一、蘇格蘭土地改革的背景(略)

　　二、土地改革的主要辦法

　　(一)改革的領導與發動

中行抵債資產網上營銷 精彩手機賽事全攻略 雅典猜猜猜千元懸賞 大型休閑游戲燃燒戰車

　　(二)改革的幾個難點

　　1.關于強制購買

　　2.關于土地購買價格

　　盡管價格決定使一個復雜的問題，但英國政府認為其基本精神應該是這樣的：征購價格應該是所有者(或求得補償者)得到一個貨幣量，這個貨幣量對于所有者來說，就好像征購沒有發生一樣。換句話說，征購行為對土地的當事人的利益獲取不應該發生影響。為了在理論上說清楚這個道理，英國法學家使用了一個概念，叫做“無計劃世界”(no scheme world)。這是一個虛構的世界，在這個世界里，土地征用局沒有發布過土地征用通知，有關土地的發展計劃沒有發生，甚至沒有提出。這個設想的根據很清楚，因為這些“計劃”行動會影響到土地的價值。這樣，土地價格決定的基本精神就清楚了，就是說，土地價格的決定應該以“無計劃世界”為基本前提。

　　價格決定具體考慮以下幾個方面的因素：

　　(1)市場價值規則(market value rules)

　　運用這個規則具體考慮這樣幾個原則：

　　1)對強制征用不進行額外補貼。1919年之前，政府考慮到強制購買忤逆了所有者的意愿，會在征購價之外在給一個補貼，但1963年的立法取消了這個做法。

　　2)在決定價格時，設想被征購土地在公開市場上自愿出賣時可能獲得的收益，這是定價基本準則。

　　3)不因為被征購土地的特殊用途而給當事人以價格補貼。

　　4)如果土地的目前使用有違反公眾利益或違反法律的情形，由此發生的收益在征購價格中也不予考慮。

　　5)在特別情形下，土地法庭會不考慮市場價格，而考慮一個“重置等價”(the cost of equivalent to reinstatement)。例如，一座教堂，如果按市場價出售，所有者所獲得的款項難以在另外的地方建立一座同樣的教堂。這個時候，土地征用局只能考慮教堂的重置費用了。

　　6)考慮打攪(disturbance)補償。

　　(2) 合法的計劃假設

　　土地的市場價格只反映其當下用途的市場價格，但它還可能有潛在的發展價值，例如，某一天農場主有可能在將土地賣給房地產商二獲得更高的價格。在這里，有的發展計劃還是要考慮的。一塊地方，已經被政府規劃為住宅發展區，那么，土地所有者在公開市場上出售土地時，政府的規劃就是影響因素，出售土地的收益必然包括這個因素。所以，這種合理的計劃假設應該對征購價格發生影響。“無計劃世界”只是針對還未發生的但隨著土地購買就要發生的狀況而言的。

　　(3) 增殖或貶值的后果

　　正在執行的計劃可能使得所征購的土地的價值發生增殖或貶值，但這種因素不應該在征購價格中予以考慮。英國的法律對此有明確規定。

　　(4) 外部有害(或有益)影響

　　一整塊土地，如果只征用了一部分，而征用的結果給其余的土地的價值造成了損害，那么，土地征用價格應該包含對這種損害的補償。如果征用了一部分土地，剩下的那部分土地因此變得毫無用處，那么，所有者也可以提出補償要求，土地法庭應該做出裁決；如果理由可靠，補償就應該確認。

　　如果土地的部分征用給未征用的其余部分帶來了增殖，那么，土地補償價格就應該將這種增殖從價格中扣除，就是說，如果補償1萬元，可能變成補償8000元了。但如果補償價格是1萬元，而給其余未征用的土地帶來的收益是增殖是1.5 萬元，怎么辦？通常也就是不再補償，而不會要土地所有者向土地征用局倒交5000元。

