文釗(北京)

　　在推遲了半年之后，投資體制改革方案終于在7月下旬亮相。中國過去一年來的宏觀調控，使人們對這份改革方案產生了更多的遐想。

　　在今年前兩個月53%的投資增長數據發布后，國家發改委曾明確地把投資過熱的責任

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歸結于地方政府的“大干快上”和政績工程，認為這是造成投資過度的最重要的原因。管住政府，也被中國的宏觀經濟學者看作是治理投資熱的一個根本之策。

　　一位發改委宏觀經濟研究院的專家說，從現在看，地方政府確實是有擴張沖動的，這種擴張的實現手段就是投資。從投資體制改革和投資運行機制講，民間投資的沖動和地方政府的沖動，兩個沖動疊加在一起，再加上一系列有利于投資的因素的疊加，造成了當前的投資過熱。但是，“本來政府應該是起到一些制約作用的”，他說。

　　這或許可以對投資體制改革方案的出臺時機作另一種解釋。之前一直有觀點認為，作為以放權為標志的投資體制改革，在治理投資過熱的背景下出臺，并不是一個合適的時機。發改委官員在方案出臺后的新聞發布會上也承認，這對宏觀調控可能產生一些“很小的負面影響”。但是，如果從管住政府投資沖動的角度去理解，此時出臺投資體制改革，卻是一個恰當的時機。一位參與方案討論的學者說：“這個方案把政府投資管理體制也擺在一個比較高的位置上。過去的方案是放在一塊的，現在把它擺出來了，專門討論政府投資管理體制。并且，配合這部分的內容，還將出臺一個《政府投資管理條例》，目前這個條例正在擬定的過程中。”

　　政府投資項目的高失敗率

　　也許只是一個巧合，在投資體制改革方案出臺前，關于政府投資失敗的新聞報道逐漸升溫。據媒體披露，2003年，通過對526個使用國債建設資金的城市基礎設施項目審計發現，在已建成的320個項目中，有32個項目基本沒有投入運營，18個長期處于試運營或開開停停狀態，69個已經運營的項目沒有達到當年設計生產能力。有34個項目由于管理不善、設備不合格以及工程質量缺陷等原因，存在較為嚴重的損失浪費問題。

　　在廣西，北海市白水塘垃圾處理項目在設備采購過程中把關不嚴，對代理商未進行資格審查，在簽訂合同時，多處違反國際通用慣例，付款方式、期限、索賠等條款明顯不合理，已給國家造成直接經濟損失約1900萬元，還使價值近9200萬元的設備和廠房閑置。

　　在河南，鄭州市供水工程因前期勘察設計失誤、建設管理不善等原因造成各種損失2716萬元。在黑龍江，投資5.6億元的牡丹江煤氣工程因盲目建設、管理混亂、損失嚴重而停產。

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　　據分析，造成部分項目建設效果較差的原因包括，政府投資項目決策機制尚不健全，項目管理比較薄弱。其中，90個項目執行招投標制度不嚴格。

　　誰來為這些失敗的項目負責，為什么到現在還沒有人為這些政府投資項目的損失負責？這些問題至今尚無明確的答案。

　　而隨后出臺的投資體制改革方案，似乎間接地回答了這個問題。方案提出，在政府投資的監管上，在要求健全政府投資項目決策機制，進一步完善和堅持科學的決策規則和程序，提高政府投資項目決策的科學化、民主化水平。同時，還明確提出：建立政府投資責任追究制度，工程咨詢、投資項目決策、設計、施工、監理等部門和單位，都應有相應的責任約束，對不遵守法律法規給國家造成重大損失的，要依法追究有關責任人的行政和法律責任。

　　“政府投資問責”的說法，溫家寶總理今年3月在人大所作的《政府工作報告》中也有明確的表述。他在報告中提出:“合理界定政府投資職能，加強政府投資管理，建立政府投資責任追究制度。”而根據知情人士透露，投資體制改革方案最早本來在“兩會”之前就可能出臺。

　　不過，細究起來，從有關文獻記錄看，從上個世紀90年代以來的一輪投資體制改革，在相當長的一段時期內，更多地專注于落實企業投資自主權的問題。對于政府投資的問責，在當時有關主管部門官員提出的改革思路中，并沒有清晰的表述—雖然他們多次強調建立政府的投資決策和約束機制。真正明確要建立政府投資項目責任追究制度，是在2001年中央經濟工作會議之后、新的投資體制改革方案起草的過程中提出來的。

　　決策不合程序，要追究瀆職

　　但是在一些專家看來，盡管此次改革提出了問責的問題，然而對于政府投資項目如何問責，一直沒有解決。

　　發改委的一位專家說，在政府投資管理體制方面，有兩個問題比較關鍵。一個是決策，一個是約束。決策應該走什么樣的程序？根據方案的精神，要解決決策的科學化和民主化問題，同時，在監督和約束方面，中共十六屆三中全會文件提出，立法部門要對預算審查和監督，這個概念如何落實？

　　從這兩個方面看，決策過程不單是行政部門的決策，不單是行政領導人的決策，而且立法部門要介入，就是人大介入決策過程。但是從目前來看，這方面的實踐還很少。

　　這位專家說，三峽模式無疑指出了一個方向。當年三峽工程上馬時，即是由全國人大投票通過的。如果一個地方項目對地方意義重大，在某種意義上也可以采取三峽模式。但是他說，采取這種模式條件是否成熟，又與人民代表大會制度、政府運行制度等密切相關，無法期望一蹴而就。

