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具體行政行為與抽象行政行為如何區(qū)分，涉及到人民法院受理行政案件的界限范圍，但從1989年頒布行政訴訟法至今，理論上和實踐上一直存有爭論。為了使兩種行政行為能明確區(qū)分，1991年5月最高人民法院“關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見(試行)”，以下定義的方式界定了具體行政行為。但實踐表明這一界定方式的缺陷，是不能充分體現(xiàn)行政訴訟法關(guān)于人民法院受理“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”的行政案件的規(guī)定。因此最高人民法院在2000年
3月10日實施的《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》(人們往往稱之為“新司法解釋”，本文簡稱為《司法解釋》)，放棄了為具體行政行為下定義的方式，而改用另一種方法來區(qū)分兩者。《司法解釋》第3條規(guī)定：人民法院不予受理的抽象行政行為“是指行政機(jī)關(guān)針對不特定的對象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件”。盡管司法解釋指出的“針對不特定的對象”和“反復(fù)適用”這兩個特征有助于界定抽象行政行為，從而將兩種行政行為區(qū)分清楚，但在實踐上，仍然有需要進(jìn)一步解釋的空間。
首先，何謂“針對不特定的對象”？實踐上理解不同，有人認(rèn)為是指適用范圍上的不特定，也有人認(rèn)為是指它不發(fā)給特定的對象，如果發(fā)給特定對象就是具體行政行為。筆者以為含義應(yīng)是前者，舉例說明，如1999年8月23日人事部、勞動部發(fā)布了《關(guān)于解除國家公務(wù)員行政處分有關(guān)問題的通知》，其發(fā)布對象從該通知的抬頭上看是：各省、自治區(qū)、直轄市人事(人事勞動)廳(局)、監(jiān)察廳(局)；國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)人事(干部)部門、監(jiān)察局(室)�？梢灾v，這一通知的發(fā)布對象是特定的。但是，接到這一通知的上述行政機(jī)關(guān)并不是適法對象，而是執(zhí)法主體，也就是說，上述各機(jī)關(guān)接到此通知后，都要將其適用到解除有關(guān)公務(wù)員行政處分的問題上去。而該通知的適用對象是無數(shù)已經(jīng)受到行政處分的公務(wù)員和未來可能受到行政處分的公務(wù)員，在適用對象上是不特定的，因而它是一個抽象行政行為。再如，某一國務(wù)院部門給自己的下屬單位發(fā)布一個價格方面的通知，這一通知是發(fā)給其下屬單位的，其下屬單位是明確、有數(shù)的，因而從發(fā)布對象上是特定的，但其適用會涉及到無法確定數(shù)量的消費(fèi)者，因此這一通知也是抽象行政行為。值得一提的是，有些抽象行政行為如行政法規(guī)、規(guī)章等，并不發(fā)給執(zhí)行機(jī)關(guān)，而是直接公布，其執(zhí)行機(jī)關(guān)出現(xiàn)在這一法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定中。因此，這類抽象行政行為易于與具體行政行為區(qū)分，而上述抽象行政行為易于混淆。
第二，何謂“反復(fù)適用”？反復(fù)適用是指毫無期限限制的反復(fù)適用，還是包括一定時間范圍內(nèi)的反復(fù)適用？筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是后者。理由非常簡單：在一定時間范圍內(nèi)(例如一個月)的反復(fù)適用也是反復(fù)適用，而非一次性適用；如果將其解釋為一次性適用，就不能說通：為什么對一個對象適用了此文件后，對其他人仍然能適用這一文件。
除了司法解釋確定的兩個特征外，筆者認(rèn)為，抽象行政行為實際上還有兩個特征：第一，該文件是否具有直接的強(qiáng)制執(zhí)行效力；第二，該文件針對的事件是否發(fā)生在過去。就第一個特征來說，如果有關(guān)當(dāng)事人不執(zhí)行這一文件，對這一文件是否可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行或依法自行強(qiáng)制執(zhí)行。如果可以，是一個具體行政行為，如果不可以，就是一個抽象行政行為。因為規(guī)范性文件，一定需要執(zhí)行者的執(zhí)行 —— 將其適用到特定對象，正所謂“徒法不足以自行”；而具體行政行為是適用法律規(guī)范的結(jié)果，所以具有可執(zhí)行性。
就第二個特征而言，行為針對的事實是否已經(jīng)發(fā)生，是我們以往不太重視的一個區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。但這一標(biāo)準(zhǔn)在區(qū)分兩種行政行為時，也是十分有用的。具體行政行為已經(jīng)是在適用法律規(guī)范了，所以它一定是針對已經(jīng)發(fā)生的事實，例如行政處罰是針對已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生的違法事實，是對已經(jīng)發(fā)生的事實作出一個結(jié)論；又如行政許可的核發(fā)與否，是針對申請人提出許可申請時的事實是否符合法定條件。而抽象行政行為因其規(guī)范性，它所針對的事實是規(guī)范發(fā)布以后的事實，所以抽象行政行為還需要具體的適用，才能發(fā)生效果。可見，具體行政行為是在已有事實的基礎(chǔ)上直接適用法律規(guī)范，而抽象行政行為是對未來之事作出“假定”、“處理”、“制裁”的規(guī)定。
(完成于01.7.12，用于01.7.29《法制日報》)
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