一、引言：為何把行政主體理論視為一種范式

　　把我們當(dāng)前擁有的行政主體理論視為具有美國(guó)科學(xué)史學(xué)者托馬斯 S 庫(kù)恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書(shū)中所提出的范式(paradigm)意義，主要有三個(gè)方面的考慮。

　　其一，庫(kù)恩創(chuàng)造的“范式”概念指向一段時(shí)期內(nèi)科學(xué)共同體普遍承認(rèn)的科學(xué)成就，

周旋于幾個(gè)男人間的她 斗三國(guó)與眾將一拚高下 美女啦啦隊(duì)招募中 財(cái)富之旅誠(chéng)邀商戶(hù)加盟

它為特定專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域?qū)W者群體的研究提供了非常典型的問(wèn)題及相應(yīng)的解答，亦即設(shè)定了分析與研究的理論前提、框架和推理結(jié)構(gòu)。[1]就此意義而言，我們的行政主體理論的確屬于此種范式，因?yàn)樗�不僅為絕大多數(shù)行政法學(xué)者所普遍認(rèn)同，在各類(lèi)教科書(shū)中成為既定之基本組成部分，[2]而且在行使公共行政職能的主體、行政行為之成立與合法前提、行政法律責(zé)任的承擔(dān)者、行政訴訟被告資格等課題的研究上，它都規(guī)定了學(xué)者們的討論范圍、思維路徑或邏輯方向。

　　其二，庫(kù)恩是在研究科學(xué)發(fā)展的一般模式時(shí)提出“范式”這一概念的。他關(guān)于范式在常規(guī)科學(xué)實(shí)踐中的作用、常規(guī)科學(xué)研究如何引發(fā)范式危機(jī)、科學(xué)工作者回應(yīng)范式危機(jī)而作出修正傳統(tǒng)范式或設(shè)計(jì)完全嶄新的范式的努力、以及新范式經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的非常規(guī)科學(xué)實(shí)踐而最終取代傳統(tǒng)范式等方面的論述，[3]對(duì)于我們理解現(xiàn)有行政主體理論的重要意義，對(duì)于我們?cè)u(píng)價(jià)當(dāng)前批評(píng)、質(zhì)疑行政主體理論的觀點(diǎn)，對(duì)于我們考察是否有必要重構(gòu)以及如何重構(gòu)行政主體理論問(wèn)題，都提供了一個(gè)極為有益的視角。 其三，雖然庫(kù)恩主要是結(jié)合理論物理學(xué)的歷史發(fā)展，對(duì)科學(xué)史作了綜合性的社會(huì)學(xué)考察，雖然他的科學(xué)史觀在得到認(rèn)可的同時(shí)也面對(duì)許多批評(píng)，但其觀點(diǎn)的影響所及范圍已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超逾專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的界限，有相當(dāng)一部分哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)、政治等領(lǐng)域的學(xué)者運(yùn)用庫(kù)恩的“范式”概念以及圍繞此核心概念而形成的科學(xué)發(fā)展模式理論，來(lái)看待本專(zhuān)業(yè)范圍內(nèi)的理論范式問(wèn)題。[4]當(dāng)然，一個(gè)重要概念的廣泛應(yīng)用，并不意味著其非要適用于某個(gè)特定領(lǐng)域不可，但如果這一概念能夠幫助我們擺脫局部存在的混沌或盲區(qū)，洞察特定領(lǐng)域內(nèi)真正問(wèn)題和解答之所在，它的特定運(yùn)用之需要自然就顯現(xiàn)出來(lái)了。

　　二、行政主體范式在我國(guó)大陸的建立

　　行政主體理論在我國(guó)大陸成為一種范式之前，行政法學(xué)界對(duì)于行政法上行使公共行政職能的一方主體的研究，實(shí)際上存在著另一種更為傳統(tǒng)的范式，即以行政機(jī)關(guān)或行政組織概念為基點(diǎn)和線(xiàn)索，統(tǒng)領(lǐng)有關(guān)行政管理主體及行政組織法律規(guī)范的探討與論述。由此拓延至整個(gè)行政法學(xué)體系，包括對(duì)行政行為、行政法律責(zé)任及監(jiān)督行政制度的研究，都建基于行政機(jī)關(guān)或行政組織術(shù)語(yǔ)之上。[5]本文姑且稱(chēng)之為“行政機(jī)關(guān)范式”。這一范式之特殊意義，絕非僅限于形式層面的話(huà)語(yǔ)表述，而是更進(jìn)一步觸及較深層次的前提、方法、框架等。

