從辦社會的重負中解放出來，也使福利基金的使用和管理走上規范化的道路。

　　第三，全方位發揮失業保險的作用，進一步完善失業保險制度。1997年我國共收保險基金僅47億元，而對龐大的下崗隊伍，按一千萬人計算，人均每月救濟金285元，一個月就要28.5億元，一年則要342億元。因此，要加大財政和企業扶持的力度。中央財政和地方財政都要做好待業職工的支出保障工作。在財力充裕的地方，可以適當擴大保險對象范圍，從實際出發，擴大到還未離開企業但生活難以為繼的企業下崗分流人員；適當提高救濟標準和延長期限，如將救濟期延長到36個月，但后12個月救濟標準可適當降低。

　　第四，加強對財政確保下崗職工生活費和提高標準的支出管理，使財政支出真正落實到下崗職工手上，杜絕各種截留、挪用甚至貪污的違法行為。

　　4、完善勞動市場機制

　　完善勞動力市場機制，對緩解經濟結構調整帶來的短期就業壓力起著重要的作用。目前，我國勞動力市場化程度較低，與經濟改革相比是滯后的，應積極建立統一的勞動力市場，拆除勞動者在就業方面的各種壁壘，由市場而不是計劃來配置勞動力資源，實現勞動力跨單位、跨行業、跨地區的自由流動，努力建立勞動力自由流動的有效機制。值得注意的是，在勞動力市場的建設中，政府的作用是非常重要的。

　　5、政府應當將社會保障體系的建立作為中國加入世貿之后劇烈的就業結構轉換的緩沖力量

　　社會保障制度是社會穩定的重要機制。失業只能說是勞動力失去了勞動收入，但這不等于他失去了生活收入。社會必須要為失業者提供相應的生活來源，否則失業將會嚴重危及社會穩定，因此，必須要建立社會保障制度。目前，我國已經建立了社會保障制度，但社會保障還沒有達到覆蓋全社會的范圍(直至1999年年底，雖然領取失業保險金的人數較上年有了大幅度增長，但也只有100萬人左右)，并且社會保障的程度也需要進一步加強，因此，我國的社會保障制度需要在這兩方面進一步完善和發展。這不僅有利于承受巨大就業壓力的社會保持穩定，而且還可以解除人們的后顧之憂，減輕人們的儲蓄欲望，刺激人們的即期消費，增加全社會的有效需求，促進經濟增長，進而增加就業�？梢哉f，完善的社會保障制度具有社會穩定和增加就業的雙重效應。

　　6、減輕勞動力供給，提高勞動力素質，增強勞動力的就業能力

　　由于勞動力供給量取決于勞動力參與率和人口數量，因此在控制人口數量的同時，要降低勞動力參與率，進而降低總人口中就業的勞動力數量。為此：第一，發展教育，尤其是做好普及九年制義務教育工作。這不僅可以提高青少年初中和高中的在校率，減少新增勞動力的供給，而且還可以提高勞動力的文化水平，促進勞動力整體素質的提高。第二，對失業和下崗人員進行再就業培訓。通過再就業培訓，可以緩解這部分人進入勞動力市場的時間，減輕就業壓力，同時有利于提高再就業者的素質，增強他們再就業的能力。

　　鑒于下崗失業人員市場競爭能力低，難于同新增就業者進行競爭，國家應對下崗失業人員采取特殊政策，如對錄用下崗失業人員的企業給予一定的經濟補償或稅收減免，或者企業免交下崗失業人員的社會保險費，由國家財政負擔。這樣就可以降低企業使用下崗失業人員的成本，從而鼓勵企業錄用下崗失業人員，增強下崗失業人員的再就業能力。

　　7、大力發展具有比較優勢的產業尤其是勞動密集型產業

　　到底是哪些行業是中國具有比較優勢的產業，并且在吸收新增就業呢？換言之，中國今后就業機會主要來自哪里呢？可以通過分析各行業就業彈性的變化、就業份額的變化來推之一二(中經評論，2001)。

