一、財(cái)政、改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　溫習(xí)中外歷史上的改革經(jīng)驗(yàn)，我有兩點(diǎn)總結(jié)：(1)財(cái)政問(wèn)題往往是引發(fā)改革的根本原因；(2)財(cái)政改革對(duì)改革進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有深遠(yuǎn)的影響。從這兩點(diǎn)來(lái)看，我感到：一方面，只有把財(cái)政問(wèn)題當(dāng)作全局性的問(wèn)題看待，才能更好地理解財(cái)政改革的意義。我把財(cái)政改革的意義概括成：為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立憲。另一方面，只有從財(cái)政的角度著眼，才能更好地理解中國(guó)

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改革的深層邏輯。這個(gè)觀點(diǎn)可以概括成一個(gè)命題：財(cái)政壓力決定改革的起因和路徑。

　　1.財(cái)政壓力引發(fā)體制改革

　　任何一個(gè)國(guó)家都非常關(guān)心本國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。尤其是在二戰(zhàn)之后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的實(shí)績(jī)幾乎成為評(píng)判各國(guó)國(guó)力競(jìng)賽勝負(fù)的依據(jù)。從深層原因來(lái)看，國(guó)家之所以重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問(wèn)題，恐怕是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)活動(dòng)的興衰關(guān)系到國(guó)家財(cái)政收入的豐歉，而財(cái)政正是國(guó)家獲得和鞏固其合法性的基礎(chǔ)。

　　政治社會(huì)學(xué)認(rèn)為，國(guó)家的最高目標(biāo)是要獲得并鞏固其合法性。政治學(xué)主要從兩個(gè)方面衡量國(guó)家合法性的大小：(1)對(duì)政府運(yùn)作的評(píng)價(jià)(基于效率標(biāo)準(zhǔn)或基于公平標(biāo)準(zhǔn))；(2)公眾對(duì)政權(quán)的接受程度(主要是根據(jù)公眾參與政治的程度加以測(cè)度的)。更具體地說(shuō)，國(guó)家要想獲得并鞏固其合法性，大致應(yīng)做好以下幾項(xiàng)工作：(1)為了提供對(duì)外、對(duì)內(nèi)的防衛(wèi)而建立軍隊(duì)以及警察；(2)培養(yǎng)一支能使政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)的官員、干部隊(duì)伍；(3)借助意識(shí)形態(tài)凝聚民族精神；(4)維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序；(5)提供經(jīng)濟(jì)福利，實(shí)現(xiàn)持續(xù)、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；等等。

　　國(guó)家為了完成這些工作，需要汲取財(cái)政收入。財(cái)政汲取努力在很大程度上決定著國(guó)家貫徹其意志的能力。這是因?yàn)椋瑖?guó)家無(wú)論是要提供公共產(chǎn)品和社會(huì)福利，還是實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀穩(wěn)定和持續(xù)增長(zhǎng)，都需要有豐沛旺盛的財(cái)力為基礎(chǔ)，甚至官員俸祿的發(fā)放、行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，以及意識(shí)形態(tài)方面的宣傳教化工作，也都離不開(kāi)財(cái)政的相應(yīng)支撐。

　　從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，財(cái)政支出存在持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)。當(dāng)財(cái)政支出的不斷擴(kuò)大卻伴隨著財(cái)政收入的下降(或相對(duì)下降)時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)財(cái)政壓力。作為國(guó)家合法性的基礎(chǔ)，官員體系和意識(shí)形態(tài)具有相對(duì)的穩(wěn)定性，即使在政權(quán)逐漸衰落的過(guò)程中，官員體系和意識(shí)形態(tài)出于慣性仍可維持。唯獨(dú)在出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)的時(shí)候，是國(guó)家無(wú)可拖延和回避的。所以，盡管改革的具體內(nèi)容紛繁、先后順序各異，但追根溯源，財(cái)政壓力往往是導(dǎo)致體制變革的根本原因。

　　財(cái)政壓力可能來(lái)自：(1)戰(zhàn)爭(zhēng)或軍備競(jìng)賽；(2)人口增長(zhǎng)的壓力；(3)周期因素引起的經(jīng)濟(jì)衰退；(4)體制因素引起的經(jīng)濟(jì)停滯；(5)官員腐敗導(dǎo)致稅收流失及財(cái)政開(kāi)支增加；等等。

　　總之，改革往往濫觴于財(cái)政壓力；財(cái)政改革意味著利益集團(tuán)之間的勢(shì)力調(diào)整和經(jīng)濟(jì)體制的重大變動(dòng)，它需要高超的政治技巧。在這種改革之中，不僅能反映出一個(gè)國(guó)家的性格，而且會(huì)決定一個(gè)國(guó)家的命運(yùn)。能否選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)、途徑和手段推進(jìn)改革、克服財(cái)政壓力，對(duì)于治國(guó)者來(lái)說(shuō)事關(guān)重大。成功的應(yīng)戰(zhàn)本身就代表了國(guó)家合法性的提高，失敗的應(yīng)戰(zhàn)不僅危及執(zhí)政者的地位，還會(huì)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)危害。