　　就前提而言，該范式內(nèi)含一個(gè)假設(shè)：行政是國(guó)家職能和國(guó)家事務(wù)之一部分，是國(guó)家通過(guò)行政機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活進(jìn)行管理的活動(dòng)。[6]以行政機(jī)關(guān)或行政組織來(lái)概稱(chēng)行政管理主體，并由此展開(kāi)對(duì)行政法上其他問(wèn)題的探討，正是“公共行政屬?lài)?guó)家專(zhuān)有職能”假設(shè)的邏輯結(jié)果。盡管有學(xué)者認(rèn)識(shí)到國(guó)家行政機(jī)關(guān)可能并非公共行政職能的唯一承擔(dān)者，但或者將此隱約一現(xiàn)的觀察淹沒(méi)在行政機(jī)關(guān)范式之中，[7]或者竭力在行政機(jī)關(guān)范式之下去尋求解釋而不得恰當(dāng)之提問(wèn)與解答。[8]就方法而言，該范式以寫(xiě)實(shí)主義的手法，在解讀當(dāng)時(shí)行政組織(包括國(guó)家工作人員)法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，著重介紹行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)、體系、結(jié)構(gòu)、類(lèi)型、編制、工作原則、國(guó)家工作人員的具體管理制度等方面的內(nèi)容，并針對(duì)現(xiàn)實(shí)的機(jī)構(gòu)改革、國(guó)家工作人員管理體制的改革，提出對(duì)組織法、編制法及公務(wù)員法的設(shè)計(jì)。[9]這種與行政學(xué)研究方法頗多雷同之處的寫(xiě)實(shí)介紹和組織規(guī)范設(shè)計(jì)，既脫胎于該范式的“行政機(jī)關(guān)”視點(diǎn)，又與當(dāng)時(shí)行政制度改革的重心落在組織建設(shè)之上有一定關(guān)聯(lián)。由此前提假設(shè)和方法，自然演繹出一種對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)潑墨甚多的框架，后來(lái)行政法學(xué)者關(guān)懷的諸如哪些行政機(jī)關(guān)可以獨(dú)立在法律上承擔(dān)責(zé)任、非行政機(jī)關(guān)組織是否有類(lèi)似的法律地位等問(wèn)題，也就在有意無(wú)意中被排斥于框架之外。 范式可以指導(dǎo)學(xué)者們的研究，可以使學(xué)者們集中精力仔細(xì)而深入地探索更為具體的問(wèn)題，以尋覓現(xiàn)實(shí)世界與范式之間相稱(chēng)性的方式來(lái)發(fā)展知識(shí)。范式也許因此而有限制視野之作用，但一方面這種限制作用對(duì)于學(xué)術(shù)的階段性發(fā)展是不可或缺的，另一方面范式的限制絕非永恒而不能加以放松的。[10]正是在此意義上，我們可以更好地去嘗試?yán)斫狻靶姓�機(jī)關(guān)范式”在行政法學(xué)初期的積極功效，[11]也可以更好地去理解學(xué)者們因此范式的局限而最終選擇替代的“行政主體范式”的意義所在。

　　“行政主體范式”之興起，起因于學(xué)者們對(duì)“行政機(jī)關(guān)范式”缺陷的認(rèn)識(shí)，以及對(duì)行政主體理論寄與的價(jià)值期待。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的探索，學(xué)者們認(rèn)為傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)范式存在以下缺陷：其一，與行政學(xué)研究角度和內(nèi)容有重合之處，沒(méi)有突出法學(xué)研究的特性，過(guò)分關(guān)注行政組織的組織意義而失于行政組織的法律人格意義；其二，無(wú)法描述或解釋現(xiàn)實(shí)存在的享有公共行政管理職能的社會(huì)組織，包括根據(jù)法律授權(quán)的和接受行政機(jī)關(guān)委托的；其三，行政機(jī)關(guān)既可能參與民事法律關(guān)系又可能參與行政法律關(guān)系的事實(shí)，無(wú)法通過(guò)行政機(jī)關(guān)概念本身而得以表達(dá)，作為行政法規(guī)范對(duì)象的、在行政法律關(guān)系中作為管理者的行政機(jī)關(guān)無(wú)法借此概念而凸顯；其四，內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)與有資格對(duì)外以自己名義行使職權(quán)的行政機(jī)關(guān)無(wú)法得以區(qū)分。[12]

　　行政機(jī)關(guān)范式在使行政法學(xué)專(zhuān)業(yè)化的功能方面[13]和描述或解釋現(xiàn)實(shí)制度的功能方面的局限，以及行政訴訟法起草時(shí)解答行政訴訟被告確認(rèn)問(wèn)題的迫切需要，促使行政法學(xué)者轉(zhuǎn)而訴諸由國(guó)外引入的行政主體概念，并在研讀和改造的基礎(chǔ)上構(gòu)建了我們現(xiàn)有的行政主體理論。雖然該理論的主干內(nèi)容在于界定行政主體的概念、特征、范圍和資格等，但“法律法規(guī)授權(quán)的組織”作為行政主體范疇之基本組成部分，使得該理論推翻了“公共行政屬?lài)?guó)家專(zhuān)有職能”的假設(shè)，建立了替代的假設(shè)：公共行政領(lǐng)域有必要也事實(shí)上存在國(guó)家與社會(huì)的分權(quán)。[14]同時(shí)，由于行政主體這一具有法律人格意義的術(shù)語(yǔ)取代了行政機(jī)關(guān)或行政組織術(shù)語(yǔ)，各類(lèi)教材書(shū)在論及行政管理主體時(shí)也就摒棄了近似于行政學(xué)的、著重于行政組織結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)寫(xiě)實(shí)方法，而是以法學(xué)辨析方法對(duì)具有和不具有獨(dú)立法律地位的行政機(jī)關(guān)或社會(huì)組織作區(qū)別論述。至于以往對(duì)行政組織法律規(guī)范的詳細(xì)介紹和變法構(gòu)想，也逐漸簡(jiǎn)化甚至淡化出各類(lèi)教材重新設(shè)定的框架之外。 行政主體理論不僅彌補(bǔ)了傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)范式的不足，而且被學(xué)者們賦予其他價(jià)值期待。一種較為普遍的觀點(diǎn)是，行政主體概念的存在乃(1)實(shí)現(xiàn)依法行政的需要；(2)確定行政訴訟被告的需要；(3)確定行政行為效力的需要；(4)保持行政活動(dòng)連續(xù)性、統(tǒng)一性的需要。[15]基于這些價(jià)值期待，行政主體理論又與行政法學(xué)上的其他理論形成有機(jī)結(jié)合。例如，關(guān)于公務(wù)員在外部行政管理法律關(guān)系中法律地位的闡述，一般認(rèn)為公務(wù)員不是獨(dú)立的一方當(dāng)事人，而是代表行政主體、以行政主體名義行使權(quán)力，由此引發(fā)的外部法律責(zé)任也由行政主體承擔(dān)；在論述行政行為合法有效的要件時(shí)，一般將“行為主體應(yīng)具備行政主體資格”作為主體合法要件之一；而對(duì)行政訴訟被告資格的認(rèn)定，也是建立在行政主體理論基礎(chǔ)之上。 由此可見(jiàn)，自20世紀(jì)80年代末至今，行政主體范式已然確立而成為新的傳統(tǒng)范式(下文“傳統(tǒng)范式”皆指現(xiàn)有的行政主體范式)。有必要指出，就行政主體范式所要解決的問(wèn)題而言，其最初的目的和意義是自我限制的。在學(xué)術(shù)層面，它旨在幫助學(xué)者們實(shí)現(xiàn)行政法學(xué)專(zhuān)業(yè)化的期望，行政法學(xué)也由此基點(diǎn)而得到相當(dāng)程度的整合，避免了邏輯思維和學(xué)術(shù)理論上的混亂；在制度層面，它旨在為理清實(shí)際行使行政權(quán)力的各個(gè)主體(包括行政機(jī)關(guān)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、被授權(quán)組織、被委托組織、公務(wù)員、被授權(quán)或被委托組織之成員)之間的法律關(guān)系、確定行政行為的效力奠定理論基礎(chǔ)，進(jìn)而有助于行政訴訟被告資格和行政責(zé)任歸屬等問(wèn)題的解答。

