鄒　藍

　　中國繼五十年代中期的“一五”對大西南和大西北集中投入和六七十年代“三線建設”再度對中西部地區的巨額投入之后，在21世紀到來之際實施西部大開發戰略。西部的發展必然會得到大大促進。

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　　在1949年以前，西部幾乎沒有鐵路(隴海鐵路只通到西安，云南只有連通國外的窄軌鐵路，內蒙古鐵路只是從呼和浩特“綏遠”到北平)，沒有等級公路，較現代化的工廠還是抗日戰爭時從沿海淪陷地區內遷的。

　　“一五”期間的156個重大項目，放在中西部省區的就有124個，占投資總量的80%，其中在陜西和甘肅，就有40個項目。蘭州煉油廠，蘭州化工廠、蘭州石油機械廠、內蒙的包頭鋼鐵公司等大企業，就是“一五”的結果。為配合這些大項目，西北大動脈隴蘭、蘭新、蘭青鐵路和京包、包蘭鐵路以及西北連通大西南的寶成線、成渝線、黔桂線、黔渝線、黔昆線等紛紛上馬，形成路網。西部中心城市出現，初具工業化規模。

　　隨后的三線建設，更將2000億元的投資注入中西部省區，建了30多個大型的工業基地，直接促進了西部省區一大批中等城市的出現或擴張：重慶、四川綿陽、攀枝花(從無人區直接到中等城市)、南充；貴州遵義、安順、都勻、凱里；陜西咸陽、渭南、寶雞、漢中、安康；甘肅天水等。為之配合的鐵路有焦枝線、襄渝線、成昆線、湘黔線。三線建設雖然基本形成西部“墻內高精科技，墻外刀耕火種”互不相干的二元結構，但是大項目帶動西部工業能力的提高和城市化的進展卻是不爭的事實。其裝備、路網和人才儲備，為現在的西部大開發，提供了準備。九十年代以來沿海企業到西部收購兼并而實現低成本擴張和迅速形成生產能力而占領市場，其目標企業，多半是這兩個時期設立的國有企業；所用人才，也基本是這些企業原有的技術工人和工程技術管理人員。預期，新世紀的諸多大項目也會拉動西部的進一步發展。

　　計劃經濟時代政府為了促進西部發展而采取的作法，從菜市場、幼兒園、學校、派出所、醫院、郵局和商店到工廠無所不包的投資方式，現在不能為繼了。但是這并不意味著政府可以采取“放任主義”的態度來對待西部發展。在貧困地區發展方面，市場的要素配置是失效的，或者說是反效果的。

　　如果以市場經濟為由而采取自由放任的態度，聽任市場力量自發產生作用，中國西部與沿海的區域差距絕不可能逐漸縮小。歐美發達國家的一個世紀以來的發展歷程充分證明了這一點。歐美國家作為奉行市場經濟的國家，紛紛采取措施刺激其國內的欠發達地區的發展，就是對市場經濟應當奉行“效率至上”觀點的最大諷刺。市場不是萬能的。

　　意大利就是一個典型的例子。意大利發達的北部和傳統農業社會占主導的南部之差距很大，經各屆政府戰后數十年持之一貫的強力干預(意大利政府的南方基金會“Il Cassa per il Mezzogiorno”以及歐洲共同體區域發展基金ERDF和區域政策的刺激)，南部的經濟有了相當改觀，但是在人均收入、勞動生產率、就業率、利率以及人口外流、文盲率、路網密度及銀行數等方面，仍大大遜色于發達的北部。且不提意大利政府對南部強化投資而做的極大努力，僅歐洲共同體在1975年至1985年中，就把對歐共體所有國家的歐洲區域發展基金撥款的30%以上，投在了意大利南部。直到1985年1月1日起才將比例調低至21.62%至28.79%之間不等。即使有如此巨量之投資而使意大利南部經濟結構有了全面改觀，小企業減少而大企業增加(就業減少，資本密集程度提高，這與意大利以中小企業為主的傳統發展方式不同)，然而其生產率仍只有北部的70%左右；南部在經濟上對北部的依賴仍然很強，資金、技術和設備均需要靠北部解決�？紤]到意大利的經歷，中國如果沒有有效的政策措施，有些學者樂觀地預言的區域差距先擴大，隨后隨時間推移而自動縮小的結果，即“倒U字”，又怎能自動出現而使區域發展差距得以彌合?

