內容提要：本文說明了關于農村結構調整的幾個方面內容，特別分析了傳統農區結構調整中關于調整的方向、資源秉賦與比較利益、制度改革與制度創新等方面的問題。

　　關鍵詞：傳統農區 農業和農村經濟 結構調整

　　一、傳統農區是這次結構調整的主要區域

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　　以大宗農產品(資訊 行情 論壇)生產為主體的傳統農業地區，由于體制、歷史、資源等方面的影響，改革開放二十年來，糧、棉等大宗農產品的生產能力得到了大大提高，解決了溫飽問題，但是隨著市場化進程的加快，現有的農業經濟結構體系、生產保障體系、制度和技術創新體系、產權制度等各方面都已經不適應急速變動的整體經濟發展和市場經濟體制的演進，不盡快進行相應的調整，將無法從根本上改變目前這些地區經濟發展水平處于相對滯后的狀況。

　　面對整個國民經濟體制轉型和經濟發展進入階段性轉折的時期，傳統農區有兩個方面的工作應予以重視。一是大中型基礎設施的建設，特別是水利設施的建設及相關的生態環境治理、扶貧開發、移民等工作。二是確立新的主導產業，通過各種手段促進有優勢的產業和產品發展，前者是進一步穩定提高大宗農產品生產能力的一項基礎工作，第二方面本質上是要加速農業和農村經濟的結構調整。從工作的角度看，基礎設施建設在勘探、規劃等技術性工作完成后，中心任務將放在如何通過各種方式從各個渠道籌集資金和動員各種資源來進行建設。這其中會涉及到一系列體制的問題，如投資體制的調整，籌資方式的調整等。除了各級政府籌集資金和通過銀行信用之外，應當考慮采取一些更加開放、更加市場化的籌資手段。在考慮基礎設施建設的籌資的同時，還需要同時考慮探索水資源利用的管理體制改革等問題。

　　對經濟結構調整問題，情況要復雜得多，需要投入更多的精力去進行引導、管理和創新的工作。無論一個國家還是一個地區，經濟結構調整是一個始終伴隨經濟發展的長期過程，不是一時一事能夠畢其功于一役的事情。我們認為對傳統農業地區這種墾植歷史長、以生產大宗農產品為主的上千萬人口的傳統農業地區，在當前的體制和政策背景下實施大規模的結構調整，必須注意三個問題：

　　(一)、當前的結構調整是一種戰略性的調整而非適應性調整。這是在全國農產品出現普遍相對過剩的情況下，農業、農村發展進入新階段所實施的調整。這種戰略性調整和適應性調整的不同之處在于：適應性調整是根據市場需求短期變化而導致的供給方的調整，或者說是一種供給方相對于需求方的變化，多生產還是少生產某類產品的調整，是多生產糧食還是多生產棉花(資訊 論壇)的調整，從根本上說適應性調整更大程度上僅僅是具體產品結構的調整。對戰略性調整而言，在轉變產品結構的同時，還必須對原有的生產模式、經營模式、營銷模式及投融資模式等等方面進行根本性調整的過程。因此，戰略性結構調整的目標，是要將建立于計劃經濟體制之上的滿足溫飽的傳統農業轉變成為建立于家庭經營基礎上的、適應現代市場體制的農業。

　　(二)、既然當前的結構調整是針對整個農業、農村經濟發展的戰略性調整，因此完成這樣的戰略性調整將不是一個短期的工作，而將是相當長一個時期工作的重要內容。這也要求我們充分認識到進行這樣的結構調整的長期性和復雜性。

