田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證一案，經(jīng)北京市海淀區(qū)人民法院、北京市第一中級人民法院兩次審理和裁判，已有最終定論。北京科技大學(xué)被法院判令履行三項(xiàng)職責(zé)：1.向田永頒發(fā)大學(xué)本科畢業(yè)證書；2.對田永的學(xué)士學(xué)位資格進(jìn)行審核；3.向當(dāng)?shù)亟逃�行政部門上報田永畢業(yè)派遣的有關(guān)手續(xù)。就全國范圍而言，這個案件并非第一起以學(xué)校為被告的行政訴訟案。[1]然而，在所有將學(xué)校作為行政訴訟被告的案件中，它無疑系首例在《最高人民法院公報》(1999年第4期)上登載的重要案例。盡管我國司法制度尚未正式確立遵循先例

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之原則，但鑒于《最高人民法院公報》(以下簡稱《公報》)所擁有的相當(dāng)權(quán)威性和對全國審判實(shí)踐的指導(dǎo)作用，鑒于地方各級人民法院與最高人民法院之間存在的審級監(jiān)督關(guān)系，預(yù)計該案將實(shí)際形成類似于先例的普遍影響力和約束力。所以，該案訴訟過程及法院判決，已經(jīng)引起學(xué)術(shù)界與實(shí)踐部門的廣泛關(guān)注。本文擬以海淀區(qū)人民法院、北京市第一中級人民法院的判決書和《公報》作為分析的主要文本，[2]就這一案例在行政法適用空間方面所具有的預(yù)示意義，以及由此引發(fā)的公法與私法的界限、行政法學(xué)研究新領(lǐng)域的開拓問題，略述一己之見。目的在于提出問題和解決問題的初步路徑，而不是在終極意義上給出答案。

　　一、并非兩造當(dāng)事人爭執(zhí)焦點(diǎn)的焦點(diǎn)問題

　　從前揭三個文本所反映的訴訟過程觀之，原告田永和被告北京科技大學(xué)之間主要的爭議點(diǎn)在于：北京科技大學(xué)未向田永頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證以及未辦理畢業(yè)派遣手續(xù)是否合法？進(jìn)而，在解決這個爭議點(diǎn)所需考慮的若干因素中，北京科技大學(xué)對田永的退學(xué)處理決定是否合法并生效，田永是否因此已經(jīng)被取消學(xué)籍，成為法院裁判糾紛時必須應(yīng)對的核心問題。這可以從北京科技大學(xué)在一審的答辯邏輯中察知：田永因考試作弊而被學(xué)校按退學(xué)處理；雖然由于一定原因退學(xué)手續(xù)未及時辦理，造成田永在校繼續(xù)學(xué)習(xí)的事實(shí)，但是，這并不能證明田永的學(xué)籍已經(jīng)恢復(fù)；沒有學(xué)籍就不具備高等院校大學(xué)生的畢業(yè)條件，學(xué)校不給田永頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證和不辦理畢業(yè)派遣手續(xù)是正確的。而法官也在其推理中承認(rèn)了這個實(shí)體的核心問題：[3]

　　原告田永沒有得到被告北京科技大學(xué)頒發(fā)的畢業(yè)證、學(xué)位證，起因是北京科技大學(xué)認(rèn)為田永已被按退學(xué)處理，沒有了學(xué)籍。教育法第二十八條規(guī)定的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使的權(quán)利中，第(四)項(xiàng)明文規(guī)定：‘對受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎勵或者處分’。由此可見學(xué)籍管理也是學(xué)校依法對受教育者實(shí)施的一項(xiàng)特殊的行政管理。因而，審查田永是否具有學(xué)籍，是本案的關(guān)鍵。

