一、信用社產(chǎn)權(quán)制度改革試點的內(nèi)容及相關(guān)問題

　　無論信用社改革的最終方向如何確定，產(chǎn)權(quán)制度改革是最終明確“信用社是什么”的首要決定因素。不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定信用社將成為商業(yè)金融、合作金融還是政策性金融。通過產(chǎn)權(quán)改革，明確信用社的最終性質(zhì)是改革試驗的一個基礎(chǔ)性工作，只有明確了改革后的信用社是商業(yè)的、合作的還是政策性的，才能依據(jù)其不同的屬性，最終確立其有效的監(jiān)管和

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管理體制。

　　信用社產(chǎn)權(quán)制度一直是改革過程中廣泛爭議的問題。是含糊其詞還是完全明晰，兩種制度設(shè)計會有完全不同的效果，具有不同的風(fēng)險配置和效率水平。逐步建立產(chǎn)權(quán)清晰、符合現(xiàn)代金融規(guī)范的農(nóng)村金融體系，不僅有利于管理和監(jiān)管，更有利于風(fēng)險的分散和建立有效的激勵機制。問題的關(guān)鍵和爭論最多的在于信用社的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)如何或怎樣才能夠順利轉(zhuǎn)型。

　　(一)產(chǎn)權(quán)改革的主要形式

　　對于信用社產(chǎn)權(quán)改革采取何種方式一直存在爭論，從堅持合作制，到農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村股份制合作銀行的試點，農(nóng)村信用社全面商業(yè)化逐漸成為呼聲很高的一種改革意見，連擁有近2000萬農(nóng)村人口的重慶市也已經(jīng)公布了全市信用社改組為商業(yè)銀行及商業(yè)銀行建成之后與城市商業(yè)銀行進行競爭的基本戰(zhàn)略[1]。提出在滿足了對“三農(nóng)”的金融服務(wù)后，充裕的資金將投向其他行業(yè)，如房地產(chǎn)、電信等，與商業(yè)銀行爭奪高端客戶。2003年重慶農(nóng)村信用社100多億的資金中，50%的將用于支持“黃金客戶”，如貸給電信、煙草、啤酒企業(yè)、高速公路建設(shè)，甚至電站的建設(shè)。為與商業(yè)銀行競爭，農(nóng)信社目前也推出了針對城市居民的如住房按揭、房屋裝修等消費貸款。

　　對信用社產(chǎn)權(quán)改革究竟應(yīng)該如何進行的爭論一直代表著不同利益集團的聲音。主管部門依據(jù)歷史傳統(tǒng)曾經(jīng)一直主張堅持信用社的合作性質(zhì)，近年來信用社的增資擴股絕大多數(shù)是依然依據(jù)合作制原則進行的。基層信用社的同志則始終寄希望于建立農(nóng)村合作銀行或者農(nóng)村商業(yè)銀行，并且最好是能夠與其他商業(yè)銀行一樣，建立全國統(tǒng)一的農(nóng)村合作金融系統(tǒng)。而農(nóng)口部門及政策研究部門的同志則更多地強調(diào)農(nóng)村金融服務(wù)的政策性需求，因此擔(dān)心不區(qū)分各個地方和不同信用社的實際情況，一概地進行股份制商業(yè)銀行的改組，可能對于造成農(nóng)村金融供給的緩解不僅不能起到應(yīng)有的作用，反而增加一個汲取農(nóng)村資金的渠道。

　　中長期看，完善的農(nóng)村金融體系應(yīng)該包括中小型股份制商業(yè)金融、合作金融、政策性金融的一個部分。依據(jù)這一目標，實施多樣化的改革試點應(yīng)該是這一次改革試點的重要原則。從目前的實際情況看，信用社產(chǎn)權(quán)改革試點的形式可能包括：第一，商業(yè)金融，第二保留合作金融(一級法人和兩級法人)，第三股份合作制，第四，成為政策性金融的一部分。

　　依照各地經(jīng)濟發(fā)展水平、對農(nóng)村金融服務(wù)的不同需求及不同信用社的資產(chǎn)、經(jīng)營及風(fēng)險狀況，如果在一個省級單位進行產(chǎn)權(quán)改革試點，其可供選擇的試點組合模式可能包括：

　　第一，將信用社全部改制為或更名為銀行，比如像重慶市正在實施的做法。

　　第二，部分商業(yè)化，部分繼續(xù)保持合作性和社區(qū)金融機構(gòu)的性質(zhì)

　　第三，部分商業(yè)化，部分保留合作性質(zhì)，部分作為政策性金融機構(gòu)的基層機構(gòu)。

　　依據(jù)信用社改組的目標模式，下文將分別討論其可能存在的問題，以作為試點過程中需要予以重點解決的問題。

　　(二)信用社改組為銀行的試點：存在三種不同類別

　　在建議將信用社改變?yōu)殂y行的人士中，意見并不完全統(tǒng)一。在他們的建議中實質(zhì)上包含了完全不同的三種類型，應(yīng)予以明確區(qū)分：