　　三、當(dāng)前對(duì)傳統(tǒng)范式的質(zhì)疑和批評(píng)

　　行政主體范式歷經(jīng)近十年的主導(dǎo)地位，雖然對(duì)我國(guó)大陸行政法學(xué)之進(jìn)步和行政訴訟制度之推動(dòng)卓有成效，但是，近來(lái)的研究已經(jīng)開(kāi)始向其發(fā)出激烈的質(zhì)疑和批評(píng)。在這些質(zhì)疑和批評(píng)中，有相當(dāng)部分運(yùn)用比較的方法，將我國(guó)大陸現(xiàn)有行政主體理論與法國(guó)、德國(guó)、日本及臺(tái)灣地區(qū)的行政主體理論對(duì)照，以后者為鏡映射前者的瑕疵，總體上批評(píng)強(qiáng)于建構(gòu)。[16]另有學(xué)者主要傾向于重新建構(gòu)行政主體范疇，在重構(gòu)過(guò)程中指出傳統(tǒng)理論之不足。[17]概括其中質(zhì)疑和批評(píng)的內(nèi)容，可以認(rèn)為主要圍繞以下三個(gè)方面展開(kāi)：[18]

　　1.行政主體范式內(nèi)在的邏輯矛盾

　　行政主體一般被界定為“享有國(guó)家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨(dú)立地承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織”[19]，主要有兩類(lèi)：行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織。可以從中演繹而出的結(jié)論是：行政違法主體和行政責(zé)任主體非此兩類(lèi)主體莫屬。但是，有時(shí)候在傳統(tǒng)范式框架下的關(guān)于行政責(zé)任的界定，把責(zé)任主體范圍擴(kuò)大至執(zhí)行行政公務(wù)的人員，而這種界定又的確與我國(guó)設(shè)定行政責(zé)任的立法例(對(duì)行政主體、公務(wù)員、受委托組織及其公務(wù)人員都設(shè)定責(zé)任)相符。[20]此邏輯矛盾一。更進(jìn)一步而言，傳統(tǒng)范式框架下行政賠償責(zé)任主體被解說(shuō)為國(guó)家，而行政主體只是出于訴訟上的便利而存在的行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，并非法律意義上賠償責(zé)任的最終歸屬主體，并非真正“獨(dú)立的”賠償主體。[21]此邏輯矛盾二。

　　2.行政主體范式的學(xué)術(shù)功能局限

　　從語(yǔ)言范疇角度著眼，主體與客體乃相伴相隨的術(shù)語(yǔ)。行政主體概念的隱含之意視行政管理的相對(duì)一方為行政客體，易形成管理者優(yōu)越于被管理者、公民處于被動(dòng)地位的誤解。這就在學(xué)術(shù)研究上依然保持對(duì)傳統(tǒng)行政法上純粹支配與服從關(guān)系的反映，而不能適應(yīng)行政法治確保公民權(quán)益的時(shí)代要求。[22]

　　行政主體范式的最初目的和意義比較狹隘，其取代更早的行政機(jī)關(guān)范式之后，學(xué)界在“行政組織法”這個(gè)重大研究領(lǐng)域，偏重于對(duì)行政主體的表象和淺層化研究，疏于深層次地探索行政主體及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)，忽略甚至排斥有關(guān)中央與地方、機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)之間權(quán)責(zé)配置，行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、編制以及行政組織內(nèi)部有效監(jiān)控等內(nèi)容。此封閉狀況阻滯了行政組織法的研究。[23]換一角度言之，行政組織的工作人員和內(nèi)部機(jī)構(gòu)在某種程度上也具有法律人格；行政組織的有效活動(dòng)也必須取決于其內(nèi)部機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置及內(nèi)部機(jī)構(gòu)間的權(quán)限分工等；法律對(duì)行政活動(dòng)的控制應(yīng)考慮到行政行為是行政機(jī)關(guān)(或其他公務(wù)組織)與工作人員相結(jié)合而構(gòu)成的一種集體行為，而這些都是行政主體范式視野未及之處。[24]