　　然而，根據(jù)訴訟法基本原理，訴之構(gòu)成需具備訴訟當(dāng)事人、訴訟標(biāo)的及訴訟理由三個要素。一個訴必須有訴訟當(dāng)事人，而且，當(dāng)事人還必須符合法定條件，否則，訴訟的進(jìn)行就失去可能性或?qū)嶋H的意義。所以，當(dāng)任何糾紛提交法院解決時，當(dāng)事人適格這個程序意義的問題，成為決定訴訟成立與展開以及實(shí)體問題獲得解決之前提因素。當(dāng)然，并非在所有的案件中，該前提問題都會成為雙方當(dāng)事人爭執(zhí)的焦點(diǎn)。可是，本案被告北京科技大學(xué)畢竟是一個學(xué)校，在性質(zhì)上屬于事業(yè)組織，而非行政機(jī)關(guān)。曾經(jīng)在一段時期內(nèi)，學(xué)校一般被認(rèn)為不能成為行政訴訟的被告。[4]即便在田永訴北京科技大學(xué)案之后，學(xué)校是否作為適格的行政訴訟被告，還不能脫離具體案情來給出簡單的答案，必須視雙方當(dāng)事人爭議所涉的領(lǐng)域以及相應(yīng)的法律法規(guī)具體規(guī)定等因素而定。難道在本案中，北京科技大學(xué)就沒有將被告適格問題作為爭議點(diǎn)提出來嗎？

　　為避免受前揭文本在反映實(shí)際訴訟過程方面可能的局限性的影響，筆者采訪了饒亞東法官(本案一審主審法官之一)，并提及兩個疑問。其一，當(dāng)事人雙方是否就被告適格問題存在較大爭議？其二，法官在受理本案時是否慎重考慮了北京科技大學(xué)作為被告的適格問題？得到的回答是，被告北京科技大學(xué)并未就其訴訟身份問題提出明確和強(qiáng)烈的異議，不過，法院在受理階段的確非常重視這個問題。北京市高級人民法院的朱世寬法官也披露，“針對上述案件中北京科技大學(xué)能否作為適格的被告，法院審理中曾產(chǎn)生過兩種意見。一種意見認(rèn)為，學(xué)校不屬于國家行政機(jī)關(guān)，不具有行政訴訟被告的主體資格。因此，北京科技大學(xué)不能作為本案的適格被告。另一種意見認(rèn)為，學(xué)校雖然不是國家行政機(jī)關(guān)，但學(xué)校屬于法律、法規(guī)授權(quán)的履行部分教育行政管理職責(zé)的教育機(jī)構(gòu)，學(xué)校在依法履行教育行政管理職權(quán)的活動中，具有行政訴訟的被告主體資格。因此，北京科技大學(xué)可以作為本案的適格被告。”[5]可見，一個并非兩造當(dāng)事人爭執(zhí)焦點(diǎn)的問題，實(shí)際上成了本案的焦點(diǎn)。

　　那么，法院是如何解決這個焦點(diǎn)問題的呢？由于原告和被告沒有就此爭執(zhí)不休，基于“不告不理”之原則，法院的一審、二審判決書都沒有給出詳盡的回答。[6]不過，我們可以從《公報》的相關(guān)內(nèi)容中梳理出法官應(yīng)對該問題的基本思路。[7]首先，法官在普遍意義上承認(rèn)：某些行使法律賦予的行政管理職權(quán)的事業(yè)單位、社會團(tuán)體，與管理相對人之間不存在平等的民事關(guān)系，而是特殊的行政管理關(guān)系；他們之間因管理行為而發(fā)生的爭議，不是民事訴訟，而是行政訴訟；他們應(yīng)當(dāng)被列為行政訴訟的被告。接著，法官引用《中華人民共和國教育法》(全國人民代表大會制定的法律，以下簡稱《教育法》)第21條、第22條規(guī)定，以及《中華人民共和國學(xué)位條例》(全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的法律，以下簡稱《學(xué)位條例》)第8條規(guī)定，認(rèn)定北京科技大學(xué)是代表國家行使對受教育者頒發(fā)學(xué)業(yè)證書、學(xué)位證書的行政權(quán)力，其與原告的爭議可以適用行政訴訟法予以解決。基于這兩個理由，北京科技大學(xué)作為適格被告問題看起來得到解決了。[8]