　　用最近三年的平均彈性來判斷吸納還是排斥就業，則可以看出，吸納就業的行業主要包括：建筑業，批發和零售貿易、餐飲業，房地產業，社會服務業，衛生體育和社會福利業，教育、文化藝術和廣播電影電視業，國家機關、政黨機關和社會團體業以及其他不便分類的行業。

　　從就業結構來看，就業份額不斷減少的行業主要包括農林牧漁業，采掘業，制造業，地質勘查業和水利管理業。就業份額不斷增加的行業主要包括建筑業，交通運輸、倉儲和郵電通訊業，批發和零售貿易、餐飲業，金融保險業，房地產業，社會服務業和其他不便分類的行業。份額相對變化不大的行業主要包括衛生體育和社會福利業，教育、文化藝術和廣播電影電視業，科學技術和綜合服務業，國家機關、政黨機關和社會團體業等行業。如果把就業份額不斷減少視為排斥就業，而把就業份額不斷增加視為吸納就業的話，那么，所得出的吸納或排斥就業的結論和使用彈性方法得出的結論基本一致。

　　對于像中國這樣的人口大國來說，恐怕值得強調一下的就是大力發展勞動密集型產業對于擴大就業具有非同尋常的意義。只有大力發展勞動密集型產業，才能早日使農業勞動者吸納進工業化、城市化、現代化的進程中來，提高這一大人群的收入水平，以擴大國內市場，使整個國家的發展能夠持續下去。從這個意義上說，政府怎么強調發展勞動密集型產業也是不過份(樊綱，2001)

　　據調查測算，加入WTO以后，中國的一些傳統勞動密集型出口產業如服裝、紡織等長期受到國外進口配額限制的行業受益最大。入世5年以后，預計中國的食品加工業、紡織業、服裝業、建筑業以及服務業等行業的就業機會將會增加16.8萬人、282.5萬人、261萬人、92.8萬人以及266.4萬人。

　　與此相對照，機電、化工等部門產品出口的快速增長并不意味著中國比較優勢的根本改變。由于大量的非熟練勞動力的存在，從勞動密集型制造業產品出口升級到技能或資本密集型產品出口將需要一個相當長的時期。事實上，由于相對低的勞動力成本，勞動密集型的服裝部門在2020年仍是第一大的出口部門。在未來20年中資本／勞動比的提高和人力資本的積累將有利于技能和資本密集型部門競爭力的提高，但不會改變中國的比較優勢。

　　8、調整產業結構，大力發展第三產業

　　隨著經濟發展水平的不斷提高，第三產業吸納的勞動力就業越來越多，并成為勞動力就業的主要部門。目前，在經濟發達國家，第三產業的勞動力人數占勞動力就業總量的70%。而我國到2000年第三產業在國內生產總值中的比重只有33.2，遠低于發達國家的水平，第三產業有著巨大的發展潛力。

　　更為重要的是，第三產業的發展將是解決我國勞動力就業問題的主要途徑。在我國的三次產業勞動力就業中，1994年我國第三產業勞動力比重就達23%，超過第二產業比重22.7%。以后，第二產業的勞動力比重雖然上升并于1997年達到23.7%，但隨后便下降，到2000年第二產業勞動力比重下降到22.5%。而第三產業勞動力比重自1994年后一直上升，到2000年達到27.5%，超過第二產業4個百分點。因此，第三產業將是我國新增勞動力就業和農村剩余勞動力轉移的主要部門。據統計，1996年以來我國第三產業從業人員的比重每提高1％，就可以增加700萬個就業崗位。因此我國第三產業從業人員的比重如果提高到發展中國家的水平，就可以創造9000多萬個就業崗位；據勞動和社會保障部2月份發布的北京、天津、重慶、沈陽、濟南、武漢、南寧、西安、西寧、成都十大城市勞動力供求狀況顯示，對勞動力的需求60%——80%來自于第三產業。

　　要把發展服務業作為近期擴大就業的主攻方向，“十五”時期第三產業要爭取新增從業人員4500萬人，占全社會從業人員的比重由2000年的27.5％提高到33％，三次產業就業結構應調整為44:23:33。