　　3.行政主體范式的制度功能缺陷。

　　行政主體范式曾經(jīng)被認(rèn)為最值得稱(chēng)道的貢獻(xiàn)和價(jià)值期待是其對(duì)行政訴訟被告資格問(wèn)題的解決，然而，在訴訟實(shí)踐中，該范式仍然面臨其本身無(wú)法解決的難題。例如，一些非行政主體的組織(黨組織、企事業(yè)單位)非法行使一定行政職權(quán)，由于其不具有行政主體資格故不能作為行政訴訟的被告，從而使這類(lèi)案件不能通過(guò)行政訴訟途徑解決；一些受委托組織超越委托權(quán)限而作出行為，由于受委托組織不能作為行政主體和行政訴訟的被告，而委托行政機(jī)關(guān)只對(duì)受委托組織在委托權(quán)限范圍內(nèi)以委托行政機(jī)關(guān)的名義從事的行為負(fù)責(zé)，所以，也會(huì)出現(xiàn)無(wú)法確定行政訴訟被告的情況。[25]

　　行政主體范式的運(yùn)用還曾經(jīng)被認(rèn)為可以保證行政活動(dòng)的連續(xù)性、統(tǒng)一性，這個(gè)預(yù)期是建立在行政主體可以統(tǒng)一各個(gè)公務(wù)員行為及其責(zé)任的論斷基礎(chǔ)上。[26]可是，這個(gè)預(yù)期忽視了傳統(tǒng)范式在行政主體認(rèn)定方面的過(guò)低標(biāo)準(zhǔn)，使大量林立的行政機(jī)關(guān)都具有獨(dú)立的法律人格，且各自為政、各負(fù)其責(zé)，機(jī)關(guān)本位主義盛行，從而影響了行政組織和行政活動(dòng)的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性。[27]

　　批評(píng)者在論證傳統(tǒng)范式之不足以后，分別提出了完善行政主體理論的思路或具體方案。一種思路基本上以域外行政主體理論為摹本，建議立足于域外行政主體理論產(chǎn)生所欲解決的首要問(wèn)題——行政權(quán)合理配置，進(jìn)一步深入發(fā)展我們的行政主體理論；并且要理順行政主體(行政權(quán)歸屬者)、行政機(jī)關(guān)(行政主體實(shí)施行政管理的手段和工具)和行政機(jī)關(guān)構(gòu)成人員(行政行為的實(shí)際作出者)之間的關(guān)系。[28]另一種思路并未確切指明修正、完善的路徑，而是著重闡明發(fā)展行政主體理論需要注意的三個(gè)方面：理論的普適性與本土性之間的關(guān)系；主體理論相比法人學(xué)說(shuō)的優(yōu)勢(shì)；以主體分化為特性的中國(guó)改革給予主體理論發(fā)展的一種情境。[29]更有學(xué)者直接重新界定行政主體概念，即行政主體是行使行政職權(quán)的組織及其個(gè)人，包括名義行政主體(通說(shuō)的行政主體)、過(guò)渡行政主體(內(nèi)部機(jī)構(gòu)；受委托組織)和實(shí)際行政主體(行政公務(wù)人員)。[30]

　　綜觀現(xiàn)有對(duì)行政主體傳統(tǒng)范式的質(zhì)疑和批評(píng)，至少可以得出以下結(jié)論：其一，盡管傳統(tǒng)范式存在諸多缺陷，但僅就行政主體這個(gè)概念的形式意義而言，其作為法學(xué)范疇之存在似乎無(wú)人愿意否定；其二，批評(píng)者指出的傳統(tǒng)范式之不足，有相當(dāng)部分是其最初在目的和意義上的自我限制使然；其三，在行政主體概念難以割舍的前提下，傳統(tǒng)范式的自我限制加之其內(nèi)在邏輯的無(wú)法自洽，已經(jīng)使得一些敏銳的學(xué)者試圖賦予其新的意義和期望。那么，這些新的意義和期望是否合理呢？如果合理的話(huà)，它們僅僅是對(duì)傳統(tǒng)范式的補(bǔ)正與完善還是在同一術(shù)語(yǔ)之下力圖重構(gòu)一種新的范式？

　　四、制度和學(xué)術(shù)實(shí)踐在什么范圍內(nèi)構(gòu)成挑戰(zhàn)與機(jī)遇

　　對(duì)以上概要介紹的質(zhì)疑和批評(píng)細(xì)作考究，可以發(fā)現(xiàn)其中有些觀點(diǎn)是值得商榷的。第一，邏輯矛盾一并非傳統(tǒng)范式的固有之病，而是行政主體概念表述有欠嚴(yán)謹(jǐn)所致。行政主體理論在我國(guó)大陸生根伊始即把關(guān)注點(diǎn)落在外部性問(wèn)題上，但其從未有否認(rèn)公務(wù)員和受委托組織及其工作人員的內(nèi)部責(zé)任之意。相反，解決哪些主體對(duì)行政相對(duì)人承擔(dān)責(zé)任、哪些主體只承擔(dān)內(nèi)部責(zé)任的問(wèn)題，正是該理論創(chuàng)設(shè)的本原意義之一。所以，若把行政主體概念重新表述為“能以自己的名義對(duì)行政管理相對(duì)一方行使行政權(quán)，并能獨(dú)立地對(duì)行政管理相對(duì)一方承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織”，就可以解決邏輯矛盾一而又與此范式之初衷不相違背。