　　二、面臨挑戰(zhàn)的基本概念

　　問題真地得到解決了嗎？細(xì)致閱讀《公報》之后，我們也許可以感覺到，在法官引用《教育法》、《學(xué)位條例》的相關(guān)規(guī)定與北京科技大學(xué)代表國家行使頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證的權(quán)力這一結(jié)論之間，似乎在推理上欠缺點(diǎn)什么。換言之，為什么根據(jù)所援引之規(guī)定就可以得出以上結(jié)論呢？《教育法》第21條規(guī)定：國家實(shí)行學(xué)業(yè)證書制度；經(jīng)國家批準(zhǔn)設(shè)立或者認(rèn)可的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)按照國家規(guī)定，頒發(fā)學(xué)歷證書或者其他學(xué)業(yè)證書。如果僅就文字的意義而言，國家實(shí)行某種制度和國家在這方面享有獨(dú)占的管理權(quán)力之間并不能劃等號(試比較國家實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度)；經(jīng)國家批準(zhǔn)設(shè)立或認(rèn)可的一個組織按照國家規(guī)定作出某個行為，并不意味著這個組織是在代表國家行使公共權(quán)力(試比較經(jīng)國家批準(zhǔn)設(shè)立的企業(yè)之間依法簽訂合同的行為)。因此，根據(jù)《教育法》第21條之規(guī)定，斷言學(xué)校頒發(fā)畢業(yè)證是一種代表國家的行政權(quán)力，似乎無法令人確信。而這一分析的理路與結(jié)論同樣可以適用于《教育法》第22條規(guī)定。

　　再以《公報》中對學(xué)籍管理性質(zhì)的確定為例說明之。法官認(rèn)為，根據(jù)《教育法》第28條規(guī)定，即學(xué)校有權(quán)對受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎勵或者處分，就能夠得出“學(xué)籍管理也是學(xué)校依法對受教育者實(shí)施的一項(xiàng)特殊的行政管理”這樣的結(jié)論。也就是說，學(xué)籍管理也是學(xué)校行使的一種行政權(quán)力。可是，第28條規(guī)定的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)可以行使的一系列權(quán)利包括：按照章程自主管理；組織、實(shí)施教育教學(xué)活動；招收學(xué)生或者其他受教育者；對受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎勵或者處分；對受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書；聘任教師及其他職工，實(shí)施獎勵或者處分；管理、使用本單位的設(shè)施和經(jīng)費(fèi)；拒絕任何組織和個人對教育教學(xué)活動的非法干涉；法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。按照文本中體現(xiàn)出來的簡單推理邏輯，難道這些權(quán)利都可以籠統(tǒng)地被認(rèn)為是特殊的行政權(quán)力嗎？

　　鑒于以上出現(xiàn)的疑問，我們有必要對行政法上一個基本概念給予反思和檢討。這個概念就是“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”。幾乎在所有的行政法教科書以及論著中，“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”都被詮釋為，除行政機(jī)關(guān)以外的另一類可以以自己的名義獨(dú)立行使行政職能并獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律后果的行政主體。這類組織的特性在于：不屬于國家行政機(jī)關(guān)系列；行使特定的行政職權(quán)；該行政職權(quán)是由具體法律、法規(guī)授予的。[9]然而，正如《教育法》第28條給予我們的啟示，一些法律、法規(guī)在授予特定組織權(quán)利時，[10]并未明確權(quán)利的屬性。[11]如果脫離行政法學(xué)較為封閉的基本概念框架，從一般意義上去理解和解釋“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”，由于許多營利性組織(如企業(yè))和非營利性組織(如村民委員會)的自主經(jīng)營權(quán)利、自治權(quán)利都是法律法規(guī)授予的，因而，這個概念所指稱的對象范圍超越了行政法學(xué)傳統(tǒng)的理念。 引起困惑的原因在哪里？應(yīng)該承認(rèn)，行政法的論著在界定這個概念時，描述性的解釋居多，而疏于規(guī)范性的解釋。許多教材往往是根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，列舉一些組織來闡明什么是“法律法規(guī)授權(quán)的組織”，卻很少深入探討法律、法規(guī)所授予的權(quán)利為什么是行政權(quán)，而不是其他權(quán)利。這種簡單的概念定性方式，不僅會使我們在面對像《教育法》第28條那樣的法律法規(guī)規(guī)定時感到理論的捉襟見肘，也會導(dǎo)致人們對其所舉的例子提出質(zhì)疑。[12]有些論著也指出某些組織所行使的職能中，既有本身私管理性質(zhì)的，又有公行政性質(zhì)，[13]但也未仔細(xì)探討如何界分這兩種性質(zhì)的職能。可見，田永訴北京科技大學(xué)案促使我們清醒地認(rèn)識到，當(dāng)我們從充分保障當(dāng)事人權(quán)益的立場出發(fā)，力圖使行政法的調(diào)整范圍擴(kuò)張至過去被疏忽的領(lǐng)域時，行政法上“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”這一概念正面臨挑戰(zhàn)，回應(yīng)挑戰(zhàn)的使命要求進(jìn)一步細(xì)致的討論。