　　9、大力發展非公經濟，增加就業崗位

　　改革開放以來，我國的非公有制經濟得到了迅速發展，為我國勞動力就業做出了重要貢獻。1996年城鄉私營經濟的就業人數為1171萬人，2000年增加到2407萬人，年均增長19.7%。而國有單位、城鎮集體單位、鄉鎮企業同期就業人數卻在減少：國有單位的就業人數，1996年為11244萬人，2000年減少到8102萬人，年均減少8%；城鎮集體單位的就業人數，1996年為3016萬人，2000年減少到1499萬人，年均減少16%；鄉鎮企業的就業人數，1996年為13508萬人，2000年減少為12820萬人，年均減少1%。即1996——2000年，城鄉國有和集體單位的就業人數在絕對減少，而城鄉私營經濟的就業人數卻以較高的速度增長，在4年中就翻一倍多。現在，私營單位已經成為僅次于國有單位的第二大就業部門。因此，發展非公有制不僅是社會主義市場經濟的必然要求，而且對于解決我國勞動力就業具有重要的作用。隨著社會主義市場經濟的發展，非公有制經濟將會得到進一步的發展，并成為我國勞動力就業的重要領域。

　　10、為中小企業的發展創造市場空間

　　促進和支持中小企業和非國有經濟的發展，將是今后提高就業容量的重要途徑。在發達國家，在中小企業就業的人數要占到總就業人數的65-80%。目前歐盟中小企業的就業人數占企業總數的66％，美國小企 業的雇傭人數也占全社會就業總數的60％；第三產業的發展 將擴大就業量。

　　據1995年的工業企業普查資料，在全部工業企業和生產單位中，中小企業個數為7335101個(其中中型企業為16591個)，占全部企業數的99.9%；中小企業的從業人員為12326.19萬人(其中中型企業為1481.97人)，占全部從業人數的83.65%。據統計分析，在中國，大型企業創造一個就業崗位需投資22萬元，中型企業創造一個就業崗位需投資12萬元，小型企業創造一個就業崗位只需投資8萬元(http：//www.szsme.com/news/news33.htm)。同樣的投資，中小企業提供的就業人數是大型企業的近2倍或3倍。因此，發展中小企業對于提供更多的就業崗位具有重要的作用。

　　中小企業的發展不但有利于國有企業下崗職工的分流，而且還為大量農村剩余勞動力提供了就業崗位。據統計資料顯示，中小企業提供的就業崗位約占我國城鎮就業總數的75%，是承接1978年到1996年我國農業部門轉換出來的2.3億勞動力的主要載體。大力發展中小企業，將會給我國未來10年的經濟增長帶來平均每年1.5到2個百分點的增長率，成為未來10年到20年間我國經濟增長強勁的推動力量。

　　十五期間，國家應該進一步采取政策，解決中小企業發展中存在的問題，大力扶持和促進中小企業的發展，這不僅可以增加對勞動力的需求以緩解就業壓力，而且還可以優化企業的組織結構實現大中小企業的協調發展。

　　11、加速城市化進程、尤其要推進小城鎮建設。

　　發展服務業的必要條件就是發展大中城市，因為絕大多數服務業都有一個人口門檻的要求，在鄉鎮幾乎沒法生存。改革開放以來，我國城市建設速度應該說還是較快。1978年到2000年，我國城市數量由193個增加到663個，建制鎮由2173個增加到20312個，市鎮總人口由1.7億人增加到4.56億， 占全國總人口的比重由17.9％提高到36.1％，年均提高0.38個百分點。盡管如此，如果與世界其它國家相比，我國我國城市化水平還是較低的。按世界銀行的購買力平價(PPP)計算，1997年我國與人均GNP水平相差不大的28個國家平均水平相比，我國城市化水平約低了16個百分點。由此看來，我國城市建設還急需補課。