　　一是允許法人或個人占大股的真正按公司法組建的股份制商業(yè)銀行。

　　二是所謂的農(nóng)村股份合作制銀行。即不允許個人或法人居于控股地位，區(qū)分投資股和成員股，實施一人一票的合作制管理原則。

　　三是在目前合作制基礎(chǔ)之上，層層建立資產(chǎn)聯(lián)系(由下往上)，成立農(nóng)村合作銀行。

　　我們并不一概反對將信用社改組為商業(yè)性中小型金融機構(gòu)，上述三種方式均可以在改革試點中進行試驗，但是廓清其中的問題，有利于在試點中進行深入的探索。

　　1、全面改組為商業(yè)性金融機構(gòu)需要注意的問題。依照公司法組建真正的中小型農(nóng)村商業(yè)銀行當然應(yīng)該得到許可，建議不要作出區(qū)域、股東身份的限制，只需要提出設(shè)立這類機構(gòu)的一般性標準既可。

　　組建這類機構(gòu)在試點中應(yīng)著重關(guān)注以下幾個方面的問題

　　一是多數(shù)中西部地區(qū)縣域內(nèi)由于經(jīng)濟不發(fā)達，缺乏足夠的股本金投入來組建符合監(jiān)管部門規(guī)定標準的中小型商業(yè)銀行。在這種情況下需要考慮是否允許城市資本流入的問題。如果允許，那么其商業(yè)銀行的性質(zhì)和贏利目標決定了他們的行為可能會采取與目前的國有商業(yè)銀行同樣的行為，即吸收農(nóng)村儲蓄轉(zhuǎn)向城市具有更大贏利的信貸市場。而政府要對其經(jīng)營進行限制(比如經(jīng)營范圍的限制)就必須對其進行相應(yīng)補貼，否則就明顯侵犯參與商業(yè)銀行組建的股東的權(quán)利顯然。

　　二是如重慶市所提出的方案，若全部改組成為中小型商業(yè)金融機構(gòu)之后，這些欠發(fā)達地區(qū)的一些政策性金融的功能如何辦是需要考慮的問題。是委托這些商業(yè)金融機構(gòu)還是重新組建政策性機構(gòu)是需要在試點中予以考慮的問題。

　　三是在商業(yè)金融無法滿足需要而又不符合政策性金融支持條件的這些地區(qū)或農(nóng)戶，是否允許他們依照真正的合作原則，重新建立合作金融。而要重新建立合作金融，制定地方性法規(guī)就應(yīng)該成為這些試點地區(qū)的一個重要工作內(nèi)容。

　　2、股份制合作制銀行的設(shè)立問題主要在于探索如何建立有效的治理結(jié)構(gòu)。由于這種銀行的組建區(qū)分成員股與投資股，兩種股份投入的資本不同，并實行成員股一人一票，而投資股則是一定的資本數(shù)額(比如，10萬元)為一票，造成一是同股不同權(quán)，二是成員股東與投資股股東之間不同的目標而造成對于經(jīng)營管理參與程度的差異。從而非常容易形成道德風(fēng)險和內(nèi)部人控制的問題。同時這一類機構(gòu)由于股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的影響，其經(jīng)營在贏利和服務(wù)于三農(nóng)目標之間必然產(chǎn)生巨大沖突。

　　3、對于第三種意見，即在目前合作制的基礎(chǔ)上將信用社直接改造成為農(nóng)村合作銀行。主要的方式是通過逐級控股實施(由下至上)。持這種意見多為基層從事實際工作的同志。這種辦法的好處是陣痛小、成本低、風(fēng)險小。盡管有的同志提出可以將農(nóng)村合作銀行限制在省一級而不再上升到中央一級，但是，這一改革方式的主要問題是股權(quán)如何設(shè)置。

　　如果由下往上控股，即由基層社參股形成縣聯(lián)社，縣聯(lián)社入資組建地市聯(lián)社或直接組建省聯(lián)社。這種形式的主要問題：第一，基層信用社的股權(quán)設(shè)置問題，由于基層的股權(quán)設(shè)置難以明確，如何形成良好的治理結(jié)構(gòu)將是其最大的問題。第二，由于不易形成有效的治理結(jié)構(gòu)，如果形成內(nèi)部人控制，是否能確保農(nóng)村金融服務(wù)的供給是難以確定的。第三，在目前資本處于嚴重短缺的情況下，這種方式實際上有可能使信用社脫離其社區(qū)屬性，致使其跨區(qū)域經(jīng)營成為可能。