　　三、界定行政法適用空間的標(biāo)準(zhǔn)何在

　　為什么行政法適用空間的界限問題會轉(zhuǎn)換為對權(quán)利或職能的性質(zhì)的判斷問題？這不得不追溯至行政法上一個最為基本的、先決性的主題：公法與私法的劃分。從學(xué)術(shù)的源與流觀之，西方國家的學(xué)者對此已有數(shù)世紀(jì)的探索，各種理論或觀點(diǎn)層出不窮、紛然有別，本文無意也不可能詳加考究和評判。不過，其中有一種被稱為“主體說”的理論由來已久，且影響至今。該說認(rèn)為公法與私法的界限在于兩類規(guī)則所約束的主體不同，公法規(guī)則約束的主體必有一方是政府機(jī)關(guān)。[14]由于政府機(jī)關(guān)的一些行為和職能是受制于私法規(guī)則的，因此，單純的機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)(institutional criterion)無法充分予以解釋，功能標(biāo)準(zhǔn)(functional criterion)作為機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)充應(yīng)運(yùn)而生，即公法規(guī)則約束的主體是執(zhí)行統(tǒng)治職能或公共職能的政府機(jī)關(guān)。此后，當(dāng)越來越多的非政府組織所履行的職能被認(rèn)定應(yīng)當(dāng)屬于公共職能時，公法就在理念上成為規(guī)范公共職能履行的規(guī)則，而無論該職能是由政府機(jī)關(guān)行使還是由非政府組織行使。然而，在許多情況下，非政府組織的公共職能與其為自身存在和發(fā)展而履行的職能是交織在一起的。于是，確定某種職能的屬性，成為判斷公法適用范圍的一個關(guān)鍵問題。由此可見，一種權(quán)利或職能是否公共性質(zhì)、什么主體可以作為行政訴訟被告、行政法規(guī)則適用的范圍有多大等問題都一脈相承于公法與私法的劃分這一源頭。[15]

　　那么，如何才能認(rèn)定一種權(quán)利或職能是公共性質(zhì)的？在《學(xué)校能否作為行政訴訟的被告》一文中，朱世寬法官意識到這一問題的存在，并結(jié)合田永訴北京科技大學(xué)案提出，頒發(fā)畢業(yè)證書、學(xué)位證書的權(quán)力應(yīng)屬于教育行政管理權(quán)的范疇，理由有四。第一，該項(xiàng)權(quán)力專屬于國家，是普通公民和一般社會組織所不能行使的公共權(quán)力，只能由教育行政部門和法律、法規(guī)授權(quán)的組織行使；第二，該項(xiàng)權(quán)力行使的依據(jù)是法律和行政法規(guī)的規(guī)定；第三，該項(xiàng)權(quán)力的行使是單方行為，無需征求相對人的意見，更不能與相對人協(xié)商，頒發(fā)“兩證”的主體與獲取“兩證”的主體之間不是平等主體的民事法律關(guān)系，而是行政法律關(guān)系；第四，該項(xiàng)權(quán)力行使的主體是法律和行政法規(guī)授權(quán)的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，我國每年畢業(yè)的大學(xué)生數(shù)量龐大，頒發(fā)“兩證”的工作不可能由教育行政部門完成，所以，教育法及學(xué)位條例將此項(xiàng)權(quán)力授予了學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。[16]