　　2.財(cái)政改革如何決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

　　諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主諾斯有一句名言，“國(guó)家的存在對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而言是必不可少的；但國(guó)家又是人為的經(jīng)濟(jì)衰退的根源”。這句話說(shuō)得更明確一些，就是國(guó)家行為會(huì)決定經(jīng)濟(jì)的興衰。國(guó)家制定和修正財(cái)政體制，主觀上是為了汲取更多財(cái)源以鞏固其合法性，客觀上卻會(huì)使經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和政治格局產(chǎn)生全局性的調(diào)整。

　　國(guó)家在面對(duì)財(cái)政壓力時(shí)，有兩種可供選擇的對(duì)策，這兩種對(duì)策會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)直接產(chǎn)生兩種效果截然相反的影響。對(duì)策之一是，國(guó)家可以用出賣(mài)特權(quán)的方法換取短期內(nèi)穩(wěn)定的財(cái)政收入。這種方式從短期來(lái)看可能富有成效，但其長(zhǎng)期后果則是有害的。因?yàn)橛锰貦?quán)換歲入的方式損害了產(chǎn)權(quán)安排的公正與平等，而一個(gè)缺乏公正與平等的產(chǎn)權(quán)制度會(huì)挫傷人們從事生產(chǎn)性活動(dòng)的積極性，并由此使經(jīng)濟(jì)萎頓。比如，15世紀(jì)的西班牙王室在面臨財(cái)政危機(jī)時(shí)，與羊毛出口商達(dá)成協(xié)議，給予他們隨意放牧羊群的特權(quán)，以換取穩(wěn)定的歲入。結(jié)果，這對(duì)土地的有效利用和農(nóng)業(yè)的發(fā)展造成極大破壞。這里的教訓(xùn)在于，在歷史變革的關(guān)鍵時(shí)刻，國(guó)家如果過(guò)分沉湎于向既得利益集團(tuán)讓步，則無(wú)異于飲鴆止渴。對(duì)策之二是，國(guó)家通過(guò)體制改革，提供更有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)，國(guó)家的稅收也能隨之水漲船高。不過(guò)，政府改革釋放出來(lái)的經(jīng)濟(jì)活力可能要在數(shù)年之后才會(huì)展示它所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成績(jī)，而有時(shí)候，國(guó)家面臨的財(cái)政壓力卻顯得那么迫在眉睫，于是往往有些改革在還沒(méi)有看到改革的實(shí)績(jī)之時(shí)就已半途而廢。這里的啟示是，凡是歷史上成功的改革，無(wú)不體現(xiàn)了改革家的明達(dá)遠(yuǎn)慮、堅(jiān)毅果斷。

　　成功的財(cái)政改革要做好兩項(xiàng)工作：其一是“甩包袱”，即通過(guò)革除舊體制中糜費(fèi)虛浮的弊端，節(jié)減用度，紓解財(cái)政壓力；其二是向新興部門(mén)征稅，擴(kuò)充國(guó)庫(kù)，同樣可以減輕財(cái)政壓力。在制定具體的改革措施時(shí)，“節(jié)流”和“開(kāi)源”這兩種方案幾乎總要雙管齊下，但從改革的過(guò)程來(lái)說(shuō)，“甩包袱”和向新興部門(mén)征稅這兩個(gè)階段的先后次序是不能顛倒的。“甩包袱”不僅意味著從源頭上抑制了財(cái)政開(kāi)支日益驟增的趨勢(shì)，而且意味著從舊體制中分離出去的生產(chǎn)要素現(xiàn)在必須在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)中求生存。新興部門(mén)在適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中逐漸壯大，成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要源泉。新興部門(mén)的增長(zhǎng)活力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于既得利益部門(mén)，是轉(zhuǎn)折時(shí)期政府財(cái)政收入和合法性的新的可靠來(lái)源，如果能夠先“甩包袱”，調(diào)整舊體制中不適宜的制度安排，然后適時(shí)地把國(guó)家財(cái)政基礎(chǔ)轉(zhuǎn)移到新興經(jīng)濟(jì)部門(mén)，促進(jìn)新興部門(mén)的進(jìn)一步壯大，則會(huì)有國(guó)家財(cái)政增加和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的雙贏；反之，如果仍以相對(duì)衰落的經(jīng)濟(jì)部門(mén)為基礎(chǔ)，并在不“甩包袱”的情況下直接向新增財(cái)富增稅，將直接損害新興部門(mén)的發(fā)展，而損害新興部門(mén)只會(huì)加劇財(cái)政壓力并導(dǎo)致政府合法性的下降。