　　3.改革的對象與土地登記

　　改革的對象是什么？這個規定直接關系到改革的操作，也關系到改革的成敗，所以，蘇格蘭當局的意思也很清楚。只要一個社團組織在一塊土地上有利益可言，改革就涉及到這塊土地。不能根據農場面積這類標準來確定改革的對象，因為這會導致徇私舞弊，使社區利益得不到保護。文件還規定，蘇格蘭所有的土地主人都會被一視同仁地對待，不論使公共土地的主人還是私人土地和非政府土地的主人，都將適用新的法律。

　　登記的辦法是：

　　社團組織都可以向蘇格蘭當局(Scottish Ministers)申請注冊其所在或所用土地的共同利益(community interest)。文件對“社團組織”適用性做了規定，例如使用土地所處的地域，社團組織的構成，社團組織是否將可持續發展作為主要活動目標，以及它是否得到地方共同體(local community)的支持等。社團組織必須作為一個共同體存在(community trust[2])，通常應該是一個公司組織，有嚴格的財務預算，并且要保證不能把共同體的利益轉移到私人手里。

　　這個文件很重視購買土地的價格問題。政府任命的地價評估員要對地價做出判斷，如果發生糾紛，將交由蘇格蘭土地法庭(Land Tribunal for Scotland)裁決。

　　為了使得共同體組織能夠買到土地，文件規定它可以最多用半年的時間來籌集資金，在一定條件下，政府給予補償。

　　(三)目前的改革方案

　　三、關于crofts 社會(略)

　　四、評論：對所有權認識的啟示

　　蘇格蘭的土地改革看起來靜悄悄，但改革的一切必要內涵在這里都具備。考察這里的土地改革，所獲最大的啟示，是名義的所有權和實際的所有權可以嚴重分離，以至名義的所有權可能喪失意義。所有權是可以分割的，這種分割不只是慣常所說的所有權、處置權、經營權(使用權)以及收益權等幾個方面的分離，而是每一項具體的權利被分割到多個主體上。這種分割受到多重因素的影響，并產生不同的交易成本。同樣的一種安排，或者說，同樣一個法律，在不同國家可能有不同的后果，因為他們的歷史環境和現實的制度環境很不相同。概括地說，所有權的安排是極為復雜的一個系統，評價這種安排的內涵不能簡單化。

　　(一)意識形態和政治對所有權的影響

　　在特殊的歷史背景下，蘇格蘭的主流意識形態一直偏左。在二戰結束后的一個時期，這里的知識分子很多都參加了共產黨組織，并對青年學生有很大影響。直到原蘇聯政府出兵匈牙利，才使這種局面有所改觀。但在英國國內比較，這里的意識形態還是在比較左的一端。這種局面不免對英國議會的立法產生影響，后來也對蘇格蘭議會的立法產生影響，導致立法的基本精神是限制地主，支持小農和佃農。

　　真正具有“社會主義”性質的是croft tenure之下的兩種現象。第一，是政府或其他公共機構對crofts經營 的干預比較多，這種干預可以理解成幫助。第二，crofters在公共草地的使用種實行了一種公共所有權制度，即所謂common grazinglands，在這種制度之下，草地一般是由借貸款項購買的，經營和管理是由社區組織進行的。真正需要比較的是這種制度和英國其他牧業制度之間的效率差異。

　　但就其基本制度而言，蘇格蘭農業還是資本主義的。首先，這里的農業的主導制度還是資本主義農場制度，只是在蘇格蘭本島的西北部和及其附近島嶼上有所謂croft tenure。而這些地區的農業產值只占蘇格蘭農業產值的比較少的部分，小于10%。第二，就是所謂croft tenure，也并不就是中國農業那樣的“社會主義”制度或以色列吉布提那樣的制度。croft tenure之下的小型農場在種植業部分的土地是私有的；經過多年的改革，20%的crofts由crofters自己所有。其他crofts的所有權屬于各種類型的地主。