　　就本文所關(guān)注的問題而言，運(yùn)用上述四個方面的理由來判斷一種權(quán)利或職能是否公共性質(zhì)， 依然會存在難解之處。首先，理由四其實(shí)并非一個真正的標(biāo)準(zhǔn)，而是在確定頒發(fā)“兩證”的公共權(quán)力屬性之后，解釋為什么該權(quán)力不是由教育行政部門直接行使，而是由學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)承擔(dān)。其次，理由二如果作為一個標(biāo)準(zhǔn)，其說服力明顯較弱。以法律和行政法規(guī)的規(guī)定為依據(jù)而行使的權(quán)利，在現(xiàn)代社會大量存在。國務(wù)院1992年制定的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》規(guī)定企業(yè)享有的經(jīng)營自主權(quán)就包括十四項(xiàng)；而公民訴訟權(quán)利的擁有、行使的條件和程序等諸方面都是由法律予以明確規(guī)定的。再次之，理由一實(shí)際上無法作為判斷權(quán)利屬性的直接標(biāo)準(zhǔn)。一種權(quán)利若只屬于國家專有，而不能由普通公民與組織行使，特定組織對該權(quán)利的行使必須由國家通過法律法規(guī)形式明文授予，那么，此項(xiàng)權(quán)利就是公共性質(zhì)的權(quán)力。這就是理由一的原意所在。可是，判斷一種權(quán)利只能由國家獨(dú)占的標(biāo)準(zhǔn)是什么呢？換言之，憑什么斷言某種權(quán)利不能由公民與組織自主地行使，而只能歸屬于國家？[17]最后，也許說服力度最強(qiáng)的當(dāng)屬理由三，即把法律關(guān)系中主體地位是否平等作為一種標(biāo)準(zhǔn)。可是，這個傳統(tǒng)的確定法律關(guān)系屬性的方法或理念，也正處于窘境之中。在傳統(tǒng)上被視為平等主體之間的契約關(guān)系，已經(jīng)顯露出一些反映當(dāng)事人在相互交往中不完全對等的特質(zhì)。[18]不過，人們并不因此而認(rèn)定這種關(guān)系不再是民事關(guān)系。而在行政過程中，行政部門采取多種形式以保障公共管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的公正與效率，其中一種形式是與行政相對人簽訂合同。這種政府合同的簽訂并不因?yàn)槠浔仨毣�于行政相對人同意基礎(chǔ)之上，而失去其公共權(quán)力的性質(zhì)。 以上的討論反映出，盡管田永訴北京科技大學(xué)案引出如何確定一種權(quán)利或職能的屬性問題，但迄今為止法官所提供的理由說明或標(biāo)準(zhǔn)似乎并不令人完全滿意。也許，我們可以抽象地認(rèn)為，公共職能是屬于政府特有的職能，或雖然并非政府所特有，但其履行對整個社會具有重大影響的職能。可是，問題依然存在：如何判斷“對整個社會具有重大影響”？英國學(xué)者彼得.凱恩(Peter Cane)可謂一語道破其中玄機(jī)：[19]

　　……最終，一種職能是否公共職能的問題是一個政治問題，它不可能總是以同樣的方式得到解答。只要細(xì)想一下，不同國家在不同時期，是如何讓保健、住房、教育以及其他像電力、交通等‘必不可少’之服務(wù)受制于不同程度的公有制和國家控制的，就可以意識到這一點(diǎn)。本世紀(jì)80年代，許多西方國家經(jīng)歷了公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域之間界限的重大移位。……

　　特定活動可以從公共領(lǐng)域向私人領(lǐng)域轉(zhuǎn)移(反之亦可)的事實(shí)說明了，根據(jù)職能或機(jī)構(gòu)的內(nèi)在屬性把它們劃分為公共性質(zhì)的或私人性質(zhì)的，并非界定公法范圍的方法。相反，我們應(yīng)該以這樣一個問題作為出發(fā)點(diǎn)，即我們?yōu)槭裁匆�在公法和私法之間劃出界線。……然后，我們應(yīng)該設(shè)問這些理由是否與我們所關(guān)注的案件有關(guān)，應(yīng)該通過這種方式對存在疑問的活動進(jìn)行分類，從而獲得預(yù)期的控制水準(zhǔn)和控制類型。也就是說，我們只有清楚了劃定界線的理由，才能清楚公法與私法的區(qū)別所在。……劃定界線的理由影響劃定界線的方式。