　　財(cái)政改革不僅能直接引起經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的內(nèi)部調(diào)整，還會(huì)因其對(duì)政治格局的重組而間接影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。國(guó)家在政治決策過(guò)程中更多地面對(duì)的并非單個(gè)公民，而是由利益相近者組成的不同的利益集團(tuán)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W爾森指出，特權(quán)集團(tuán)追求的往往是瓜分更多社會(huì)財(cái)富。這些既得利益集團(tuán)之間的競(jìng)爭(zhēng)猶如一群人在瓷器店里爭(zhēng)奪瓷器：一部分人在多拿的同時(shí)，還會(huì)打破許多大家本可以分到手的瓷器。財(cái)政改革便是國(guó)家與不同利益集團(tuán)之間談判的焦點(diǎn)。國(guó)家的屈服或妥協(xié)會(huì)使利益集團(tuán)有更大的破壞力；但如果國(guó)家能夠通過(guò)稅改集中權(quán)力、打碎分利集團(tuán)，則可能會(huì)開(kāi)創(chuàng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新起點(diǎn)。

　　二、對(duì)中國(guó)改革的嘗試性解釋

　　傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是一種財(cái)政主導(dǎo)型的體制。因此，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的過(guò)程中，財(cái)政關(guān)系的變更貫穿始終。每一次改革浪潮都牽涉到國(guó)家與企業(yè)、中央與地方之間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，每一次改革浪潮也都因財(cái)政平衡的壓力而趨于平緩，這是我們理解中國(guó)改革的一條基本線索。

　　1.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的起源和演變

　　社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制并非出自馬克思主義經(jīng)典作家的具體構(gòu)想，而是成自社會(huì)主義國(guó)家建國(guó)的具體實(shí)踐。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在中國(guó)的確立，在很大程度上就是國(guó)家意志的體現(xiàn)。

　　如同其它社會(huì)主義國(guó)家一樣，新中國(guó)追求的第一個(gè)目標(biāo)就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。近代中國(guó)的屈辱歷史總結(jié)出了“落后就要挨打”的經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨既以馬克思主義為信仰，在意識(shí)形態(tài)上又與西方國(guó)家外于敵對(duì)狀態(tài)。出于對(duì)國(guó)家安全的考慮，也由于欲借經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)證明自己的社會(huì)制度的優(yōu)越性，所以中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人很快確立了“趕超”和重工業(yè)化的戰(zhàn)略目標(biāo)。在一個(gè)落后的農(nóng)業(yè)國(guó)發(fā)展重工業(yè)，就要由國(guó)家來(lái)組織實(shí)施。具體做法便是壓低農(nóng)產(chǎn)品(資訊 行情 論壇)價(jià)格以保證工業(yè)利潤(rùn)、用計(jì)劃手段配置資源、以國(guó)有企業(yè)貫徹執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃。

　　社會(huì)主義國(guó)家追求的另一個(gè)目標(biāo)是充分就業(yè)。這是由于在社會(huì)主義國(guó)家和公民之間實(shí)際上存在著某種社會(huì)契約，國(guó)家有義務(wù)保證公民的充分就業(yè)權(quán)利。社會(huì)主義國(guó)家采取行政命令方式實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，結(jié)果只能是壓低限制工資水平。但作為對(duì)此的補(bǔ)償，國(guó)家還給予工人較高的福利待遇。

　　社會(huì)主義國(guó)家最終建立的計(jì)劃體制，歸根結(jié)底是為了幫助實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)。這種體制在本質(zhì)上是一種財(cái)政主導(dǎo)型的體制。

　　首先看財(cái)政收入，由于需要由國(guó)家籌措并分配資金以推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，因此生產(chǎn)建設(shè)投資便在國(guó)家財(cái)政支出中占了絕大比重。此外，社會(huì)主義國(guó)家既以保證公民充分就業(yè)為政府責(zé)任，則職工福利的提供遲早會(huì)變成國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　　再看財(cái)政收入，國(guó)有企業(yè)是國(guó)家汲取收入的主要來(lái)源。由于國(guó)家擁有國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)，所以國(guó)家可以借助所有權(quán)直接獲得收入，而不必依靠有清晰法律規(guī)定的稅收。社會(huì)主義國(guó)家的財(cái)政收入首先來(lái)自國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)上繳，其次是用流轉(zhuǎn)稅形式對(duì)高價(jià)高利產(chǎn)品的再次征收。由于國(guó)家收入要由國(guó)有企業(yè)的穩(wěn)定利潤(rùn)保證，所以必須用降低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的方式保證企業(yè)的較高利潤(rùn)。由此看來(lái)，計(jì)劃體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迥異之處便在于：計(jì)劃體制藉國(guó)家對(duì)財(cái)政體制的高度控制而存在，這個(gè)體制的核心是國(guó)家與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系。

　　中國(guó)的計(jì)劃體制在有一點(diǎn)上與其它社會(huì)主義國(guó)家體制存在較大差異：中國(guó)是一個(gè)具有強(qiáng)烈地方分權(quán)色彩的國(guó)家。從1953--1983年，中央財(cái)政收入平均只占財(cái)政收入的22.6%，地方財(cái)政收入則占到77.4%。中國(guó)計(jì)劃體制的獨(dú)特面貌源于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)：第一，中國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)目龐大。1984年底中國(guó)至少有40萬(wàn)家工業(yè)企業(yè)，如果包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和改革之后新增的企業(yè)，這個(gè)數(shù)目將更為巨大。第二，在中國(guó)的工業(yè)企業(yè)中，小型企業(yè)在數(shù)量上占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。在企業(yè)數(shù)目眾多而規(guī)模偏小的條件下，中央完全控制全國(guó)的企業(yè)是不現(xiàn)實(shí)的。為了減少管理成本和信息成本，中央決定下放權(quán)力；為了同時(shí)保持計(jì)劃體制格局，權(quán)力只下放給下一級(jí)計(jì)劃者，即地方政府。