　　在蘇格蘭議會，執政黨是工黨，有一種中間偏左的意識形態。例如，他們對所有權的看法就反映了這個特點。他們認為，只要土地使用合適，公眾利益可以得到滿足，什么樣的所有權關系不大。通過公眾干預，人們對土地使用的關注會改變對土地的使用。只是在某些情況下，改變土地的所有權是必要的。這里的第一大反對黨“蘇格蘭民族黨”(有譯“蘇格蘭國民黨”)的立場也有明顯的社會主義色彩。他們主張蘇格蘭擺脫英國獨立，這種目標決定了它要爭取更多的選民，因此立場更顯得左一點。總之，強調共有產權，支持政府的干預以及公共組織的控制，這種社會主義的基本精神是蘇格蘭政治的明顯的特點。關于這個問題，我與Arkleton 中心的資深研究員Keith Hart作了討論。他認為，蘇格蘭政治的這種特點與蘇格蘭的歷史有關。長期看，蘇格蘭與英格蘭的關系不平等，英格蘭是殖民者，蘇格蘭是殖民地，幾次重要戰爭蘇格蘭也是戰敗者。這樣，蘇格蘭認為英格蘭是掠奪者，而英格蘭實行的是資本主義制度，他們也自然認為是這個制度在剝奪他們，因此也竭力拒絕這個制度，也就是說，拒絕這個制度容易得到民心。

　　Bryden教授認為，鑒于蘇格蘭的現狀，土地改革的目標主要是平等地分配土地權利和與之相關的其他經濟政治權利。[3]他講的這個現狀，正是蘇格蘭的社會政治背景。

　　有學者對共有產權(land ownership by trusts and companies)提出批評，但議會人士認為，限制這些產權涉及到人權事務和歐洲憲章(European Convention)，很不容易。他們認為，公共部門有權力擁有土地。所以，我們看到蘇格蘭高地的一些合作社，它們不只是在農業產前或產后進行合作，而且還在土地所有權方面合作，有了公共所有的土地。

　　(二)由自然因素和制度產生的所有權變革的交易成本

　　蘇格蘭農村的土地所有權，尤其是涉及crofts的土地所有權，其變革是極為緩慢的，這種現象也很是耐人尋味。所有權的變革是一系列交易的結果，只是有時候交易成為建立在暴力基礎上的不平等的交易(剝奪)。有意思的是，蘇格蘭的所有權變革大體上是在平等交易的基礎上進行的，即使是“強制購買”，也有嚴格的規定，它要比中國的農地征用合理的多。但這個過程卻極為緩慢，也許這正是協商交易的結果。這里不可能對此做出全面的解釋，只是扼要討論幾個有意思的因素。

　　croft tenure之下的小型種植業與蘇格蘭其他地方的農業的區別主要是：第一當然是規模的大小。一個croft平均用地約5公頃，而蘇格蘭其他地方在資本主義農場的規模可以有幾千公頃土地。第二，在租約關系中，croft的租約不是自由租約，政府通過多年的改革對租約施加了諸多限制，總體上對地主不利，而對croft佃農有利，例如，租約終止不容易，租約可以世代繼承等等。

　　一個很大的問題是：在英國這樣一個最老的資本主義國家，特別是蘇格蘭還是亞當.斯密的故鄉，為什么英格蘭的資本主義大農場制度不能對這里進行改造？經過閱讀文獻和與這里學者們的討論，這樣幾個原因值得重視：

　　第一，歷史原因。一些歷史背景前面已經作過交代。近些年的經濟學強調學習的重要性，但學習是有條件的。按說蘇格蘭與英格蘭接壤，人口交流很多，學習是容易的，但這里的農場制度并沒有被全部改造為資本主義大農場制度。現在看來，學習要完成，學習的主體必須存在。按歷史學家的分析，這里的中產階級受到極大的打擊，大量流失到其他殖民地去了，沒有了學習的主體，制度的承接的能力下降了。當然這是一種猜測，這里的史學家并沒有直接說蘇格蘭高地的中產階級是學習的主體。中產階級是一種高水平的人力資本，家庭的影響以及教育的因素，使得中產階級易于接受新的制度，使新制度推廣的交易成本下降。