　　但是，要解決2億農村剩余勞動力的轉移問題，中國現有城市的容納力是有限的，在此情況下，推進城鎮化建設尤其是大力推進中小城鎮建設無疑是一條漸進的途徑。

　　從目前的情況看，許多中小型城鎮已成為連接農村和大中型城市的紐帶，從而作為農村發展非農產業的基本載體具有良好的吸納農業富余勞動力的發展前景。中小城鎮的建設能夠促進第二產業，尤其是第三產業的發展，而第三產業在經濟不甚發達階段有著比第二產業更強的容納農業富余勞動力的能力。當前我國大型城市規模都已相對較大，而中小型城市發展相對不足。有關資料表明，我國現有的1.9萬個小型城鎮中，平均每個城鎮有人口4.54萬人，就業人口平均為1.18萬人，就業人口為城鎮總人口的25.9%；而在我國200萬人口以上的大城市中，就業人員占總人口數的比重高達60.3%，100萬-200萬人口的城市，就業比重為62.6%，50萬-100萬人口的城市就業比重為66%，20萬-50萬人口的城市就業比重為55.5%。由此可見，中小城鎮就業前景良好。加快中小城鎮的建設，應當成為今后我國吸納農村剩余勞動力，加快城市化進程的主要目標來抓(黃勝杰，2001)

　　按國外標準統計，中國小城鎮人口占城鎮人口比重只有 37.8％，比通常標準低 7.2個百分點，就是說少吸納了 3235萬人，按城鎮消費品人均消費額計，相當于內需少了 2063.72億元。如果到 2015年中國的城市化率能夠達到 45％，加上現有的小城鎮要上檔次，提高質量和規模，未來小城鎮發展可以容納 28900萬人口，超過目前大中城市的人口總和，將比目前小城鎮人口增長 70％，可吸收了未來農村剩余勞動力的 40-50％。因此，在城鎮化加速發展的近幾十年內，小城鎮發展是關鍵時期，必須予以高度重視(謝揚，2001)。

　　12、打破戶籍制度，放寬農民就業

　　從地方性的政府反失業政策來看，普遍傾向于采取以消除外來勞動力就業競爭為目標的對策。許多地方政府把外來勞動力看作是城鎮職工的競爭對手，從而制定了一系列排斥和歧視外來人口就業的政策。例如，通過各種收費渠道加大農村勞動力轉移的成本；明確規定出諸多的崗位不允許雇用外地勞動力；以"再就業工程"的名義，通過獎罰手段誘導企業用本地失業工人替代外來勞動力。

　　其實，保護城市利益的政策手段有兩種，一種是限制勞動力市場發育，另一種是通過轉移支付的辦法，給城市職工某種直接的利益補償。依據經濟效率標準，政策改革應著眼于發育勞動力市場，放棄就業歧視政策。一旦資源配置效率得到提高，一個更大的蛋糕將有助于政府補償城市居民，同時進一步推進發展和改革(蔡 日+方，2001)。

　　中國的比較優勢是廉價的勞動力，相比之下，農民工在這方面占有更大的優勢，是各個城市在激烈的競爭中不可以不利用的。各行業合計，國有企業職工比農民工的工資高32%.在文教衛生行業上，國有企業職工比農民工高出68%，可以視為人力資本的質量差別。但是，城市國有企業職工還享有大量的物質福利，如住房、醫療，養老保險等。據調查，1995年城市居民所享有的實物性福利，相當于其貨幣收入的72%(趙人偉，2000)。因此如果把這部分福利也計算在內，國有企業職工的年平均收入就比農民高出127%，達到7381元(“農村勞動力流動”課題組，2001)

　　阻礙勞動力轉移將會使這些城市在今后一個時期的經濟增長喪失掉一個重要的源泉。從全國的角度講也是這樣，低水平的城市化和非農產業化，實際上是一種資源配置的扭曲，由此而損失的經濟效率是巨大的。

　　在90年代相繼進行了城鎮企業招工制度、城市糧食購銷體制的改革后，現有的不合理的戶籍制度就成為阻礙勞動力要素合理流動的最后和最大的體制障礙。2001-2005年，改革戶籍制度，將成為體制改革的重點目標之一。