　　在計(jì)劃體制時(shí)期，中國(guó)的財(cái)政經(jīng)常處于緊張狀態(tài)，這暴露了傳統(tǒng)計(jì)劃體制的弊端：(1)粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式下資金使用效率低下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)份依賴于國(guó)家直接投資的不斷注入，最終必然會(huì)遇到要素報(bào)酬邊際遞減的困境：為了維持原有的增長(zhǎng)率，所需追加注入的資金量將成倍上漲。(2)傳統(tǒng)體制造成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲、缺乏競(jìng)爭(zhēng)和勞動(dòng)激勵(lì)不足，抑制了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，引起國(guó)家收的基礎(chǔ)相對(duì)萎縮。(3)錯(cuò)誤地執(zhí)行人口政策使人口增長(zhǎng)過(guò)猛，人口壓力進(jìn)一步加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　　對(duì)計(jì)劃體制的局部調(diào)整可以一直追溯到1950年代。一系列的調(diào)整措施幾乎都有緩和財(cái)政壓力的背景。在這一時(shí)期中國(guó)的財(cái)政體制經(jīng)歷了多次變動(dòng)，但一直陷于行政性放權(quán)、收權(quán)的循環(huán)往復(fù)：1950年至1957年是計(jì)劃體制下高度集中財(cái)政體制的初步確立。1958年按照毛澤東“給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情”的主張，嘗試了一項(xiàng)大膽的改革。這次改革因“大躍進(jìn)”的失敗而中斷。1959年之后強(qiáng)調(diào)整頓和調(diào)整，經(jīng)濟(jì)生活到1963年基本恢復(fù)正常，但矯枉之后是過(guò)正，財(cái)政體制重新加到集權(quán)的老路。在“文革”十年間，財(cái)政體制變化頻繁，但大多數(shù)年份以放權(quán)為主。

　　2.國(guó)家改革國(guó)有企業(yè)

　　計(jì)劃體制的核心是國(guó)家控制國(guó)有企業(yè)。國(guó)有企業(yè)在傳統(tǒng)計(jì)劃體制中的重要性在于：首先，國(guó)家的財(cái)政收入主要依賴于國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)和稅收上繳；其次，國(guó)家的工業(yè)化目標(biāo)需落實(shí)為每個(gè)國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)計(jì)劃；再次，由于國(guó)家專注于推進(jìn)工業(yè)化，由國(guó)家提供職工福利、解決公民就業(yè)的任務(wù)很大程度上交給國(guó)有企業(yè)承擔(dān)，這就是“企業(yè)辦社會(huì)”的由來(lái)；最后，在計(jì)劃體制之下，國(guó)有企業(yè)還是國(guó)家實(shí)施政治控制的基本單位。

　　隨著時(shí)間的推移，國(guó)有企業(yè)效率低下的問(wèn)題變得日益突出。這里的癥結(jié)存在于國(guó)家和國(guó)有企業(yè)之間的委托-代理關(guān)系。在傳統(tǒng)計(jì)劃體制下，做為代理人的國(guó)有企業(yè)和做為委托人的國(guó)家之間隔著一條長(zhǎng)長(zhǎng)的代理鏈。代理鏈過(guò)長(zhǎng)的結(jié)果是，國(guó)家無(wú)法有效監(jiān)督國(guó)有企業(yè)的行為，國(guó)有企業(yè)缺乏改善資源配置效率、進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)的動(dòng)力，普遍存在著隱瞞生產(chǎn)積極性的傾向。縮短代理鏈的一種嘗試便是把權(quán)力下放到地方，由地方政府部分地充任委托人角色。但是，這樣一種改革仍然無(wú)法落實(shí)國(guó)有企業(yè)的自主權(quán)，而且，中央和地方政府之間的分權(quán)是行政上的，并沒(méi)有在制度上形成明確的財(cái)權(quán)、事權(quán)區(qū)分，結(jié)果是地方政府和國(guó)有企業(yè)聯(lián)合起來(lái)與中央政府討價(jià)還價(jià)。