　　第二，自然因素的限制。制度的傳播與競爭有關系。如果要素流動要起碼的自由，那么，大農場制度應該在蘇格蘭高地脫穎而出。即使高地農場沒有了中產階級，英格蘭的中產階級還可以在足夠的時間里遷移至蘇格蘭高地，盡管這種制度傳播方式的交易成本比較高。但這樣的事情沒有發生。Bryden教授強調自然因素對要素轉移的限制。因為這里的可耕地只要是地勢較為平坦的河谷地和一些沿海的灘涂地，沒有其他地區那樣的大面積平緩地，所以不適合大農場耕作。西北部的一些島嶼更是如此。這里的氣候也較為濕冷。這種地方的農民如果沒有其他兼業機會，收入是不會很高的，甚至可以說在競爭之下這里的農業是要衰落的。事實上，這里的農民多年來大量流失，以至于所謂decrofting現象成了政府關心的一個問題。剩下的農民也并非靠幾公頃土地過日子，他們兼有其他工作。

　　第三，其他結構性因素的限制。高地crofts的農場規模畢竟多數沒有達到自然條件所允許的邊界，有的社區土地連片，但并不是一個大農場。如果有移民因素的，那么，crofters們可以移民，使得一個社區(幾百或上千公頃)crofts的數量可以減少，規模可以增加。但這也不容易。全面地看，應該從兩個方面認識這個問題。一方面，移民始終是存在的。在19世紀就有移民，而且還有相當一部分移民到了北美。這幾十年，他們的人口總量也是下降的。另一方面，要看到，隨著英國社會的發達，移民不是更容易了，而是更困難了。就此，我和Bryden教授做過討論，他認為，移民活動是一種交易成本很高的活動。大城市的收入固然高，但大城市的居住成本同樣很高。在英國的城市，房屋的建造有嚴格的法律限制，不能像我們的城市一樣，搞一些簡易的住宅，很多人擠進去住。1985年英國通過了房屋法，后來又多次修正，對“住房擁擠”有嚴格的規定，限制擁擠現象存在。這樣，就大大提高了大城市的進入門檻。對于一個蘇格蘭西北部的crofter，賣掉農村的舊宅，買大城市的房屋住下來，幾乎是不可能的。再加上其他一些因素(如收入預期等)，移民就越來越困難了。

　　(三)公權是如何被盜取的？

　　在15世紀之前，蘇格蘭高地還是某種部落社會結構，部落人把他們的首領看作領袖和父親，雖然古代文獻不足以反映當時的具體社會結構，但在土地方面沒有明顯的私有產權是肯定的。蘇格蘭歸攏于英格蘭之后，一切土地歸國王所有。但是，我們知道，這種歸王室所有的土地，如果沒有監護或代理，那么這種土地與公共土地沒有什么區別。如果這種土地又是有價值的，甚至有很高的價值，那么，這種土地必然會被盜取，至于誰來盜取，用什么方法盜取，取決于具體的社會條件。

　　事實上，王室在早期有過土地的授權監護的情形，但僅僅是一些少量的可耕地，主要分布在海邊和河谷兩岸。大部分土地是公共的，也就是說沒有授予誰監護權。氣候、技術、人口規模和農產品(資訊 行情 論壇)價格的變化都會導致土地相對價值的變化。不難理解，在英國這樣一個土地規模相對狹小的國家，無價值的公地的存在一定是暫時的。從18世紀開始到19世紀，這些公共地就被蘇格蘭地主所侵占。有權勢的人或其他地主可以偽造文件，證明某塊土地是自己所有。在這個過程中，律師起到了土地加速轉移給地主的作用，因為窮人沒錢請不起律師。說起這段歷史，Bryden教授有直言不諱的批評：那土地是偷竊的！

　　當國王的所有權難以實施時，這種所有權也就成了名義的所有權，即使在授權監護(steward)的情形下也是如此。按照American Heritage Dictionary的解釋，steward這個詞的來源是sti-weard, 或者是hall-watcher, weard 與 aware有關。所以，這個詞與監護者(warden)有關的。按照O’Riordan 的分析，stewardship是一個很老的概念，有代理資源管理的意思，它的詞根不僅僅是“封建”的，甚至還是“前封建”的。因為盎格魯-撒克遜的法律漸漸替代了古代的部落法律和習慣，這個詞暗含的意思也就不太清楚了。[4]