　　13、發展彈性就業形式

　　中共中央在“十五”計劃建議中首次明確提出“建立階段性就業制度，發展彈性就業形式”，這不僅將帶來我國勞動人事領域內的一次重大革新，而且也把“就業”和“失業”的概念刻劃得更科學：(1)符合當前就業變化的新趨勢�，F在，在我國的許多大中城市都建立了人才交流中心，許多人的人事檔案并不隨就業單位走，而是存放在中心內，因而為頻繁跳巢提供了便利，階段性就業往往成為常態。另外，許多家庭由于丈夫收入較高，做妻子的上不上班只是憑個人興趣，也使得階段性就業現象越來越普遍。(2)更加強調實質。過去，政府將穩定的勞動關系作為就業的標準，職工下崗后不找到穩定的工作便不算作正式就業。而許多下崗職工已經自謀職業、甚至成了“大款”，但由于他一直還將檔案材料存放在再就業中心，沒有與單位簽訂較長期的用工合同，于是仍然被看作是下崗待業，并在一定期限內還可以領取下崗職工最低生活補貼。提出“彈性就業”概念，就可以在較大程度上將這一不合理現象消除。

　　14、發展非正規部門，增加非正規就業機會

　　所謂的“非正規部門”，主要指規模很小的微型企業、家庭型的生產服務單位、獨立的個體戶等等。國際勞工組織自從70年代初提出“非正規部門”概念之后，就大力推動各國非正規部門的發展。2000年國際勞工大會局長報告顯示1990~1994年之間，拉丁美洲80%、非洲93%的新增工作崗位是由非正規部門創造的。這些年來，以靈活就業方式為特征的非正規就業在全球呈上升趨勢。在非正規就業最為活躍荷蘭，1997年非全日制就業和臨時就業人數占全體雇傭勞動者的比重就達到了50.4%。在美國和日本，這一比重也在30%左右。而在我國，有關部門的調查統計表明，近幾年來至少有80%~90%下崗工人轉入了非正規部門進行再就業(胡鞍鋼，2001)。

　　應該說，發展大部分非正規部門是促進充分就業的最好方式之一，但由于一些人對非正規部門和非正規就業存在著一些偏見，甚至將非正規部門經濟視為非法經濟，對其進行嚴管狠打，造成非正規部門發展受到不必要的限制。為此，政府應當大張旗鼓地對非正規部門和非正規就業進行宣傳，給予切實的政策扶助，減輕非正規部門的稅費負擔，其中尤其應當對社區服務業的發展進行重點扶植。根據一項對沈陽、青島、長沙、成都四城市社區服務業需求的抽樣調查，需要社區清潔、家電維修、上門送報、社區保安、房屋維修等19項服務的家庭數量占到40%，各項服務累計可以提供大約200萬個臨時就業機會，而目前尚空缺100萬個。在北京、上海、江蘇等社區就業起步較早的地區，半數以上的下崗職工也是通過社區服務業實現再就業的。以此推算，全國32個人口在百萬以上的特大城市和43個人口在50～100萬的大城市中，社區服務業可提供的就業機會至少應在1500萬個以上，再加上其它中、小城市提供的就業機會，基本上就可以較大程度上緩減的就業巨大壓力。

　　15、加強教育和培訓，強化就業服務。

　　要發展高等教育和職業教育，全面實行勞動預備制度，為勞動力市場培養高素質的專門人才；要認真落實再就業培訓計劃，加強企業在職職工培訓，全面提高勞動力整體素質；要改進就業服務體制，發展民辦就業服務，鼓勵民辦就業服務機構與公共就業服務機構進行競爭，調動社會力量為下崗失業職工再就業服務；要加強對下崗失業職工的職業指導，幫助他們了解需求，并根據其個人優勢，指導其選擇合適的培訓方向和就業方向；進一步改變就業服務方式，提高服務水平和質量，有效促進就業和再就業。

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經新評談頻道，歡迎訪問新浪財經新評談頻道。