　　1978年之后，國(guó)有企業(yè)改革走出了一條新路。國(guó)家逐步地直接向國(guó)有企業(yè)下放權(quán)力(雖然同時(shí)又進(jìn)一步地向地方下放了權(quán)力)。這種放權(quán)有助于提高企業(yè)活力，但是，在財(cái)政體制的基本框架保持不變的條件下，無(wú)論是增加企業(yè)留利和自主權(quán)、或是放開(kāi)和調(diào)整價(jià)格，都會(huì)使財(cái)政平衡發(fā)生危機(jī)。財(cái)政緊張使每一次改革最終趨于平緩，大體上我們?nèi)钥梢詮姆艡?quán)、收權(quán)往復(fù)循環(huán)的線索把握1978年之后的改革進(jìn)程。慶幸的是，由于在這一時(shí)期改革的外部環(huán)境發(fā)生了變化，所以改革的反復(fù)并未退回原有體制，反而在跳出舊體制之后，越走越遠(yuǎn)，終于走上了向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的不歸路。

　　1978年中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革剛起步時(shí)，初期目標(biāo)不過(guò)是解決“文革”積累下來(lái)的遺留問(wèn)題，所采取的政策也與“大躍進(jìn)”之后調(diào)整和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)秩序的做法相似。擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的做法先以四川、山東等省(市)為試點(diǎn)，而后向全國(guó)推廣。1978--1979年實(shí)行利潤(rùn)留成。過(guò)度讓利引起企業(yè)利潤(rùn)上繳減少，財(cái)政部發(fā)現(xiàn)1980年的財(cái)政赤字已達(dá)100億以上。1981--1982年改行利潤(rùn)包干，即企業(yè)要首先保證向國(guó)家上繳的利潤(rùn)任務(wù)，余下部分再在國(guó)家和企業(yè)之間分配。在實(shí)行過(guò)程中，中央財(cái)政收入依然滑坡，地方財(cái)權(quán)卻擴(kuò)大了。

　　按照計(jì)劃體制下“分久必合”的經(jīng)驗(yàn)，放權(quán)改革暫告一段落之后，應(yīng)是中央權(quán)力的再度集中。1983年開(kāi)始的“利改稅”也正是出于這種初衷。但這時(shí)出現(xiàn)的一個(gè)新情況是，體制外的非國(guó)有企業(yè)(以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主)逐漸崛起。價(jià)格改革也開(kāi)始起步(實(shí)行價(jià)格雙軌制)。國(guó)有企業(yè)被迫面對(duì)與非國(guó)有部門(mén)競(jìng)爭(zhēng)稀缺資源的壓力，企業(yè)改革中縮小了指令性計(jì)劃的范圍，并擴(kuò)大了企業(yè)自主權(quán)。利改稅的主要措施是，對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)開(kāi)征所得稅，并對(duì)原有稅種做了調(diào)整，新的稅制結(jié)構(gòu)包括27個(gè)稅種，包括流轉(zhuǎn)稅、所得稅、資源稅等6大類(lèi)，仍以流轉(zhuǎn)稅為主。這次改革使國(guó)家所得有了增加，財(cái)政壓力有所緩解。1980年后中央財(cái)政持續(xù)赤字，1985年卻是財(cái)政盈余。但1985年財(cái)政收入的增加主要來(lái)自物價(jià)上漲后的銷(xiāo)售稅額上升，即國(guó)家財(cái)政狀況的好轉(zhuǎn)是以通貨膨脹為部分代價(jià)的。到1986年，價(jià)格上漲已轉(zhuǎn)化為企業(yè)成本壓力，加之當(dāng)年的緊縮政策，導(dǎo)致1986年財(cái)政赤字(包括舉債)高達(dá)167.5億元。

　　1986年的財(cái)政赤字使利改稅受到批評(píng)。國(guó)有企業(yè)改革從1987年后轉(zhuǎn)入各種承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的推廣。承包制的設(shè)想是希望減少政府對(duì)企業(yè)的日常干預(yù)，改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況以擴(kuò)大稅基。但是，在承包制下，國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系在一定程度上又倒退到1983年以前的那種包干責(zé)任制關(guān)系。承包制造成的消極后果，不僅是國(guó)家財(cái)政收入不斷萎縮，還影響到宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和微觀公平競(jìng)爭(zhēng)：(1)限定應(yīng)稅利潤(rùn)額，超過(guò)部分不納稅或少納稅，實(shí)際上造成平均生產(chǎn)率持續(xù)下降；(2)承包合同中根據(jù)正常年份通貨膨脹率估算企業(yè)贏利能力、確定稅收指標(biāo)，于是，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和通貨膨脹率高于當(dāng)初的預(yù)期時(shí)，企業(yè)稅后利潤(rùn)上升，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和通貨膨脹率較低時(shí)，企業(yè)稅后利潤(rùn)下降，這加劇了經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，與稅收本應(yīng)發(fā)揮的宏觀經(jīng)濟(jì)內(nèi)在穩(wěn)定器作用恰好相反；(3)企業(yè)所繳稅款由承包合同條款而非法律決定，這給財(cái)政管理中增加了很大的討價(jià)還價(jià)因素，不利于創(chuàng)造企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的公平環(huán)境。