　　(三)、保持合作制的地區(qū)產(chǎn)權(quán)改革試點需要探索的問題

　　在改革試驗中，中西部試點地區(qū)除少數(shù)可以改制為商業(yè)性金融外，多數(shù)可能仍然將繼續(xù)保持信用社的合作金融性質(zhì)。在這一模式中，其實也包含了兩種方式：一是取消基層信用社法人資格，一個縣設(shè)置一個法人，二是繼續(xù)保持縣、鄉(xiāng)兩級法人體制。

　　無論一級法人還是兩級法人，這一模式的根本問題是如何定性。建議繼續(xù)將其確定為合作性質(zhì)，在股權(quán)重組的過程中，可以吸收法人機構(gòu)及集體經(jīng)濟組織入股，并且法人機構(gòu)及社區(qū)組織的股本金額應(yīng)高于普通農(nóng)村居民社員5-10倍甚至更高，而這些股權(quán)只能享有與普通股同樣的權(quán)利，治理結(jié)構(gòu)依然按照合作制原則實施。除此而外，還有三個問題需要在試點中進行試驗、探索：

　　第一，信用社職工普遍參股，如何確保信用社成為農(nóng)民真正的合作金融組織。近年來，信用社經(jīng)過多次的增資擴股，農(nóng)信社的股權(quán)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，最初實收資本在整個實收資本中所剩無己，絕大部分實收資本是近幾年的增股、擴股，并且一些農(nóng)信社，通過退股和清算，最初資本已降為零。但是，正是股權(quán)結(jié)構(gòu)的變化，出現(xiàn)了一些值得注意的問題。根據(jù)一項對某省132家信用社進行的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：平均來看農(nóng)民社員股大約占54%左右，而信用社職工股占到了30%多[2]。信用社股本結(jié)構(gòu)的這種變化是一個值得密切關(guān)注的問題。如果這一變動趨勢持續(xù)下去，信用社就已經(jīng)不再是農(nóng)民的合作金融組織。這種股東構(gòu)成對于信用社的治理結(jié)構(gòu)和利益分配都會構(gòu)成非常不利的影響。

　　第二，信用社制度缺陷造成信用社職工參股不僅難以形成激勵機制，還為內(nèi)部人控制、侵犯其他社員鼓動的利益創(chuàng)造了條件。一般而言，職工對企業(yè)的參股會使企業(yè)形成良好的激勵機制，促進職工能更好地為企業(yè)工作。但是，從信用社職工的參股情況來看，并非如此簡單。在前述調(diào)查的資料中，大部分農(nóng)信社并沒有按規(guī)范的利潤分配程序和比例進行利潤分配，許多農(nóng)信社根本不彌補以前的虧損，實行的是“虧損掛帳”方式，也不計提公積金和公益金，提取風(fēng)險基金的則更少，當年的利潤大部分被分給了股權(quán)所有者和用于職工福利。

　　多數(shù)農(nóng)信社實行的是保息分紅(在調(diào)查的139家信用社中，大約有50%以上的信用社實行保息分紅，并且其保息的返還率一般都比較高。調(diào)查資料表明，保息利率最高達到年利率15.6%，平均達到5.31%，都超過了近期執(zhí)行的2.25%一年定期存款利率水平。并且，保息返還利率超過2.25%的農(nóng)信社占比達90.2%，超過2.88%的5年期存款利率的農(nóng)信社占比也達84.1%。

　　鑒于上述的分配制度，30%左右的信用社職工參股，是否能夠形成風(fēng)險共擔(dān)、利益相關(guān)的激勵機制是令人懷疑的。由于信用社是合作制性質(zhì)，因此有“入社自愿，退社自由”。一旦發(fā)生風(fēng)險，信用社職工作為內(nèi)部人員，將預(yù)先了解相關(guān)的風(fēng)險，可以利用上述原則，提前退出而對風(fēng)險不予以分擔(dān)。只享受收益而不對承擔(dān)風(fēng)險會成為這種產(chǎn)權(quán)設(shè)置的最大弊病。據(jù)此，我們基本可以斷言，信用社職工的入股，形成激勵機制的可能性很小，獲得投資收益為主要目的是其入股信用社的主要目標，而由于信用社職工作為內(nèi)部人員，他們與外部股東之間存在嚴重的信息不對稱，因此侵犯其他社員股東權(quán)益的問題就完全難以避免。

