本報記者 王 梓 主持

　　十年懷胎，投融資體改終于分娩，這本身就是一種突破。而作為計劃經濟的核心標志，投資審批制也宣布壽終正寢，改企業投資項目的審批制為核準制和備案制成為本次改革的最大亮點。與此同時，政府投資職能也有了明確規范，政府投資的問責機制得以確立，這所有的改革，又成為宏觀調控“有效”的制度保障。

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　　但是，投資審批制是否已經積重難返？如何確立政府行為的邊界，建立對政府投資的問責？這些都關系到新的方案會否成為一紙空文。7月31日，國家發改委投資研究所的原所長、中國投資協會秘書長張漢亞、國務院發展研究中心技術經濟部部長郭勵弘、中國國際工程咨詢公司后評價局副局長張三力和國家開發銀行專家委員會常務副主任王大用，四位專家共聚21世紀圓桌論壇第十七期，就這些問題展開激烈討論。

　　艱難分娩

　　《21世紀》：7月16日，國務院正式批準《關于投資體制改革的決定》，10天后，投資體制改革方案全文發表，從提出改革設想到真正實施，是一個非常艱難的過程，我們首先來回顧一下這個歷程。

　　張漢亞：從1979年開始施行“撥改貸”試點到2001年底審批制度改革，20多年的時間里，我國在投資和與投資有關的體制方面頒布和推行的改革政策和措施超過40項。但整個改革卻一直給人以滯后的印象，這主要表現在兩個方面：一是改革一直處于零敲碎打的狀態，沒有出過一個完整而系統的改革方案；二是改革效果不明顯，投資效益越來越低，而投資規模、投資結構也有很大的不確定性。

　　國務院在1990年代初，就打算出臺一個一攬子的投資體制改革方案。1992年，原國家計委擬了一個初步的改革方案，1993年到1998年，方案得到進一步完善——據說期間方案曾經有過36次修改。

　　1998年，各有關部門對原國家計委提交的投融資體制進行了第一次大討論； 2001年底全國計劃會議上各部門對原計委提出的新方案再次討論，此方案延續了1998年初步方案的基本原則——“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”，并確定，通過深化改革和擴大開放，最終形成投資主體自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規范、宏觀調控有力的新型投資體制。這次頒布的最新方案中又加上了“市場引導投資”，并把宏觀調控由有力改為“有效”。總之，投資體改方案可謂 “千辛萬苦、歷盡磨難”。

　　《21世紀》：從審批制到核準制和備案制的轉換是本次改革的核心內容，它使得企業投資自主權真正得到了制度性支撐。對這一成果如何評價呢？

　　張漢亞：這是個階段性的重要成果，對于未來發展具有重要指導意義。它明確了企業投資主體地位，這是從1984年提出了政企分開之后又一重大突破。審批制向核準制改變，審批程序減少了幾道，一定程度上做到了“企業干企業的事，政府干政府的事”。原來國家計委每年審批的項目很多，總投資量達到1.5萬億，其中預算內資金、建設國債和其他財政性資金總量就有兩千多億，大量審批工作必然導致低效率，采用備案制，可以提高審批效益。

　　實際上，從發達國家來講，從來沒有對投資的限制，一切都有法可依，通俗地講就是“你投資，我歡迎；你盈利，我收稅；你犯法，我抓人；你破產，我同情”，目前我們還做不到。

　　郭勵弘：我覺得新方案的進步主要在三個方面：明確國務院要審查規劃為其一；其二是施行代建制，標志我國政府走出過去大基建(管投資、管建筑等多個方面)體制，把投資和建設分開；其三就是一半施行備案制，一半施行核準制。雖然審批程序有所減少，但核準制實際上就是審批制。這“一半”備案改革的意義，主要是對民營企業，不再由政府審批了。

　　如果從投融資體制改革來看，應該說十年磨一劍還沒開刃。投融資體制改革和項目審批制度改革是有區別的。去年國家發改委拿出這個方案征求意見的時候，我發言的題目是《缺少實質性改革內容》，投融資體制改革是我們多年期盼的深層次改革，而固定資產項目審批制度改革，是本次拿出來的方案。從固定資產投資審批制度改革來談，這次改革是個明顯的進步。但是，沒能解決兩個最核心的問題：國有投資的責任制度沒有建立，產權對投資活動還不能形成根本性約束，沒有建立以資信管理為核心的約束機制；其次就是民間的融資問題沒有解決，民營企業一直缺少權益資本和債務資金融通的途徑。

　　張三力：總的來說，投資體制過去主要是投資效益差的問題，這是我們后評價了200多個項目和廣泛的調研之后得出的結果。

　　投資效益差表現在三個方面：第一是超概算，原來計劃的投資超概算是普遍現象。據調查，“八五”期間完成的400多個項目里，投資整整翻一番，其中還不考慮物價指數。第二是超工期，我們調查所有的大項目，包括“五大磷肥”項目(湖北黃麥嶺磷氨、廣西鹿寨磷氨、貴州甕福重鈣、云南大黃磷重鈣、湖北大峪口重鈣五大項目，2002年，四大投產項目當年稅后利潤按照全成本計算虧損15億元)，從報項目建議書到項目達到生產設計能力經過15年，前期是5到6年，即從報項目建議書到批準可研報告是5到6年，使得所有的效益全部下降。過去我們投資的“八五”項目，三分之一失敗，三分之一需要債轉股來救活，三分之一還過得去。特別是工業企業，投資效益是最差的，基礎設施還稍微好一點。第三是審批程序非常之多。根據我的調查，北京市的一個固定資產投資項目需要跑22個部門，蓋108個圖章，歷經48個月，這還是按審批規定時限情況下，完全按照程序走，保證一天不耽誤。