　　1993--1994年國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)入了一個(gè)新階段。改革的目的是為了建立“現(xiàn)代企業(yè)制度”，即通過(guò)貫徹新的公司法，把國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換成持股公司。這意味著國(guó)有企業(yè)改革已走到了攻堅(jiān)戰(zhàn)時(shí)期。選擇1990年代做為國(guó)有企業(yè)改革的時(shí)機(jī)，原因在于：非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的崛起已使國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)家的重要性相對(duì)下降。改革之后，非國(guó)有部門(mén)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的比重迅速上升，其產(chǎn)值和財(cái)政上繳的比重均有很大的提高。而在這期間，國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)率雖在增長(zhǎng)，利潤(rùn)率卻在下降，由此引起國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼的增加和國(guó)有企業(yè)財(cái)政上繳的減少。此外，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)還創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，基本上吸納了從農(nóng)業(yè)部門(mén)分化出來(lái)的剩余勞動(dòng)力。所以在解決就業(yè)方面，非國(guó)有企業(yè)相對(duì)于國(guó)有企業(yè)的重要性也在上升之中。總之，國(guó)有企業(yè)對(duì)改革的邊際貢獻(xiàn)在下降，國(guó)有企業(yè)改革的成本在減少，國(guó)有企業(yè)改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)到來(lái)。

　　3.中央與地方政府的博弈

　　從更寬的歷史視野來(lái)看，建國(guó)后中央與地方的關(guān)系只是中國(guó)數(shù)千年歷史的縮影與延續(xù)。在某個(gè)朝代內(nèi)部，總有分權(quán)與集權(quán)的循環(huán)；在朝代的更迭之間，存在分裂與統(tǒng)一的周期。尤其是自秦漢兩朝確立中央專制制度之后，這種趨勢(shì)表現(xiàn)得更為明顯。數(shù)千年來(lái)，中國(guó)的地方政制一直在二級(jí)制和三級(jí)制之間徘徊。省縣二級(jí)制肇始于秦漢郡縣制，是兩千年來(lái)的基本格局。兩級(jí)以上有漢代的州，相當(dāng)于建國(guó)后的大區(qū)，唐宋有不同稱謂。州有時(shí)為虛設(shè)，有時(shí)為實(shí)級(jí)，大半作為中央派出機(jī)構(gòu)，傳達(dá)政令，監(jiān)督指導(dǎo)。大區(qū)一級(jí)政權(quán)的出現(xiàn)，往往是中央政權(quán)衰落的表現(xiàn)。 中國(guó)歷史上的這種演變趨勢(shì)似乎表明：既以專制政制為既定體制，而以中央控制一個(gè)疆域廣闊的、地區(qū)差導(dǎo)鮮明的農(nóng)業(yè)國(guó)家，往往會(huì)造成行政效率的低下。分權(quán)和分治縮小了治理面積，客觀上有助于提高管理水平，政權(quán)之間的相互競(jìng)爭(zhēng)也有助于治理者革新政策、注重經(jīng)濟(jì)績(jī)效，但長(zhǎng)久的分權(quán)和分治必然鞏固相互沖突的利益集團(tuán)。利益集團(tuán)的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)激化為軍事戰(zhàn)爭(zhēng)(“囚犯悖論”的一例)。最終是大規(guī)模內(nèi)戰(zhàn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平陡降。我想在此提出的一個(gè)假說(shuō)是，較長(zhǎng)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一般會(huì)出現(xiàn)在分權(quán)之后的集權(quán)時(shí)期。

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下中國(guó)的財(cái)政體制屬于中央集權(quán)一元式的財(cái)政體制。這是因?yàn)椋?1)中央和地方政府均征收相同的稅種，沒(méi)有真正的地方稅；(2)所有的稅基和生產(chǎn)率都由中央決定；(3)地方征收財(cái)政收入后以分享形式上繳中央；(4)中央對(duì)地方按特定項(xiàng)目撥款。但是，事實(shí)上，地方政府盡管沒(méi)有獨(dú)立的征稅權(quán)，但財(cái)政收入主要是由它們收得的，而且地方政府通過(guò)地方行政管轄的企業(yè)利稅是直接歸地方的。加之，在建國(guó)后的歷次改革中一直存在著一種加強(qiáng)地方分權(quán)的傾向，因此，總體上講，中國(guó)財(cái)政體制在這40多年的演變中，基本趨勢(shì)是由集權(quán)到分權(quán)。

　　在計(jì)劃體制下，盡管中國(guó)地方性分權(quán)的的改革造成了地區(qū)分割、重復(fù)建設(shè)等代價(jià)，但中央選擇地區(qū)性分權(quán)，以及地方政府的自利行為有助于減少計(jì)劃體制的效率損失，也推動(dòng)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的制度變遷。首先，這種地區(qū)性的放權(quán)減少了原有計(jì)劃下中央政府需處理的信息數(shù)量，使管理費(fèi)用得到下降。其次，由于地方政府承擔(dān)地方的發(fā)展和福利，但所需資金卻大多要自籌，這直接推動(dòng)了地方政府進(jìn)行的改革試驗(yàn)，比如發(fā)展體制外的非國(guó)有企業(yè)。 在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡過(guò)程中，地區(qū)分權(quán)日益成為深化改革的阻礙。