　　第二，學(xué)界自接受和運(yùn)用行政主體范疇以來(lái)，始終以行政相對(duì)人或其他近似的術(shù)語(yǔ)來(lái)指稱(chēng)被管理者，而從未使用行政客體一詞。并且，傳統(tǒng)范式的目的之一就是要在理清外部責(zé)任歸屬的基礎(chǔ)上規(guī)范行政行為，更直接與行政訴訟被告之確定有相當(dāng)?shù)墓催B，具有明顯的維護(hù)公民權(quán)益之內(nèi)涵。而日本有學(xué)者之所以試圖用“行政體”來(lái)取代“行政主體”，是因?yàn)樵谌毡尽敖邮苄姓�作用的一方法律主體稱(chēng)為行政客體”，而其行政主體概念所內(nèi)涵的行政意思優(yōu)越之意義，又恰與日本行政法學(xué)把公法關(guān)系解釋為支配與服從關(guān)系的傳統(tǒng)相一致。[31]若把日本學(xué)者遭遇的問(wèn)題等同于我們必須解決的問(wèn)題，并以此為由主張我們的行政主體概念不符合法治精神，就是對(duì)這種語(yǔ)境差異的忽視。

　　第三，主要關(guān)注行政管理外部性法律關(guān)系的行政主體范式確實(shí)如批評(píng)者所言有其視野的局限，尤其是在力圖消除更早的行政機(jī)關(guān)范式之弊端時(shí)，把浴盆里的嬰兒和臟水一起潑將出去，一定程度上阻滯了在以往對(duì)行政組織有關(guān)法律問(wèn)題的研究基礎(chǔ)上繼續(xù)探索我國(guó)大陸行政組織的理性建構(gòu)。但是，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，行政主體范式的這個(gè)缺憾更多地體現(xiàn)在教科書(shū)之中，實(shí)際上并未杜絕學(xué)者結(jié)合機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐對(duì)行政組織問(wèn)題進(jìn)一步加以討論。[32]而且，在有些教科書(shū)中，已經(jīng)出現(xiàn)一種把行政組織和行政主體問(wèn)題并行不悖地予以闡述的努力，[33]這種努力喻示，學(xué)術(shù)研究在行政管理主體方面的視域拓展和觀察深化，可以在維系現(xiàn)有行政主體理論不變的條件下進(jìn)行。與其說(shuō)這是完全嶄新的范式建構(gòu)，不如說(shuō)是對(duì)行政主體傳統(tǒng)范式略加補(bǔ)充。

　　至于有些批評(píng)者認(rèn)為傳統(tǒng)范式的自我限制應(yīng)對(duì)當(dāng)前中央與地方關(guān)系不順、行政機(jī)關(guān)之間職責(zé)不明、機(jī)構(gòu)濫設(shè)、令出多門(mén)等組織混亂問(wèn)題負(fù)一定責(zé)任，則是對(duì)一種理論范式對(duì)現(xiàn)實(shí)的規(guī)范和建構(gòu)作用寄與過(guò)高的價(jià)值期待，且容易造成一種簡(jiǎn)單化的想像：似乎行政主體理論完善了，行政體制積弊就可以迎刃而解了。恰恰相反，行政體制沉疴良久，絕非一種適當(dāng)理論可化解之，而必須依賴(lài)于多種理論引導(dǎo)下的憲政與行政法制度實(shí)踐的逐步展開(kāi)，行政主體理論的完善或重構(gòu)則需要在適時(shí)把握和解釋這個(gè)過(guò)程的基礎(chǔ)上漸趨完成。即便是批評(píng)者所極力推薦我們參考的國(guó)外較為系統(tǒng)的行政主體理論，也更多地是對(duì)其本土上已經(jīng)形成的地方自治分權(quán)和公務(wù)分權(quán)之現(xiàn)實(shí)的反映。[34]

　　上述分析表明，當(dāng)前對(duì)傳統(tǒng)范式的質(zhì)疑和批評(píng)存在一些未經(jīng)充分推敲的觀點(diǎn)，僅就這些觀點(diǎn)而言，傳統(tǒng)范式還沒(méi)有因此處于嚴(yán)重危機(jī)之中，無(wú)需作出新的建構(gòu)。盡管如此，我們還是可以從質(zhì)疑聲中發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)范式面臨來(lái)源于制度和學(xué)術(shù)實(shí)踐的真正挑戰(zhàn)及機(jī)遇。

　　首先，關(guān)于行政訴訟被告資格的確認(rèn)問(wèn)題。傳統(tǒng)范式的誕生，雖然有確立法學(xué)專(zhuān)業(yè)化研究角度與方式之需要，有整理學(xué)術(shù)思維和邏輯之需要，有解釋現(xiàn)實(shí)行政管理中依法行使行政權(quán)的社會(huì)組織的行政法地位之需要，有區(qū)分民事法律關(guān)系中行政機(jī)關(guān)與行政法律關(guān)系中行政機(jī)關(guān)之需要，但絕大多數(shù)學(xué)者都坦言直接的需要來(lái)自于行政訴訟立法和實(shí)施的制度實(shí)踐中對(duì)行政訴訟被告資格的確認(rèn)。正因?yàn)檫@種隱藏于傳統(tǒng)范式背后的實(shí)用主義動(dòng)機(jī)，自《行政訴訟法》起草開(kāi)始，行政主體與行政訴訟被告被緊密地勾連在一起，被視為擁有同等的外延，簡(jiǎn)而言之即行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。法官在個(gè)案中的努力多為如何依據(jù)行政主體理論，去理解和運(yùn)用行政訴訟法的規(guī)定，進(jìn)而從錯(cuò)綜復(fù)雜的行政組織網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中挑揀出應(yīng)該為某個(gè)具體行政行為負(fù)責(zé)的應(yīng)訴被告。在此意義上，行政實(shí)體法上的獨(dú)立權(quán)利主體與行政訴訟法上的獨(dú)立訴訟主體被人為地假定為完全一致。