　　還有些人認為美國的西部開發可以給中國西部大開發做借鑒。這顯然是對中國國情和美國歷史缺乏了解的結果。除了都是西部落后而需要開發以外，中美西部開發的方式截然不同。

　　美國西部得到大開發是因為兩個根本因素：東部沒有土地的民眾受“宅地法”吸引而自阿帕拉契亞山以西的地方逐漸向西部洛基山以東的荒原遷移，開墾若干面積的土地并自己耕種若干年后，土地便為自己所有。隨后，加州北部發現金礦，東部沿海的人們紛紛坐船繞道到西海岸，采礦淘金。在這個基礎上，美國政府又通過授地給鐵路公司來建立東西部的有機聯絡。鐵路公司自己出資建造鐵路，兩旁若干距離內的土地歸鐵路公司所有。西部開發促進了資源流動，資源流動促進了鐵路建設和沿線發展。兩者相輔相成，促進了美國西部的發展。

　　隨著西部人口的密集化，美國通過有效占領土地，抗衡西班牙和法國在北美大陸與新興的美國的領土爭奪。

　　中國顯然無法采用美國的西部開發方式。因為美國西部開發是以剝奪當地印第安人權益的方式來完成的；也是美國政府采取自由放任的方式完成的。中國西部如何仿效美國的經驗？中國西部人口相當密集(西北是綠洲經濟，有水源的地方人口集中，密度不亞于沿海；西南山地集中，平原很少，耕地缺乏)，并非無主的土地，如何采取自由放任的政策？

　　顯然，歐洲和南美、亞洲國家開發貧困地區的經驗更值得參考。

　　南美國家巴西，與中國面積相近，有8511965平方公里，只比中國小1/10左右；人口集中在東部沿海一線，其經濟重心是東南部的里約熱內盧-圣保羅-貝洛奧里藏特三角地區，相當中國的滬寧杭三角地區。其西部和北部是基本上未開發亞馬孫雨林地區，人口稀疏。巴西為了促進中西部和北部的發展，采取了遷都的方式，1964年把首都遷移到中部高原上的巴西利亞，以帶動要素向西向北遷移。新首都通過鐵路與里約熱內盧相通，通過“卡斯特盧.布朗庫高速公路”與工業中心圣保羅連通，以方便沿海和內陸地區的人員和物資交流。阿根廷在九十年代也采取遷都的措施，要將首都從布宜諾斯艾利斯遷移到南方荒涼的巴塔戈尼亞高原上的海濱城市別德馬，以拉動要素向南部轉移。

　　巴西在七十年代開始內陸公路計劃，以實現國民經濟一體化。修建的公路有跨亞馬孫公路、南北向的圣塔侖-庫亞巴公路和貝倫-巴西利亞公路、東北州際公路等。此外，為了農業區產品的運輸方便，巴西還專門修建了別名為“小麥(whmsebhyy.com/futuremarket/xiaomai.html' target=_blank >資訊 comment.sina.com.cn/cgi-bin/comment/comment.cgi?channel=cj2&newsid=31-121-7&face=&style=1' target=_blank >論壇)公路”、“咖啡公路”和“香蕉公路”的公路，從沿海港口通往產區。

　　巴西促進落后地區發展采取了制度化措施：針對不同地區開發的需要，設立相應的行政機構：東北部開發管理局、亞馬孫地區開發管理局、南部地區開發管理局，管理協調本地區內的開發項目和跨州項目。同時，開發項目獲得議會批準后，便有各自相應的金融機構提供中長期優惠貸款：東北部開發銀行、亞馬孫地區開發銀行、南部地區開發銀行。在此之上巴西還有聯邦政府的全國經濟開發銀行，其業務之一，有地區開發。