　　(三)、由于當前的結構調整是一種戰略性調整而非適應性調整，因此這將是伴隨著在農業、農村逐步建立起完善的市場經濟體制的過程。從這個意義上說，制度結構的調整也將是這項戰略性調整的重要內容，一系列制度變革和制度創新的工作將在這一過程中深化。經濟結構的調整能否獲得成功，十分重要的前提在于制度的調整、改革和創新能否獲得成功。沒有一整套促進農業生產發展、技術創新和技術擴散的激勵機制，沒有一整套適應于農業、農村經濟發展的投融資體制，沒有一整套有效的生產資料供給和市場化程度很高的農產品營銷體系，生產和產業結構的調整是難以完全達到目標的。因此，在考慮結構調整的計劃時，必須將制度創新和制度調整作為一項非常重要的內容。發現當前制約產業和生產結構調整的制度障礙并進行相應的改革創新是一個重要內容，只有在制度創新方面出現新的突破之后，才能夠更有效地改變舊的生產模式，才能改善現有生產要素的配置和提高總體經濟發展水平，才能促進和廣泛地動員各種資源投入到新的、更有效的產業和產品生產之中去。

　　基于上述認識，在進一步實施傳統農區的結構調整時，建議對以下幾個方面的問題予以充分的關注和重視。

　　二、關于產業和產品結構調整的方向性問題

　　傳統農區面臨的一個主要問題是過去具有優勢的大宗農產品在市場上面臨普遍過剩。因此農村經濟結構的調整必須緊緊把握市場的變化，以市場變化作為農村產業結構調整的依據。當前整個農業和農村經濟的發展進入了新的階段，其標志是：第一，農產品的供求關系已經由過去的數量制約為主轉換成質量、品種的制約為主，第二，農業的發展由過去主要受資源的制約轉變為主要受市場需求的制約。從當前的市場需求狀況看，追求效益和提高農產品質量當是農業發展的方向。從目前的國際國內市場狀況分析，結構調整有以下幾個方向是值得注意的：

　　1、勞動密集型的畜禽產品生產是我們在國際市場上具有競爭力的產品。但必須解決好品種、質量、檢疫、防疫、進出口體制等方面的問題。

　　2、同樣勞動密集型的瓜果、蔬菜、花卉、盆景等園藝類農產品，我們在國際市場上也具有一定的競爭優勢。

　　3、生產結構調整同時也是生產力布局的調整。在產品結構調整的過程中，要充分發揮各個地域的比較優勢。需要特別引起重視的是，越是在土地資源稀缺的地區越需要進行較重大的調整，如南陽西峽縣42萬人口，人均僅7分耕地，在這些地區實行以糧為主的生產結構，充其量只能求得一個自給自足的溫飽生活，不可能拿出更多商品農產品到市場上去交換，這只能導致農民永遠遠離市場，無法在市場化的進程中實現從溫飽向小康的轉變。

　　在考慮生產力布局調整，發揮各類地區的比較優勢時可以對三個層次的布局進行考慮：一是中小城市及其郊區，二是糧棉主產區，這些地區需進行大規模的品種改良及加工轉化的工作。三是生態脆弱地區，適應主要農產品供給能力的增加，逐步使劣等耕地退出生產，實行退耕還林還草，實施扶貧工程等，以追求社會生態效益，追求可持續發展的目標。

　　4、必須將就業結構的調整納入到整個傳統農區的結構調整之中。傳統農業地區一般是墾植歷史長、人口密集的地區，農業人口和土地之間的沖突十分激烈，因此促進鄉鎮企業和小城鎮的發展，是傳統農業地區加速工業化和城鎮化進程、改善人口分布和就業結構的重要現實途徑。

　　5、在農業產業結構調整中，如何促使科學技術的更快進步以對戰略性的結構調整發揮實質性的作用還需要進行認真的探索，還需要我們制定一系列的組織、制度、政策的保障和激勵機制。同時，在實施科教興農的過程中，一是要盡可能地采用新技術，二是更要注重充分利用高新技術改造傳統的、曾經具有優勢的產業和產品。