　　財政部科研所劉尚希教授也建議，應當加快政府投資的立法進程，嚴密控制政府投資。他說，目前政府每年投資的規模包括預算內資金和國債大概在2000億元左右，除此之外，政府各部門以政府的名義借的錢也不是小數，所以，資金的使用必須有合法的程序。各級政府的重大投資項目應該經過各級人民代表大會審議通過，或者經過人民代表大會、人大常委會的授權。對于涉及老百姓利益的投資項目，劉尚希說，譬如城市改造，還應經過聽證程序，不能領導一拍板就定了。

　　明確地劃分責任，則是許多地方政府官員的呼吁。

　　今年“兩會”期間，北京市大興區區委書記沈寶昌就曾建議，建立問責制的基礎，首先必須從源頭上對政府的權力、職責進行充分約束和規定，讓人人都清楚，什么事能做，什么事不能做，減少責任真空地帶。否則，那些“經過集體討論”的政績工程、腐敗工程，即便后來被查出，最終也很難追究具體人的責任，腐敗分子為此付出的成本過低。

　　他說，要限制政府的自由裁量權，由政府投資的重大項目都要進行信息公開、專家論證，并特別要讓人大進行充分審議，使官員“無權可用”；同時，要使問責的對象和主體分離，包括土地征用費這樣巨額的財政預算，也要納入人大的監督范圍內，使官員“無錢可花”。

　　發改委的專家說，在改革方案中提到加強約束，加強監督，都是強調要按照程序辦事，不能個人說了算，該是什么程序就是什么程序。對于不按照程序辦事的政府投資項目，可以追究你瀆職。這一點非常明確。

　　一個空白

　　“但是，”這位專家說，“一個項目，如果都按照程序辦事，出了問題，就不好追究了。”至少從現在的制度設計來看，如果都按程序來辦，結果又造成了重大損失，怎樣追究個人責任，從制度上還沒有很好的辦法。

　　舉例來說，一個什么都符合投資決策程序的橋塌了，如果確定是建筑承包商的問題，首先可以追究具體責任者的責任，不過，要從法律上追究市長的責任就很難。但是人們都會質疑：出了問題，市長就沒有責任嗎？在發達的市場經濟國家，針對一個政治家來說，最好的問責方式是終結這個人的政治生命，比如說引咎辭職，但是經濟上的約束和責任難度很大。

　　這位專家說，從國外的經驗看，對于政府官員工作失誤造成的損失，責任追究是非常嚴厲的，比如英國的法律一度是要求官員賠償的。但是，2002年，英國卻宣布取消了這樣的法律。這里面有兩個主要原因。一個就是賠不起，另外一個就是法律程序繁復，很難認證。這也導致了很高的問責成本。“可能打官司花的錢比損失的錢還多。在法律上不太容易做。”他說。

　　曾經參與投資體制改革方案制訂的人都認識到了這個問題。

　　目前已經有很多地方出臺了政府投資管理方面的地方性法規。比如深圳2000年就出臺了《政府投資管理條例》，珠海，鄭州也都有相關的法規。從這些法規的內容來看，對于政府部門、建設單位和中介機構，明顯因為違反程序或者法律法規而導致的責任事故或者投資失誤，都有明確的說法。比如珠海就規定對此類行為，“責令限期糾正，依法追究部門主要負責人和直接責任人的行政責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。但是，對于上述專家提到的符合程序，而又導致失誤的投資項目如何問責，均沒有明確的規定。

　　這可能也是投資體制改革沒有辦法解決的問題。

　　部門主導立法的局限

　　一位研究者說，嚴格地說，投資體制改革方案是一次固定資產投資體制的改良。這個方案由發改委負責起草，因而帶有明顯的部門印記。比如說，著眼點放在審批事項的改革上，同時，對于政府投資來說，發改委同樣是政府的一個管理部門，這樣一個改革方案又如何能夠解決政府投資績效和政績工程的問題呢？

　　事實上，在方案討論期間，就有學者提出，政府投資項目的決策機制應該是，一般項目，出資人代表機構及下屬企業既負責投資決策也負責資本決策，具體分工取決于各出資人代表機構不同的內部治理結構。重大項目，行政部門可以參與決策，但是必須由出資人代表機構決定資本決策的然與否。盡管文件提出“建立政府投資決策的追究制度”，但是由于把出資人代表機構放在了一邊，所以，文件并沒有提出具有操作性的責任約束機制。而這個出資人的代表機構就是國資委。

　　對于項目法人責任制，也有學者認為，這其實是把決策責任強加到了決策的產物—項目公司身上。

　　同時，對于誰來問責這樣一個問題，文件也并沒有給出清晰的答案。從地方出臺的一些條例來看，在政府投資的決策和監管方面賦予了人大相應的權利。比如珠海市規定，政府投資項目草案要經人大批準，對計劃執行情況依法監督。對重點投資項目的后果評價，比如效益的考核則由地方計劃主管部門組織有關部門進行。未來國務院出臺的《政府投資管理條例》是否會參照地方已經出臺的條例內容，目前不得而知。不過一些分析人士認為，對政府投資項目的評價和問責，如果由政府部門自身來承擔，則很可能出現自己是否可以評價自己、問責自己的難題。

　　“很多問題可能表現在投資體制上，但是在問題背后，則是政府體制、干部體制問題。實際上，投資體制背后是一系列各個方面的制度，各個方面的政策，圍繞投資形成的某種制度或者是運行體系。”一位研究者說。

　　“政府的投資約束問題，期望投資體制改革解決是不現實的。”他接著說。■

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