　　這對于我國的啟示是，我國的十來年的扶貧和對西部的開發，如果一開始就采取制度化的措施，經費和預算有立法和體制保證，效果應該比現在更好。

　　泰國的地區發展不平衡局面自七十年代經濟起飛以來很突出，不發達地區向中心城市曼谷的轉移，導致很大社會問題，形成南美國家那樣規模的貧民窟。因此泰國政府制定了一些旨在促進欠發達地區發展的區域政策。1987年，泰國實施新的投資法。采用國家干預的手段促進貧困地區的發展。

　　這個投資法首次將全國分為三類投資區：

　　1、首都區，含曼谷以及其東面的北欖府。

　　2、鄰近首都的四個府。

　　3、其它地區(不包括國家重點投資的馬達普工業開發區和蘭察邦工業開發區)。

　　相應的投資優惠層層遞進：即第一區內優惠最少，投在第三類區內優惠最大。但是第三類區基礎設施薄弱，運輸成本很高，所以投資依然集中在第一和第二類區內。曼谷交通之所以極其擁擠，就是因為這個原因。1989年泰國政府調整投資法，將第二類區內開發程度高的4個府劃歸第一類，將第三類區內發展較好的10個府歸入第二類；同時將優惠的差距拉大。在第一區投資，一般是零優惠，在第三區則優惠最大，如此，增加了邊遠地區對投資商的吸引力。

　　泰國的作法，是從英國1938年的投資法借鑒而來。當時，英國將全國要刺激發展的地區分為四個類型：中間區(除大倫敦和英格東南區外的英格蘭西部和中部)、發展區(英格蘭北部和威爾士)、特別發展區(蘇格蘭)、北愛爾蘭。同樣投資項目，在不同區域內獲得稅務等優惠不等。即越不發達地區，吸引力或對投資商不便的補償就越大。英國政府一度曾規定，在倫敦和英格蘭東南部投資需事先獲得政府許可，否則要有負優惠(罰款)，以避免發達地區過度擁擠。意大利則對新增投資有立法規定：若干百分比必須投在南部。對國有企業在北部的投資課以罰金。泰國的投資法，即遵循了這種梯度優惠的原則。

　　我國西部大開發，中央政府和相關地方政府完全可以借鑒這一原則而給不同地區制定不同梯度的優惠。在青海，有些資源密集，但是條件艱苦的地區因為投資缺乏，就業問題很大，地方政府對沿海投資商的要求很低，以就業為第一目標，稅收在其次。實踐上這種案例已經出現。

　　歐洲共同體對成員國內的區域發展失衡問題，也采取了機構體制化的措施。

　　在成員國層次上，英國有發展規劃局ODP。

　　愛爾蘭的工業發展局IDA。

　　法國的領土整治和區域活動委員會DATAR。

　　意大利的南方基金會 il Cassa peri il Mezzogiorno等。

　　在歐洲共同體層次上的專門機構是區域政策總司和區域發展基金會ERDF。

　　各國區域開發機構的基本職責有二：制定本國的區域政策和對這個政策的監督實施。歐洲共同體區域政策總司的職責超出這兩項：1，各國對共同體預算的攤款數量不等，發展差距不一，需要通過協調，將一國的資金轉移到另外一國促進區域發展。2，成員國的區域開發項目只限于本國，成員國接壤處連片的貧困地區開發項目由歐共體區域政策總司協調。3，除了區域政策，歐共體還有其它共同政策，如農業政策、工業政策、能源政策、外貿政策等。所有這些政策的實施過程，對不同區域會造成不同影響。區域政策總司的職責之一，就是研究這些政策對不同區域的不同影響，加以協調以盡可能減少各政策對貧困地區的不利影響。這項職責又受到歐共體競爭司的節制：競爭司的職責之一，就是審核區域發展援助是否會扭曲市場作用，妨害自由競爭下的自由貿易。