　　三、資源秉賦與比較優勢

　　傳統農業地區通常都是一個具有豐富的農業資源、生物資源和勞動力資源的地區，在相當長的一個時期，特別是在農業作為經濟主導產業的傳統農業社會時期，這些地區都曾經具有相當重要的社會、經濟歷史地位。在現代工業興起之后，特別是在市場經濟的演進日益加速的時期，經濟發展出現了相對滯后。有幾個方面的原因造成了這種滯后：一是計劃經濟時期，國家在項目擺布上不利于這些傳統農區整體經濟的發展。傳統農區一般地處大陸腹地，相隨于江河運輸的衰退，這些地區通常遠離流通量大的現代交通干線，也遠離中心城市和中心市場，使得本地區缺乏成規模的市場對經濟發展的拉動力；二是計劃經濟時期，中央政府給予這些傳統農業地區的基本定位是保證提供低價的糧、棉、油、煙等初級農產品，忽視了耕地之外的各種資源的利用和開發，三是缺乏對地區經濟發展具有明顯帶動作用的大的基礎設施或雖已建設，但配套不夠，沒能充分發揮作用，致使地區經濟發展缺乏重大的突破和強健的后勁。

　　傳統農業地區在傳統計劃經濟體制下形成的產業結構和經濟格局，使其難以發揮自身獨具的優勢，不得不將經濟發展過度集中在人均規模日漸縮小的耕地上，不僅經濟效益不高，而且產品結構單調。在這種生產格局下，地區的經濟發展面臨兩難局面：一是大量低價糧、棉的調出，等于使大量的地租流出區外；二是在糧、棉總量大體平衡、豐年有余的新格局下，繼續增產和輸出糧棉又難以真正實現其價值。在經濟體制轉換、農產品供求關系轉折的新背景下，以糧、棉為主的傳統農區的農業生產，其經濟增長將承受雙重的擠壓。其一是糧棉產品輸出不暢導致區外資金難以流入區內而轉化為農民的收入和購買力；其二是區內購買力不足又導致區內消費和投資需求的不足。要打破這樣的惡性循環，在農業和農村經濟中就必須打破傳統計劃體制所造成的資源開發利用和生產增長方式的局限性，一方面在繼續保持和提高糧棉生產能力的同時，抓住當前糧棉階段性過剩的有利時機，大力促進優化糧棉品種和全面提高品質，為日后繼續占有傳統的區內外市場奠定基礎；另一方面，則要將更多的力量引向尚未充分開發利用的丘陵、山區和水面等其他可供利用的經濟資源，根據市場需求，發揮自身獨特的資源多樣化優勢，加快形成農業中除糧棉之外的新的優勢產業和優勢產品，以擴大農產品對區外市場的占有分額，形成傳統農業地區獨特的農業資源在與區外市場交換中的良性經濟循環流程。因此，在確立主導產業和結構調整之時，必須認真考慮如何才能既發揮傳統農業資源的優勢又要開掘出新的資源利用方式，創造新的比較優勢。

　　從總體情況來看，傳統農業地區僅僅繼續維持原有的糧、棉、油的生產格局已難以促進經濟的快速增長，因此，在重新審視本地區所擁有的資源秉賦的同時，如何再造區域的新的比較優勢是需要深入探討的問題。在近幾年的實踐中，一些縣市如南陽唐河縣在農業中利用和推廣先進技術的經驗為再造本地區的優勢進行了多方面有益探索。需要進一步深入關注的問題是：第一，更快、更大幅度地提高科技進步在農業增長中的貢獻率，以通過技術水平的提高從根本上改變傳統的農產品生產方式，提高土地生產率和農業的贏利能力，同時拓展出新的、土地投入相對較少、勞動力投入相對較多的優質農副產品的生產優勢。在傳統農區的結構調整中必須認真思考良種工程及優質種苗繁育推廣體系的建設、優質糧棉油基地建設等。而如何讓農民能夠更大程度地參與到這些建設中去，并在這些建設中成為得益者，這是在這次結構調整中應予以注意的問題。第二，在人均耕地逐步減少，人口和水資源壓力日益增大的情況下，繼續以耕地密集型的農產品生產作為主導，顯然已不再是多數傳統農業地區比較優勢所在。如何廣泛動員各種資源投入到勞動密集型產品的生產以及在耕地之外發掘更多的可資利用的生產性資源，當是結構調整的一個重要的任務。在進行這類產業或產品的開發中需要特別注意的問題是：必須真正發掘并培育這些產業的比較優勢，同時還應該積極進行產品營銷體系、市場信息體系的建設，防止出現因產品銷售不暢而導致這類產業開發的夭折。