　　簡而言之，我們可以說，界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有不同的標(biāo)準(zhǔn)，用以解答什么是公法規(guī)則與原則適用的適當(dāng)空間這一規(guī)范性問題。所有這些標(biāo)準(zhǔn)非常復(fù)雜；在訴訟場合將它們適用于特定案件，要求法院進(jìn)行艱難的、有時是頗有爭議的價值判斷。

　　于是，當(dāng)我們意識到我國行政法上“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”這一概念需要應(yīng)接挑戰(zhàn)時，我們把問題定位于如何確定一種權(quán)利或職能的性質(zhì)；而當(dāng)我們進(jìn)一步深入探討時，發(fā)現(xiàn)這一問題不能在純粹抽象的層面上得到解決，也就是不可能脫離具體情境來給出完全統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而必需予以個別化(individualized)的處理。[20]盡管個別化處理方式給予判斷者非常大的自由裁量空間，然而，如果這種方式得以建立在充分說明理由(可能包括判斷者的價值選擇)的基礎(chǔ)之上，自由裁量將因此受到相當(dāng)程度的限制而又同時具備合理性。凱恩教授給出了說明理由的一個路徑，即結(jié)合具體情境闡明為什么要界分公法與私法，[21]而后從界分的理由出發(fā)來確定界線之所在。在理論和實(shí)踐的可能前景范圍內(nèi)，我們也許還會得到別的路徑，但建基于充分理由之上的個別化處理是不變的適當(dāng)方式。盡管擺在我們面前的三個司法文本在現(xiàn)時的法院裁判文書中應(yīng)屬佳作，但正是由于缺乏個別化處理所需要的充分理由，使得其中一些結(jié)論難以令人信服，并出現(xiàn)自相矛盾之處。[22]

　　四、準(zhǔn)政府組織：一個新的題域

　　我們已經(jīng)從田永訴北京科技大學(xué)案所隱藏的焦點(diǎn)問題之中，感受到行政法適用空間的擴(kuò)張；并且，從已有的各種公私法界分理論中獲得一個結(jié)論，即行政法適用空間的界限問題需要個別化的處理方式，而不是也不可能給出抽象、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。鑒于此，本文預(yù)測，對于各類“準(zhǔn)政府組織”的具體研究，將成為21世紀(jì)中國法學(xué)研究的一個新的題域。