　　同時，為使區域政策執行實施獲得最大的效果，歐共體也注重基層政府和民眾的參與，以免政策偏差是基層產生消極抵制而無法達到預期效果。

　　歐洲共同體的政策工具有四種：修建基礎設施、國有工業布局、限制性措施和優惠措施。前三類措施很簡單，管理也方便。第四類措施的主要工具值得簡單介紹。

　　1，利息補貼。在國家規定區域內投資所需貸款，以市場利率從銀行貸出，貸款者以低于市場的利率償還貸款，兩者之間的差額由國家專項基金支付。

　　2，優惠貸款。內容與第一項基本相同，只是銀行在發放貸款時，已經將利息降到市場利率之下。這種資金來源，一般是國有資金和有關基金會。

　　3，稅收減免。

　　4，加速折舊。使企業盡快回收投資而推遲繳納稅金。這不減少稅額，但是有利于降低投資風險。

　　5，投資補貼。為鼓勵在特定地區投資，國家視投資額大小，給予投資商以一定百分比的贈款予以補貼。

　　6，政府采購合同。對在規定區域內投資的企業，為支持其發展，在同等質量條件下，國家優先給予其采購合同。

　　7，價格補貼。為刺激對欠發達地區產品的需求，該區域內的機構企業就地采購，國家給予價格補貼，到非落后地區采購，則價格補貼減少。

　　8，就業機會獎金。視項目在落后地區創造的就業機會數量而政府給予不等的獎金。

　　這些優惠措施的管理實施，一般有自動獲得和相機抉擇兩種方法。簡單的措施采用自動獲得的方式多，可以提高效率。相機抉擇過程是投資者提出申請，由有關機構審議后決定是否獲得優惠以及優惠程度。

　　蘇聯開發西伯利亞中經驗和教訓很多，現在回顧以往，有一條經驗值得中國參考：對西伯利亞的投資采取集約化的方針并重視新技術的應用。在這里值得指出的是，在歐洲素以落后而著稱的愛爾蘭，因為著力發展高科技，特別是電腦軟件產業，實現了產業和產業結構的跳躍性升級。

　　我國科技事業近年來進步很快，在西部大開發中不能一味等待沿海即將過時的技術的轉移，一方面是在新項目中盡可能要應用現有的新技術，以提高工程效率和資源的開發利用效率，另外一方面西部應利用國有大企業以往蓄積的人才和技術開發適合自己發展的技術來。以此避免西部大開發中重復沿海以往走的高能耗、高物耗、高污染的彎路。要重視科學和技術在西部大開發中的應有作用。

　　我國1983年來，對于西部發展采取的措施，從超經濟的對口扶貧到企業自發西移和政府協調產業重組導致的產業西移(棉紡業西移和蔗糖業自發的西移)，真正符合市場經濟規律的只有稅務優惠。這個優惠還完全給予外資，國內資金基本無權享受。近來，政府也開始明確了，促進西部開發中自己的角色是改善社會經濟基礎設施。以往貧困地區發展專門機構的體制化只是體現在各級扶貧辦上面，其扶貧資金并沒有體制保證，每年資金量懸殊很大。而且扶貧的概念把社會救濟和發展援助混為一談，資金運用機制限制了資金應用的效率。因為通過銀行系統走的資金，層層審議到達基層已經是半年過去了。銀行年度業務指標決定，只有周轉快的項目才有可能在半年中獲得資金周轉。真正需要資金支持的項目，卻無法獲得支持。

　　在西部大開發中，以往扶貧開發中的缺點，應當彌補。沒有制度化的體制保障和資金保障，沒有多樣化的措施手段，西部大開發的效果便會受到限制。在這方面，國際經驗值得借鑒。

　　中央西部辦業務是否應當再細分為西南開發辦和西北開發辦？

　　除了國家開發銀行外，西南和西北的大開發是否應當有自己的開發銀行和基金會以及專項產業基金？

　　如果暫時無法開辦地區開發銀行，國家開發銀行在西部的分行是否該增加，資本金是否也要相應增加，由東部和西部的地方政府參股？ 促進區域發展的政策措施是否應該因地制宜地多樣化？

　　畢竟我國的西部大開發不是一個一代人就能完成的大業，需要長期的努力。只有體制化才能保證這項工作的連續性。

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