　　投資效益差，大部分又是由決策的失誤所造成的，從失敗的項目分析，除了長時間審批的原因，大概70％是在前期準備和決策階段出現的問題。因為這個發現，后評價曾經相當長的一段時間內被叫停。

　　徹底擺脫審批制

　　《21世紀》：無論如何，從審批制到核準制和備案制的過渡都是一個重大的突破，如何保證以后從觀念到實際工作徹底擺脫審批制的陰影是一個關鍵。

　　張三力：防止核準制和備案制向審批制傾斜，可以依靠三個標準：其一是核準的主體不要做項目法人的事。核準不應該是項目內部的問題，比方說技術方案問題，財務效益問題。新的方案里面，把咨詢評估和招投標放在一起，實際是將兩個層面的事情混淆了。咨詢評估是出資人管的事情，招投標是項目法人管的事情，把二者放在一起，是重大的概念性錯誤。其中也隱含了復歸審批制的危機。第二，從核準的內容上要做一個界定，要真正的核準，必須保證內容正確。第三，核準的方法和程序要改，不能延續過去的方法和程序。

　　張漢亞：對核準，必須有時間要求，比如規定半個月的期限，半個月之內必須有核準的結果，半個月之后沒有回復就等同于同意。

　　張三力：按照科學發展觀建立投資決策機制是關鍵。把規劃審批這件事情做好，決策機制就有了第一步成功，否則，單是領導的“條子”項目就很難約束。我認為，投資規劃應該包括兩方面，一個是行業性的，一個是地方性的。原來規劃的制定，完全是從本部門，或者是地方的利益來考慮，帶來了很多問題。規劃要有嚴肅性，有法律保護。

　　規劃制定的時候，該考慮誰是最大的受益人，比如糧食發展規劃應該是國家受益、農民受益，而不僅是糧食局受益。另外，規劃的制定應該考慮兩個方面，一個方面是經濟社會發展的問題，另外一個就是過去的經驗教訓。今年初溫家寶總理在記者會上，這樣總結2003年國務院的工作，“更加關注經驗，更加關注教訓，更加關注啟示”。用這種指導思想做規劃，規劃可以做得好。

　　投資決策機制的另一個重要環節是投資后評價制度的建立，使決策形成一個良性的周期，不斷總結，不斷提高。

　　另外，還要建立信息反饋機制。我們非常不注意信息流的暢通和信息對稱問題，信息系統不建立，信息流不形成，做一個調查非常困難。國家要投資，首先要建立一個信息系統，做到心里有底。

　　王大用：計劃經濟的特點突出表現在投資體制問題，這個特點的通俗化總結就是兩句話，“花別人的錢，給別人干活”。結果就是花別人的錢不心疼，給別人干活兒不出力，造成計劃經濟的浪費和低效。改革轉軌時期，這個特點變為“花別人的錢，謀自己的利”，原來只是浪費，只是低效，現在可能加大浪費，因為可能擴張自己的利益。企業跑北京，跑審批，終歸是為了用國家的錢。

　　我們總是擔心重復建設、資源浪費，并以這樣的理由對投資進行管制，實際上，市場機制在起著作用，如果造成了資源浪費，企業會受到懲罰，企業的投資人和債權人要蒙受損失。

　　張漢亞：徹底擺脫審批制有利于改進宏觀調控。這次宏觀調控，更多的是用微觀干預的手段?造成的不良后果很可能在今年年底到明年就會顯現。通過投資體制改革，不再使用微觀干預手段，對于以后的經濟發展是很有幫助的。

　　現在二十多個省缺電，而經濟大省山東缺不缺電，據我所知，原因在于前兩年山東建了很多電廠，都是企業直接對口的，當時還受到國家計委的批評。另外，1989年的時候，都是在砍項目，山東第一天匯報說砍了50％的項目，第二天又對本省企業說只要項目有效益，可以繼續建設。1993年以后，山東的經濟很快就上去了，這是對審批制的一種諷刺。

　　政府投資的邊界

　　《21世紀》：新方案在明確了企業投資自主權的同時，也提出了政府行為的邊界，“政府投資主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域，包括加強公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態環境，促進欠發達地區的經濟和社會發展，推進科技進步和高新技術產業化。”如何完善這種政府投資體制呢？