　　然而，現(xiàn)有行政主體概念與行政訴訟被告認(rèn)定之間的這種親密性、一致性，因?yàn)樽罡叻ㄔ簲U(kuò)大被告資格范圍的努力而受到強(qiáng)烈沖擊。根據(jù)1999年11月24日通過(guò)的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第20條、第21條的規(guī)定，規(guī)章授權(quán)的組織已赫然獨(dú)立地站在被告席位上。[35]那么，這是否意味著行政主體理論也應(yīng)作相應(yīng)的調(diào)整，以適應(yīng)這樣的制度變革呢？顯然，這個(gè)設(shè)問(wèn)本身有繼續(xù)維系傳統(tǒng)范式、繼續(xù)維系傳統(tǒng)范式確認(rèn)行政訴訟被告資格的功能之意。但是，被告資格認(rèn)定問(wèn)題是否已經(jīng)由最高法院的此次司法解釋而蓋棺定論了呢？假設(shè)最高法院根據(jù)各地行政審判未來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，仍然出于對(duì)訴訟便利或其他因素的考慮，在批復(fù)或再次的解釋性文件中放寬被告資格，[36]行政主體理論是否要再次作適應(yīng)性調(diào)整呢？

　　正是出于對(duì)傳統(tǒng)范式此類(lèi)局促困境之反思，已經(jīng)有學(xué)者考察國(guó)外行政訴訟被告確定的制度經(jīng)驗(yàn)，獲得以下結(jié)論：(1)在國(guó)外，行政訴訟被告多數(shù)情況下并非行政實(shí)體法上獨(dú)立的“行政主體”(與我國(guó)行政主體概念不同)，實(shí)體主體資格與訴訟主體資格存在錯(cuò)位現(xiàn)象；(2)被告的確定側(cè)重從訴訟便利角度著眼，通常由歸屬于某種行政主體之下的行政機(jī)關(guān)(如日本的行政廳歸屬于作為行政主體的國(guó)家或地方公共團(tuán)體)承擔(dān)，如果沒(méi)有則由行政主體本身?yè)?dān)當(dāng)，二者結(jié)合構(gòu)成確定被告的完整體系加以確定；(3)訴訟法的相對(duì)獨(dú)立性決定了實(shí)體責(zé)任的歸屬并非被告資格認(rèn)定之標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論是非行政主體還是行政主體作被告，最終的實(shí)體責(zé)任都?xì)w于相應(yīng)的行政主體；(4)建議國(guó)內(nèi)學(xué)界利用他山之石，正確建構(gòu)我們的行政主體理論，同時(shí)使行政訴訟被告資格確定簡(jiǎn)單化。[37]

　　其次，關(guān)于實(shí)體行政權(quán)和行政責(zé)任的歸屬問(wèn)題。對(duì)傳統(tǒng)范式構(gòu)成激烈挑戰(zhàn)的另一個(gè)質(zhì)疑落在前述邏輯矛盾二：既然在理論上承認(rèn)行政賠償?shù)呢?zé)任主體是國(guó)家而非行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織，行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織又怎么能是獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的行政主體？但是，這一質(zhì)問(wèn)的解構(gòu)力極強(qiáng)而建構(gòu)力極弱，也許有人會(huì)提出非常難解的反問(wèn)：難道我們只把國(guó)家作為唯一的行政主體嗎？相信幾乎沒(méi)有哪位學(xué)者愿意對(duì)此作出肯定的選擇。