　　第一，地區(qū)性分權(quán)僅將權(quán)力下放到地方政府，在地方政府權(quán)力擴(kuò)大的同時(shí)，企業(yè)的自主權(quán)可能反而縮小。從計(jì)劃體制中發(fā)展起來(lái)的地方行為模式，是地方政府習(xí)慣于管理大量資源，以實(shí)現(xiàn)地方政府的目標(biāo)函數(shù)。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府握有物資調(diào)配權(quán)、價(jià)格制定權(quán)和對(duì)地方企業(yè)、銀行、稅務(wù)的干部任免權(quán)，這使地方可以通過(guò)行政手段直接干預(yù)企業(yè)的日常管理；地區(qū)之間對(duì)稀缺資源的爭(zhēng)奪、對(duì)資源流動(dòng)的限制也妨礙了正常的市場(chǎng)秩序發(fā)育。

　　第二，地區(qū)分權(quán)可能是造成中央財(cái)政空虛的直接原因。至少，地區(qū)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷壯大、經(jīng)濟(jì)利益日益獨(dú)立，這種變化在又反映在政治實(shí)力和政治利益上，結(jié)果，使地方政府成為中央政府在推進(jìn)改革中的主要談判對(duì)手。越到后來(lái)，地方在談判中的地位越強(qiáng)大。中央財(cái)政短絀使中央調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、提供公共產(chǎn)品的能力減弱。而一旦地方政府出于局部利益反對(duì)中央的改革措施，將成為導(dǎo)致政策畸變或改革走樣的主要原因。

　　第三，地方分權(quán)誘發(fā)了地方政府(1)強(qiáng)烈的投資和消費(fèi)擴(kuò)張動(dòng)機(jī)，加劇了經(jīng)濟(jì)過(guò)熱；(2)強(qiáng)烈的地方保護(hù)動(dòng)機(jī)，造成了經(jīng)濟(jì)割據(jù)。有的研究據(jù)此稱地方政府的行為符合“邪惡假設(shè)”，即地方政府在本質(zhì)上趨向于加劇經(jīng)濟(jì)波動(dòng)而非有且于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。本文認(rèn)為以上兩種地方政府的“邪惡行為”并非因?yàn)榉謾?quán)，而是因?yàn)榉謾?quán)的不規(guī)范：(1)一年一度(或數(shù)年一度)、一省一個(gè)模式(或數(shù)省一個(gè)模式)的談判式分權(quán)，造成地方政府的短期行為，也易使中央政府在談判中處于被動(dòng)，做出妥協(xié)和讓步；(2)行政性分權(quán)保留了較多的計(jì)劃體制因素。地方政府的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)仍源于按行政管轄的地方企業(yè)，而分工和貿(mào)易擴(kuò)大的收益無(wú)法轉(zhuǎn)化為地方財(cái)源的增加，所以地方政府只能借地方保護(hù)主義滿足地方財(cái)政支出不斷擴(kuò)大的需求。

　　三、為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立憲

　　進(jìn)入90年代之后，許多發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家紛紛立憲、修憲，以根本大法的形式確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，以推動(dòng)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制改革。1992年3月，我國(guó)全國(guó)人大也對(duì)憲法進(jìn)行了修改，刪去了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的提法，并莊嚴(yán)寫(xiě)進(jìn)了建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。

　　為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立憲就是要從制度上明確國(guó)家和市場(chǎng)之間的分工和合作。這是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的最關(guān)鍵的一項(xiàng)工作，也是最困難的一項(xiàng)工作。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立需要(1)由國(guó)家保護(hù)產(chǎn)權(quán)安排、維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序；(2)防止國(guó)家權(quán)力過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行。這兩個(gè)任務(wù)都意味著要對(duì)國(guó)家和社會(huì)的權(quán)利邊界做出明確界定，也就是說(shuō)，要為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立憲。

　　首先，大規(guī)模市場(chǎng)交易的出現(xiàn)迫切需要國(guó)家提供的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和競(jìng)爭(zhēng)秩序。在市場(chǎng)交換活動(dòng)中，單靠參加交易的各方用道德自律和互律無(wú)法消除欺騙行為，必須有國(guó)家出面制定并保護(hù)所有權(quán)，維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)和交易的公平性。產(chǎn)權(quán)保護(hù)和競(jìng)爭(zhēng)秩序?qū)嶋H上都屬于公共產(chǎn)品。從根本上講，國(guó)家的作用就是提供公共產(chǎn)品。所謂公共產(chǎn)品，是指在消費(fèi)上具有非排他性，而在供給上具有不可分性的產(chǎn)品。國(guó)防、司法、市政等也歸于公共產(chǎn)品之屬。