　　“準(zhǔn)政府組織”只是一個標(biāo)簽，就其字面意義而言，指向那些某種程度上類似于政府機(jī)構(gòu)但又不是政府機(jī)構(gòu)的組織。它們應(yīng)該屬于“非政府組織”這一更大的范疇之內(nèi)，但與普通非政府組織的區(qū)別在于：它們在一定范圍內(nèi)像政府那樣履行公共管理職能。以“準(zhǔn)政府組織”取代“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”，并不意味著這個經(jīng)過簡單定義的概念解決了“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”概念所面臨的問題。取而代之的目的在于表明：其一，現(xiàn)代社會中的非政府組織，無論是得到法律、法規(guī)的直接授權(quán)，還是接受政府機(jī)關(guān)的委托，只要其實(shí)際上履行公共行政職能，就可視為準(zhǔn)政府組織而加以具體研究；其二，準(zhǔn)政府組織代表著一個需要通過細(xì)致的個別化研究予以開發(fā)的新題域，法律界應(yīng)該從各種準(zhǔn)政府組織產(chǎn)生、發(fā)展和運(yùn)作的實(shí)際情況出發(fā)，針對其所關(guān)涉的重要法律問題予以探討，而不應(yīng)像傳統(tǒng)行政法學(xué)研究那樣只局限于確定組織的行政主體地位這一膚淺層面，更何況該層面的討論已經(jīng)限于困局；其三，準(zhǔn)政府組織代表著一種具有混合性質(zhì)的領(lǐng)域，不能簡單地以公私二元論對其進(jìn)行描述、詮釋和規(guī)范，也就意味著探索該領(lǐng)域的路徑不能簡單地從行政法學(xué)或民法學(xué)出發(fā)，研究方法將具有非常重要的綜合意義。 略述“準(zhǔn)政府組織”概念提出的意義，還無法充分證明為什么它將成為下一個世紀(jì)中國法學(xué)研究的新題域。其實(shí)，這個預(yù)測性結(jié)論的獲得主要基于兩個方面的考慮。一方面，準(zhǔn)政府組織題域的開發(fā)并非出于純理論研究的動機(jī)，而是源于對現(xiàn)實(shí)林林總總問題的關(guān)注。國家“一放就亂、一收就死”的癥結(jié)在哪里，缺少有效運(yùn)轉(zhuǎn)的中介組織(準(zhǔn)政府組織系其中的重要組成部分)是否原因之一？市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式既定，意味著政府絕非萬能，可市場同樣存在缺陷，市場的缺陷一定要由政府來矯正嗎？準(zhǔn)政府組織在其中是否可以比政府機(jī)構(gòu)發(fā)揮更為有效的作用？當(dāng)前法律、法規(guī)、規(guī)章的制定多由政府部門起草或直接完成，立足于部門利益的部門主義(departmentalism)難以避免，利害相關(guān)人的直接參與被認(rèn)為是限制部門主義的一種有效機(jī)制。可立法所涉的利益?zhèn)�體是大量的，利害相關(guān)人的參與實(shí)際上轉(zhuǎn)化為利益的代表組織的參與，準(zhǔn)政府組織是否可以作為這樣的組織之一種來影響公共政策的制定？當(dāng)今政府必須承擔(dān)福利行政職能，但政府機(jī)構(gòu)無法包攬福利事業(yè)，而社會力量又需要政府一定的支持才有足夠動機(jī)承辦福利，政府支持的福利事業(yè)組織在政府與福利享受人之間處于一種什么樣的法律地位？目前，公立學(xué)校在招生、管理學(xué)生和教師等方面與特定當(dāng)事人之間發(fā)生許多爭議，因此引發(fā)的訴訟是什么性質(zhì)的訴訟？……對諸如此類問題的關(guān)注是該題域興起的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

　　另一個方面，準(zhǔn)政府組織題域可能涉及的研究項(xiàng)對于上述實(shí)踐問題有著較強(qiáng)的回應(yīng)性，這是該題域得以興起的內(nèi)在理論整備基礎(chǔ)。本文認(rèn)為，準(zhǔn)政府組織題域?qū)⒅辽俑采w以下內(nèi)容：(1)“準(zhǔn)政府組織”內(nèi)涵與外延在相對意義上的確定。這個較為模糊的概念究竟指稱哪些社會組織？它同政府機(jī)構(gòu)和純粹的非政府組織到底有何區(qū)別？(2)準(zhǔn)政府組織的理論分析框架。準(zhǔn)政府組織問題需要哪些既有的理論分析框架(如公域和私域的界分與互動理論、主張政府和非政府組織合作的法團(tuán)主義理論、市場缺陷和政府失敗理論等)作為支撐？這些理論分析框架為什么能夠與之相切合？(3)準(zhǔn)政府組織勃興的基本成因。準(zhǔn)政府組織緣何在許多國家興起？準(zhǔn)政府組織在我國與西方國家的生長情境和歷程有什么不同？(4)我國準(zhǔn)政府組織在孕育、發(fā)展和實(shí)際運(yùn)作中出現(xiàn)的各種問題；(5)準(zhǔn)政府組織與政府機(jī)構(gòu)以及公民(包括法人和其他組織)的法律關(guān)系。準(zhǔn)政府組織介于政府和公民之間，當(dāng)政府和公民形成互動之時，政府如何通過準(zhǔn)政府組織作用于公民？公民又如何通過準(zhǔn)政府組織作用于政府？準(zhǔn)政府組織在其中扮演什么角色、有著什么法律地位？(6)對準(zhǔn)政府組織的控制及法律責(zé)任追究機(jī)制。當(dāng)然，仍需強(qiáng)調(diào)的是，這些一般性內(nèi)容必須通過個別化的研究手法而獲得具體的展開。