　　那么，如何解決傳統(tǒng)范式現(xiàn)有的邏輯悖論而又不至于形成行政主體的單一化？也許，同樣采用行政主體理論的日本可以讓我們從中獲得啟示。在日本，行政主體分為國(guó)家和公共團(tuán)體兩大類(lèi)，[38]而日本國(guó)家賠償法第1條是如此規(guī)定的，“行使國(guó)家或公共團(tuán)體權(quán)力之公務(wù)員，就其執(zhí)行職務(wù)，因故意或過(guò)失不法加害于他人者，國(guó)家或公共團(tuán)體對(duì)此應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任”。[39]可見(jiàn)，日本學(xué)界對(duì)行政主體的界定是名實(shí)相符的。在這樣的理論與制度參照的背景下，我們也許可以嘗試重新解釋行政賠償?shù)呢?zé)任主體，作為重構(gòu)行政主體理論的一個(gè)路徑。盡管當(dāng)前學(xué)界一致認(rèn)為行政賠償?shù)呢?zé)任主體是國(guó)家，并且此種解說(shuō)符合《國(guó)家賠償法》起草和制定的原意，但是，從財(cái)權(quán)和事權(quán)相一致的原則出發(fā)去審視有關(guān)國(guó)家賠償?shù)姆�律�?guī)范，我們卻可以發(fā)現(xiàn)：僅在討論行政賠償?shù)挠邢薹秶鷥?nèi)，事實(shí)上真正承擔(dān)賠償責(zé)任的主體是中央政府和地方各級(jí)政府。 《國(guó)家賠償法》第29條規(guī)定了賠償費(fèi)用列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算的原則，1995年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家賠償費(fèi)用管理辦法》第6條則規(guī)定，“國(guó)家賠償費(fèi)用，列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，由各級(jí)財(cái)政按照財(cái)政管理體制分級(jí)負(fù)擔(dān)。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，確定一定數(shù)額的國(guó)家賠償費(fèi)用，列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。”而從1994年開(kāi)始實(shí)行并將繼續(xù)展開(kāi)的分稅分級(jí)預(yù)算管理體制改革的主要內(nèi)容之一就是中央和地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分：中央財(cái)政主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展，實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出及中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。[40]這一改革建立在堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)意義——對(duì)社會(huì)資源再分配的控制——之上，其對(duì)整個(gè)國(guó)家憲政結(jié)構(gòu)發(fā)展的動(dòng)力作用是不可估量的，它在現(xiàn)階段喻示國(guó)家和地方實(shí)際上存在一種公共權(quán)力與公共責(zé)任的分化趨勢(shì)。如果把以上有關(guān)國(guó)家賠償費(fèi)用的規(guī)定放在這樣的情境之中，我們似乎可以基于各級(jí)財(cái)政(而非國(guó)家統(tǒng)一財(cái)政)承擔(dān)本級(jí)公共行政機(jī)關(guān)的公務(wù)錯(cuò)誤成本之規(guī)定與事實(shí)，[41]基于責(zé)任和權(quán)力并行之原理，獲得對(duì)行政賠償責(zé)任和實(shí)體行政權(quán)歸屬主體的另一種解釋?zhuān)�即中央政府和地方各�?jí)政府。[42]至于所謂“國(guó)家賠償”，當(dāng)理解為賠償?shù)墓�共或公法性質(zhì)，而非賠償?shù)呢?zé)任主體。

　　而且，這種解釋還可以在我國(guó)憲法文本和理論上找到支撐。我們的憲法并未把國(guó)家和地方視為兩種相對(duì)獨(dú)立的統(tǒng)治實(shí)體，也未從這個(gè)角度規(guī)定中央和地方的分權(quán)以及在此基礎(chǔ)上的行政權(quán)歸屬，這一點(diǎn)可以從憲法把地方各級(jí)人民代表大會(huì)定性為“地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”、把地方各級(jí)人民政府定性為“地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)”看出。換言之，如果有較為明確的地方自治觀念，立憲者是不會(huì)將“地方”和“國(guó)家”同用一體的。但是，與地方自治無(wú)涉的中央和地方分權(quán)，則既有憲法基礎(chǔ)(第3條)又有制度運(yùn)作之現(xiàn)實(shí)；加之憲法理論一般承認(rèn)，地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的行政管理，所以，我們有理由對(duì)行政權(quán)的歸屬主體作上述解釋。

　　不過(guò)，仍然遺留一個(gè)問(wèn)題：應(yīng)該如何解釋傳統(tǒng)范式所承認(rèn)的“法律法規(guī)授權(quán)的組織”之獨(dú)立法律地位呢？的確，根據(jù)《國(guó)家賠償法》和《國(guó)家賠償費(fèi)用管理辦法》，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)(無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是法律法規(guī)授權(quán)的組織)的賠償費(fèi)用都列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，按照以上推理邏輯，法律法規(guī)授權(quán)組織似乎并非獨(dú)立的責(zé)任主體，似乎難以給予其行政主體的定性。于是，我們面臨一個(gè)選擇，是放棄對(duì)這類(lèi)組織的考慮，還是對(duì)它們的行政主體性予以恰當(dāng)?shù)慕忉�。�?yīng)當(dāng)承認(rèn)，傳統(tǒng)范式引入這類(lèi)組織，對(duì)于我們理解行政承擔(dān)者的多樣性，理解國(guó)家負(fù)擔(dān)公共行政的限度及國(guó)家把部分公共行政職能移轉(zhuǎn)給社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，理解國(guó)家與社會(huì)在整體結(jié)構(gòu)和功能上的相對(duì)化發(fā)展及其對(duì)憲政之影響，具有相當(dāng)重要的學(xué)術(shù)啟蒙意義。[43]在制度層面上，由于傳統(tǒng)范式把此類(lèi)組織與行政訴訟被告確認(rèn)勾連起來(lái)，行政訴訟實(shí)踐已經(jīng)把越來(lái)越多過(guò)去處于民法和行政法兩不管的非行政機(jī)關(guān)組織之公共管理行為納入行政法控制范圍，促使這些組織開(kāi)始注意以行政法原則來(lái)改革其管理制度。[44]鑒于這些積極意義，傳統(tǒng)范式對(duì)此類(lèi)組織之行政主體性的考慮，不應(yīng)輕易擯棄。

　　那么，此類(lèi)組織之行政主體性如何在國(guó)家賠償法律框架內(nèi)獲得正當(dāng)解釋呢？也許，這樣的解釋必須在轉(zhuǎn)換角度的前提下作出。關(guān)于中央政府和地方各級(jí)政府具有行政主體性的討論，主要是在中央與地方分權(quán)的語(yǔ)境中進(jìn)行，分權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在于公共財(cái)政的層級(jí)化控制。而被授權(quán)組織之所以被賦予行政主體性，是因?yàn)閲?guó)家與社會(huì)分權(quán)之故，是因?yàn)閲?guó)家把部分在傳統(tǒng)觀念上屬于其的行政權(quán)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，而這部分轉(zhuǎn)移后的行政權(quán)又不能簡(jiǎn)單地判斷其最終歸屬于中央政府還是地方政府，其具有相當(dāng)程度的獨(dú)立性。同時(shí)，既然是國(guó)家的一種權(quán)力自我轉(zhuǎn)授，其不得不考慮如何保證這些組織實(shí)行公共行政的經(jīng)費(fèi)之需，對(duì)這些組織的經(jīng)費(fèi)撥付自然就成為公共財(cái)政的基本組成。所以，被授權(quán)組織的獨(dú)立地位很難從公共財(cái)政角度予以解釋清楚，但特殊的分權(quán)背景可以給出其特殊獨(dú)立性的理由。