　　王大用：政府投資，事權與財權要統一，財權與責任要統一。公共設施本身的改善，是投資環境改善的一個基礎，城市基礎設施的建設投資是地方政府的事權，但按我們現在《預算法》規定，地方政府發債是不合法的。我們的政策是中央財政發行國債籌資，地方政府用中央政府借的錢投資建設。項目完成了，是我這任市長的業績，改善的是本地的投資環境，增加的是本地的稅收，以及本市長頭頂上的光環，承擔償還責任的卻是國家財政。這還是“花別人的錢，謀自己的利”，還是計劃經濟的投資模式，浪費資源難免，產生各種惡劣的副作用也難免。所以，各級政府的事權必須明確，要確定政府負債的上限，負債全部透明化，當地的人大審批的時候，必須根據國家的法律進行限制。

　　郭勵弘：不能按照計劃經濟的辦法給地方政府事權，而是要用市場經濟的辦法。我認為，發改委有條件做這件事，把現在的銀行壞賬分解到中央和地方的各級國資委，評價出各個國有投資主體的資信。有了資信，地方政府可以貸款擔保，可以發地方政府債券。

　　王大用：另外，關于基礎設施投資的運營模式，一種新興模式是PPP(Private Public Participation)，即公共民營合作制，地方政府通過特許經營權招標，由中標企業投資建設基礎設施，通過簽訂特許合同，由中標公司負責籌備、建設和經營，可以有合資經營、純民營、BOT、TOT等許多具體模式。

　　郭勵弘：富裕地區可以把這些基礎設施都市場化，有一個收費機制就行了。比如說垃圾處理，只要有收費機制，就可以民營化。但是貧窮的地方，只能由政府來干，當然還有中央財政的轉移支付，等到市場發育到一定程度，市場能接手一些項目了，政府就可以更多地解脫，這是沿海和內地的不一樣。

　　《21世紀》：新方案中提出，對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施。在大量的實際利益面前，如何防止其中腐敗的滋生呢？

　　張漢亞：代建制關鍵在于招投標，為防止招投標腐敗，就要公開、公正、透明，需要社會監督，就是讓媒體、公眾和所有參加招標的單位共同監督，提高全過程的透明度。我國的交通、水利、公用事業、糧庫建設等領域，都有大量的招投標腐敗問題，如果徹查，估計每年可以找回五、六千億投資資金。

　　張三力：代建制要有行業標準，這個行業應該有一個資質體系，有一個準入機制，有監督和評價，并建立資質檔案。這樣，也就少了很多腐敗的漏洞。

　　投資問責機制建立的關鍵

　　《21世紀》：新方案特別提出，要建立和完善政府投資監管體系。“建立政府投資責任追究制度，工程咨詢、投資項目決策、設計、施工、監理等部門和單位，都應有相應的責任約束，對不遵守法律法規給國家造成重大損失的，要依法追究有關責任人的行政和法律責任。”在問責風暴方興未艾之際，投資問責制該如何建立呢？

　　張漢亞：過去投資無人問責，整個程序就是地方或者是各部委將申請報過來，到國家計委審批，審批之后，財政部給錢，銀行貸款，建設部門管設計施工，最后交給運行部門運行。國家發改委每年審批的使用國家資金項目有幾千個，效果如何沒有人過問。

　　目前項目的層層轉包、層層截留是普遍問題。投資項目建設中，一般應該有60％以上以原材料和設備形式進入項目實體。但是現在有些項目投資可能只有20％-30％進入。因為這中間各種的管理費、打通關系費、拆遷費等等都要截留項目建設資金。說一句不客氣的話，大多數貪官，都是在工程里拿回扣，拿的還都是國家投資的項目。這些錢一般也沒進入消費，而是成為貪官的存款，或者流到國外。通過問責制的建立，可以減少建設資金的流失和浪費，大大提高政府投資的使用效益。

　　王大用：投資問責，首先要弄清楚誰問責，是投資人問責，還是中紀委問責、地方紀委問責；還要明白問誰的責，因為一個項目，從始至終，是要經歷很多的人，確立問責對象很重要，是銀行還是股東的責任要明確。問責的對象，應該是投資過程各環節的負責人員。問責的主體，應該首先是出資人，是業主。還有問責的內容問題，是僅問是否腐敗，是否合法，還是也要問投資的效果，是否有決策失誤的責任？

　　張漢亞：問責制也不能太死板，市場經濟情況下，任何投資活動都有風險。我們應該采取一種相對靈活的政策，對于政府投資來講，主要是對瀆職和腐敗以及大的失誤問責，對于國有企業這一塊兒，應該在一定范圍內總體考核，投資10個項目，可能有3個失敗，7個成功，整體效益是好的，對三個失敗項目就不應該問責了，否則的話，經營者就沒有辦法很好地經營。當然對于特大失誤、給國有資產造成特大損失的，應另當別論。銀行一年的貸款，每年一個分行就有幾百個項目，只要是整體盈利，就應該肯定銀行行長的業績。如果每一筆貸款都要追究責任，就太過分了。

　　可以依靠審計、稽察和后評價三種手段對政府投資運行進行監督，審計主要是在財務，稽查包括工期、質量，后評價可以整體評價從項目決策到項目竣工運行全過程中的問題。后評價必須具備獨立性，國家要撥出一筆專門的資金，做后評價的活動經費。

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