　　四、結構調整中的制度改革和制度創新問題

　　戰略性結構調整的目標是要真正實現農業、農村在經濟體制和增長方式這兩個根本性的轉變，因此需要我們進行一系列的制度調整和機制創新的工作。

　　作為傳統農區，除了在基礎設施、工業化水平、市場條件等存在著阻礙經濟迅速發展的因素外，一些計劃經濟時期的制度、傳統的經濟發展方式、舊的思想觀念等同樣也是制約經濟實現跨越式發展的重要障礙。因此，在實施農業和農村結構調整中，必須將制度改革、機制創新納入其中。突破不適應市場經濟發展的體制障礙，在一定區域范圍內進行探索性的制度試驗將是整個結構調整無法回避的問題。以下幾方面的制度改革是值得進行探索、試驗的：

　　1、土地制度改革的試驗。相對于眾多的鄉村人口而言，傳統農業地區的耕地資源同資本資源一樣都是相對稀缺的生產要素。通過技術手段、水利設施及生態措施來提高現有耕地資源的生產效率是當前農業生產發展的一項重要內容。但是，在現行的土地制度中，也有一些約束耕地生產率提高的內容。比如耕地使用權的不可交易、租賃、抵押等等，大大阻礙了耕地向具有更高生產率的經營者或產業、產品集中。如何通過各種激勵政策和措施，在確保農民土地承包基本權益不受侵害的基礎上，通過農民直接參與土地使用權交易的談判、合約議定等途徑促進土地資源的合理流轉，由此而推動高效農產品生產，將是在戰略性結構調整中必然會遇到的問題。這是一項極其復雜的制度改革和制度變遷，需要不斷進行試驗、探索、調整。政府在制定程序的公開性和競爭性的交易規則之后，不能直接參與和干預這些交易，應該通過依靠政策的引導，依靠多樣化的但卻是公開、公平、公正的市場化交易，來實現土地使用權在農業領域的流轉。類似的改革試驗一旦獲得突破并形成制度性的成果將大大提高土地要素的生產效率。

　　2、技術推廣、農產品生產、銷售、儲藏、運輸、加工等等的合作組織或專業協會的發育、發展和完善。根據市場經濟發展和農戶進入市場的客觀要求，應該突破農村現有的商業營銷、技術推廣等等帶有計劃經濟色彩的體制框架，在組織創立、信息服務、政策優惠、人員支持、培訓等各個方面，大力扶持農民自己組織各種技術開發、推廣應用及農產品生產、銷售、儲藏、運輸、加工等合作組織或專業協會。

　　小規模農戶面對成規模的市場，特別是進入WTO之后所面對的大規模的國際市場，往往將處于競爭的弱勢地位，只能被動地充當價格接受者的角色。另一方面，對農產品的需求者和農業技術的開發者來說，面對千家萬戶獨立經營的小農戶，技術的擴散、信息的流入、產品營銷合約的議定、價格信息的收集和價格談判都會是一項及其復雜且成本高昂的事情。即使政府要扶持某項產品或產業的發展，面對小農戶也需要支付許多額外的成本。因此扶持各種中間組織的發育和發展，可以大大降低技術輸入農業和農民參與市場活動的成本。同時具有法律地位的組織也將比小農戶在市場活動中具有更強的談判能力和規避市場風險的能力。