　　五、小結(jié)：重構(gòu)行政主體范式的前瞻設(shè)想

　　行政主體范式因其在制度和學(xué)術(shù)研究方面的功能優(yōu)于更早的行政機(jī)關(guān)范式而取代后者，但是，它同樣在這兩方面的功能局限已經(jīng)引起挑戰(zhàn)。如前所述，有些批評(píng)和質(zhì)疑并未導(dǎo)致嚴(yán)重的范式危機(jī)，傳統(tǒng)范式只需作適當(dāng)?shù)男扪a(bǔ)就可以回應(yīng)之。然而，它在訴訟法和實(shí)體法上最初被認(rèn)定具有的基本價(jià)值定位，制度和學(xué)術(shù)實(shí)踐的檢驗(yàn)已經(jīng)昭顯其存在捉襟見(jiàn)肘之處。既然一個(gè)理論范式的基本價(jià)值已經(jīng)出現(xiàn)缺失現(xiàn)象，并且無(wú)法通過(guò)簡(jiǎn)單的修補(bǔ)可以找回，我們就有必要在既有制度和學(xué)術(shù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，建構(gòu)一種新的理論范式。本文在此對(duì)以上所闡述的內(nèi)容作一小結(jié)，概要說(shuō)明筆者設(shè)想的新范式之構(gòu)成要素： 1.概念的描述。行政主體是行政法上行政權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任的歸屬主體，是享有公共行政權(quán)力，通過(guò)其所屬機(jī)關(guān)實(shí)施公共行政，并能獨(dú)立承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。在我國(guó)大陸，行政主體有中央政府、地方各級(jí)政府和經(jīng)過(guò)特別授權(quán)的公務(wù)組織。[45]至于經(jīng)過(guò)特別授權(quán)、作為行政主體存在的公務(wù)組織有哪些種類(lèi)，還有待進(jìn)一步探索。

　　2.基本問(wèn)題的設(shè)定。行政主體范式針對(duì)的基本問(wèn)題是行政權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任的實(shí)質(zhì)歸屬，而不是行政訴訟被告之確定。行政訴訟被告資格問(wèn)題的解決不必拘泥于實(shí)體法主體和訴訟法主體之完全一致，在實(shí)踐中可有賴(lài)于法院對(duì)各種因素的考慮，目前仍然可以依據(jù)行政訴訟法及其司法解釋予以認(rèn)定，但相信在不受行政主體理論過(guò)分限制的情況下會(huì)有新的發(fā)展。

　　3.基本前提假定。當(dāng)代公共行政的有效實(shí)施，必須建立在中央和地方合理分權(quán)以及國(guó)家和社會(huì)合理分權(quán)的基礎(chǔ)之上。我國(guó)大陸目前進(jìn)行的中央和地方分權(quán)沒(méi)有地方自治之意，但不能斷言未來(lái)不可能向此目標(biāo)演進(jìn)。若出現(xiàn)此制度變遷，行政主體概念也許可以像法國(guó)、德國(guó)、日本那樣予以再次重構(gòu)，具有統(tǒng)治實(shí)體的內(nèi)涵。

　　4.方法和框架。依然維持傳統(tǒng)范式促使行政法學(xué)專(zhuān)業(yè)化的目的，著重于法學(xué)研究方法而不是立足于行政學(xué)、組織學(xué)之角度。不過(guò)，新范式將確立廣闊視域的法學(xué)研究，而不是局限于訴訟法之視角。在新范式的框架之下，行政法學(xué)界也許可以在行政主體概念統(tǒng)引下，對(duì)行政組織的內(nèi)在結(jié)構(gòu)問(wèn)題予以深入、細(xì)致研究。新框架既不像傳統(tǒng)范式那樣淡化甚至驅(qū)逐行政組織法的研究，也不是把行政組織和行政主體作為并行的而非融合的課題。 5.功能預(yù)期。除了可以解開(kāi)束縛行政訴訟被告資格認(rèn)定的繩索、使其更具開(kāi)放性與靈活性，以及容納對(duì)行政組織法的深化研究之外，新范式還將因?yàn)榛�本前提假定的確立而至少具有以下兩個(gè)功能：(1)可以促使行政法學(xué)關(guān)注具有憲政意義的中央與地方分權(quán)、國(guó)家與社會(huì)分權(quán)問(wèn)題，并通過(guò)把行政主體范式定位于憲法理論基礎(chǔ)之上，使得行政法學(xué)與憲法學(xué)的有機(jī)結(jié)合又增添一個(gè)路徑；(2)法學(xué)研究的專(zhuān)業(yè)化并不意味著自我封閉，基本前提假定必將促使行政法學(xué)者關(guān)懷相關(guān)的政治學(xué)、行政管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等方面的成果，以便在比較研究國(guó)外行政主體理論的同時(shí)，立足本土經(jīng)驗(yàn)不斷完善乃至再次重構(gòu)我們的行政主體范式