　　其次，國(guó)家在專注于提供公共產(chǎn)品的同時(shí)，還要減少對(duì)市場(chǎng)的行政干預(yù)。實(shí)際上，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成過(guò)程中，會(huì)逐漸演化出一套有效的自我約束機(jī)制，保證交易能夠順利實(shí)現(xiàn)。人們之所以會(huì)都認(rèn)同這套行為規(guī)范，是因?yàn)槿绻�大家都遵守這套行為規(guī)范的話，每個(gè)人都會(huì)從參加交易和分工中獲益。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期，由于大量的契約現(xiàn)在可以借助于民間非正式規(guī)則實(shí)現(xiàn)，因此將減少對(duì)國(guó)家管理工作的數(shù)量，這要求國(guó)家改變計(jì)劃體制下“什么都管”的做法，適時(shí)地退出對(duì)市場(chǎng)的行政干預(yù)。

　　以上說(shuō)的是需要從立憲層次上明確界定國(guó)家和市場(chǎng)之間的界限。政治學(xué)和法學(xué)中的憲法是指治理國(guó)家的根本大法。我們所用的立憲是布坎南等人在公共選擇理論中使用的概念。在布坎南看來(lái)，立憲是指在制定政治決策之前首先制定“制定規(guī)則的規(guī)則”。

　　立憲之必要性在于，給定權(quán)利的分配，在各個(gè)當(dāng)事人之間就會(huì)根據(jù)自身約束條件和不同的偏好進(jìn)行自發(fā)的談判，這樣自然就會(huì)達(dá)成合意的契約，制定出合適的經(jīng)濟(jì)政策。因此，立憲濟(jì)濟(jì)學(xué)關(guān)注的是首先確立制定政策的規(guī)則，而不是爭(zhēng)論經(jīng)濟(jì)政策的具體內(nèi)容。其實(shí)，過(guò)渡時(shí)期成功的經(jīng)濟(jì)政策，或說(shuō)任何時(shí)候成功的經(jīng)濟(jì)政策，都在于啟動(dòng)一個(gè)正確的過(guò)程。

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)中的立憲改革首先是指財(cái)政改革。這正如我們前此所述，財(cái)政不僅關(guān)系到國(guó)家的政治統(tǒng)治，而且對(duì)經(jīng)濟(jì)全局有深遠(yuǎn)和全面的影響。財(cái)政立憲首先會(huì)以稅制改革的形式體現(xiàn)出來(lái)。這是因?yàn)椋�稅種和稅率的選擇先于財(cái)政支出決策，而且一旦確定就要保持相對(duì)的穩(wěn)定性，因此適宜于在日常政治決策過(guò)程之前的立憲階段決定。公共支出決策則主要是在日常行政過(guò)程中決策的。此外，公共支出是不可分的，其規(guī)模和構(gòu)成確定之后，所有的人都同等分享；而稅收則是可分的，稅收在各社會(huì)集團(tuán)之間的分?jǐn)偁縿?dòng)社會(huì)各階層的利益，經(jīng)過(guò)廣泛談判達(dá)成最終意見(jiàn)一致的集體決策成本極高，所以也不能經(jīng)常決策。

　　1994年開(kāi)始的稅制改革似乎正是為中國(guó)經(jīng)濟(jì)立憲的起步。這樣一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新，在沒(méi)有發(fā)生重大社會(huì)動(dòng)蕩的情況下“初戰(zhàn)告捷”，是非常難得和成功的。不過(guò)，實(shí)踐中也出現(xiàn)了不少問(wèn)題，表明財(cái)政改革實(shí)際上是一項(xiàng)艱難的制度創(chuàng)新。

　　首先，對(duì)既得利益集團(tuán)的照顧使財(cái)政改革保留著許多舊體制的特征。分稅制改革中，按1993年稅收基數(shù)返還的作法，便是中央與地方討價(jià)還價(jià)的妥協(xié)結(jié)果，由于中央實(shí)際上作出了太多讓步，而改變了原有方案。在國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度方面，實(shí)行稅利分流、稅后還貸的同時(shí)，也采取了一些變通性方法照顧國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)狀。過(guò)度讓利可能會(huì)使改革在某種程度上流于形式。

　　其次，1994年的財(cái)政改革是在國(guó)家財(cái)政持續(xù)困難并且陷于異常窘迫境地的背景下推出的，這使得本次改革的回旋余地很小。財(cái)政改革因此很難落實(shí)重構(gòu)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)想。

　　最后，改革的困難還反映出，在過(guò)渡時(shí)期，進(jìn)入決策過(guò)程的更多的是有著明確利益差別的利益集團(tuán)，而不是分散而廣泛的公民。這一特殊性究竟是增加了，還是減少了改革的阻力，仍是一個(gè)有待進(jìn)一步研究和證實(shí)的問(wèn)題。一方面，小集團(tuán)在政治決策中談判能力較強(qiáng)，而且在穩(wěn)定社會(huì)中力量將越來(lái)越強(qiáng)，會(huì)使國(guó)家在討價(jià)還價(jià)，尤其是一對(duì)一的討價(jià)還價(jià)過(guò)程中步步倒退；另一方面，當(dāng)公民參與政治決策尚不廣泛，社會(huì)和輿論對(duì)稅制改革尚不敏感時(shí)，加緊推進(jìn)必要的稅制改革反到是比較方便的。

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