　　顯然，考慮結構調整的同時，調整和改變農民在市場中的地位也應該是一項非常重要的內容，鼓勵、扶持農民建立各種自己的中間組織應該是伴隨結構調整過程中的組織建設工作之一。

　　3、鄉鎮企業的產權制度改革。發展鄉鎮企業在工業化程度不足的傳統農區仍然是鄉村人口遷移、促進小城鎮發展的一個重要途徑，仍然是鄉村經濟發展的一個重大戰略。無論對集體的還是個體、私營的鄉鎮企業，都要通過各種方式形成清晰而有效的產權制度，這是促進鄉鎮企業繼續保持快速發展的重要基礎。

　　4、投融資體制改革。長期以來，人們習慣于政府包攬所有的社會經濟的投資活動，在資金籌集上也主要是依靠上級政府和銀行信貸。近年來，相隨于財政、金融等宏觀管理體制的改革，使得繼續沿襲原有的投融資模式無法適應項目建設和經濟發展的要求。必須改變過去的投融資模式才能夠拓寬籌資的渠道和擴大籌資的規模，并在實現經濟高速增長的同時，改善經濟增長的質量。

　　(1)、采取各種方式籌集建設資金，特別是要充分利用現代金融工具、在國際國內的資本市場進行資金融通。只有盡可能多地開辟投資來源，才能夠保證經濟的快速增長。而真正吸引外部投資就要求建立一系列能夠真正保障投資人利益的機制和政策、制度。也只有保證讓投資人有利可圖，才能廣泛吸引眾多的資本資源。

　　(2)、采取各種政策手段和激勵措施，鼓勵農民進行非農產業的投資。目前的管理體制和政策，無論是在工商注冊、稅收、創業指導等等方面都不利于中小型投資者的進入。政府需要在行動計劃中確立的政策應包括：第一，改革現行體制，突破一些現行政策，以大大降低中小型投資者進入的門檻。第二，建立一系列的扶持性機構和組織(如幫助創業者進行項目評估、市場分析、可行性論證等等)來幫助具有投資意愿的農民進行非農產業的投資。只有大量的、產權明晰的中小型投資活動的活躍，才能推動整體經濟的快速、高效增長。同時，大量的中小型的非農投資實踐不僅能夠鍛煉一批成熟的企業家隊伍，同時能夠逐步促進鄉村人口的遷移和小城鎮的發展。產權明晰、有利可圖、投資進入門檻低，是投資大幅度增加的前提，也是經濟高速成長的基礎。因此，需要從以上三個方面來檢討投資不活躍的原因，并消除各種障礙，以實現經濟的高速、高效的增長。

　　投融資體制改革的另外一項重要內容，是政府應盡可能地退出直接投資領域。這不僅可以大大減少不必要的行政干預，同時可以防止因產權不清而導致的激勵不足的傳統公有制企業的弊病，扭轉政府投資—政府直接經營項目或企業缺乏激勵—效率低下—虧損和失業增加的惡性循環。從這個意義上來看，政府退出直接投資領域實際上也是減輕自己的負擔。

　　當然，退出直接投資并不意味著政府就無事可干。除了制定經濟發展的戰略、政策制定以及進行制度調整等方面的工作之外，在一些風險較大、農民暫時不愿投資或無力投資的領域、產業、產品，政府可以建立相應的投資基金，以企業化經營的方式來參與風險投資活動，與民間投資合股經營。在合股經營走上正規后，政府可以售出自己的股權，并重新選擇風險投資領域再行投資。政府在這里是以帶動社會投資的角色而出現的，并不是主導所有的投資活動。當然，政府參與投資活動還可以有許多種方式，但從總體上講間接地引導、帶動投資的增長將是未來政府參與投資活動的一個重要原則。

　　注：本文是農村部對河南省南陽地區農業和農村經濟發展戰略研究的一部分內容。

　　課題負責人：陳錫文 徐小青

　　課題組成員：陸文強、陳劍波、趙陽、曾瓊瑞

　　執筆：陳劍波