　　Robin Callander 和 Andy Wightman也從歷史的角度分析過君主權利。[5]前者發表的文章說：“某人借助君主權力，便擁有公眾的信任；他有責任對蘇格蘭的土地和自然財富進行管理，這個責任也就是監護權(stewardship)。一個邏輯結論是：監護權比所有權更重要。我們可以認為，對國王的土地權利的監護，實際上也等同于對公地的監護。監護權最后比所有權還重要，這說明獲得監護權是對公地(或王室領地)的合法盜取。這個監護權是實實在在的權利，后來的土地改革的難點，并不是難在國王那里，還是難在被叫做地主的“監護者”那里，可見，這個監護權的確比所有權重要。

　　Bryden 教授通過對“stewardship” (按照教授的意見，這是指一個人代表其他人對個人的或公共的財物進行監護，care )的討論，提出了關于土地改革的意見。各方利益主體不過是訴諸這種權利而已。地主要證明它自己對土地以及土地的人民的監護是合法的；政府官僚機構不過是要在代議制民主的名義下實施自己的權力；共同體熱心者的組織想利用他們對一個區域的居民的約束能力來行使超越其他集團的優先權；當地的老居民則要喚起大家對古代部落民主的文化認同來追求對土地的分散控制。

　　(四)蘇格蘭土地改革對中國農村土地改革的啟示

　　1.公有產權的性質取決于社會結構的性質。蘇格蘭土地曾經都是國王陛下的土地，但除了少數王室直接使用的土地之外，相當的土地必須委托貴族來管理，還有一部分連委托的關系也沒有，這便成了實際上的公有土地。但是，只要這土地不是不可利用的土地，就必然要有強勢階層來掠奪，在法制不完善的情況下尤其如此。這是蘇格蘭的經驗，這個經驗在中國也被證實。據我的了解，凡是土地承包法貫徹不好的地方，都是土地市場價值比較高的地方；凡是法律“貫徹”好的地方，都是土地市場價值低的地方。在前一種情況下，強勢階層有很高的積極性去參與對土地的掠奪。概括來說，土地公有是不穩定的，如果社會結構存在弊端，強勢階層不是一個在法律有效約束下的階層，那么，土地實際上就歸這個階層所有。事實上，即使法制環境比較完善，也會因為監督成本過高，使土地的實際控制不利于公共利益。固然，在一些發達國家有大量的國有土地，但主要是因為這些國有土地的自然性質不利于私人控制，也因為法制水平比較高；如果是農耕地，即使是這些國家，也難以有效地實行公有制或國家所有制。就從這一點上說，我不贊成在中國普遍推行土地國家所有制。

　　2.民主制度和良好的法制環境是改革成功的保障。在19世紀80年代以后，由于整個英國的資本主義化的程度大大提高，社會強勢階層主要活動在工商業領域，使得抑制地主權威的法律能夠在議會獲得通過，加上法制傳統，這些法律的貫徹也大體能夠順利實現。從前文我給出的改革案例就可以看出這一點。整體上看，蘇格蘭的法律是不利于大地主而有利于小農的。這種情況，恐怕也只有發達國家才能出現。好的法制環境的一個條件，是立法要慎重。從我接觸到的文獻看，蘇格蘭的土地改革立法是相當慎重的，而法律一旦獲得通過，就要堅決地執行。蘇格蘭西北部的農村是小農多，地主少，在民主制度條件下，小農的選票就要發生影響。中國的經驗也證明了這一點。凡是村民自治搞的比較好的地方，土地糾紛也比較少。

　　3.維護公共利益不是侵占私人利益的理由。蘇格蘭土地改革中實行的“強制購買”和土地定價的規則，體現了對農民利益的關懷，至少在客觀上是如此。土地征購的價格問題，是我們國家的一個大問題，已經嚴重影響到了我國的社會穩定。從蘇格蘭的做法看，是要處理好公共利益和私人利益的關系。不能因為征地是為了公共利益，就在價格上盡量使私人利益受到損害。

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經新評談頻道，歡迎訪問新浪財經新評談頻道。