　　第三，誰是老板——如何解決縣聯(lián)社與基層社之間的體制矛盾。在前述提及的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，48個被調(diào)查的縣聯(lián)社平均的股本結(jié)構(gòu)為：農(nóng)戶社員的股份為0，職工股占25.95%，基層信用社股本為66.09%。這樣一種股本結(jié)構(gòu)，無論實施一級法人的社還是兩級法人的社，都難以繼續(xù)實施縣聯(lián)社“管理”基層社的模式，否則將會與其股本結(jié)構(gòu)存在根本沖突。由于多數(shù)縣聯(lián)社是鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社投資入股成立的，從法律關(guān)系上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社應(yīng)該是縣聯(lián)社的老板，因此“縣聯(lián)社”管理“基層社”實際上是“雇員”管“老板”，這種管理模式明顯違反了相關(guān)的法律規(guī)定。從股權(quán)的所有者來看，縣聯(lián)社主要是吸收基層農(nóng)信社股和職工股，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)信社主要吸收農(nóng)戶社員股和職工股以上情況表明，基層社和縣聯(lián)社的股權(quán)結(jié)構(gòu)如何設(shè)置將是這一類試點所需要關(guān)注的一個基本問題。

　　(四)信用社改組為政策性金融基層機構(gòu)的試點及相關(guān)問題

　　在改革試點中，除選擇發(fā)達地區(qū)和部分中部地區(qū)進行改組為銀行和改造目前的合作制(一級法人與兩級法人)的試點外，還需要選擇一些不發(fā)達地區(qū)進行政策性金融的試點。

　　對一些特別落后貧困的市縣，由于其自身的經(jīng)濟規(guī)模的限制，信用社的定位如果不能與國有商業(yè)銀行、政策性銀行的改革和經(jīng)營戰(zhàn)略的調(diào)整相互協(xié)調(diào)，這些地區(qū)農(nóng)村的金融服務(wù)仍將出現(xiàn)“空白”。比如，如果農(nóng)業(yè)銀行和信用社依照規(guī)避金融風(fēng)險、自我可持續(xù)的原則進行經(jīng)營，農(nóng)業(yè)銀行分支機構(gòu)和信用社都不到這些地區(qū)設(shè)置基層機構(gòu)，那么，這些地區(qū)的金融服務(wù)如何保障仍然是沒有解決的問題。比如，在西部地區(qū)信用社大量關(guān)閉高風(fēng)險社，合并資不抵債的社，其他商業(yè)銀行也同時撤出基層機構(gòu)，而農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性功能又無法恢復(fù)，這些地區(qū)的金融空白將會對當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展帶來難以預(yù)料的后果。

　　顯然，在這些地區(qū)進行政策性金融機構(gòu)重建的試點成為目前信用社改革試點不可或缺的一項重要內(nèi)容。這一試點的內(nèi)容可能包括：

　　1、改變農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為糧食收購銀行的單一職能，進行恢復(fù)或重新組建國家農(nóng)業(yè)政策銀行的試點，在解決信用社的歷史包袱之后，將貧困地區(qū)的信用社作為國家政策銀行的基層機構(gòu)。

　　2、在這一類試點地區(qū)，可將農(nóng)業(yè)銀行的政策性職能(扶貧、扶貧生態(tài)建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等)重新劃歸農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。

　　3、試點地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金來源包括：(1)儲蓄動員，包括機構(gòu)存款和居民儲蓄，(2)人民銀行再貸款，(3)財政撥給或財政借款，(4)金融債券，(5)同業(yè)拆借等等。

　　在資金來源的試點方面應(yīng)注意考慮資金的期限結(jié)構(gòu)如何與發(fā)展銀行所承擔(dān)的特殊職責(zé)相配合的問題。

　　4、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的經(jīng)營是否要求自我可持續(xù)，這在國際、國內(nèi)普遍存在爭論。一種意見認為即使是針對貧困人口的扶貧貸款也不應(yīng)該予以補貼，因為補貼會導(dǎo)致金融機構(gòu)行為扭曲，另一種意見認為，由于政府公共投入的極度匱乏，貧困地區(qū)不能承載商業(yè)金融的成本，因此，政府應(yīng)對政策性金融予以補貼。這一爭論的實質(zhì)蘊涵于政策性與銀行性之間的沖突。究竟哪種意見符合實際，需要經(jīng)過試點來予以驗證。

　　一般原則看，政策性金融機構(gòu)的政策性并不能抹殺其銀行性，政策性并不代表虧損。政策性目標固然比盈利性目標重要，但金融機構(gòu)的可持續(xù)性卻是其存在的一個基本前提。如果政策性機構(gòu)財務(wù)上不可持續(xù)，那么長期看，政策性目標也難以完全得以實現(xiàn)。從國際經(jīng)驗看，財務(wù)的可持續(xù)性一直是政策性金融追求的目標之一。據(jù)統(tǒng)計，1999年，韓國產(chǎn)業(yè)銀行(KDB)的盈利為2120億韓元，凈利潤184億美元；日本政策投資銀行(JDB)在1998年底，總資產(chǎn)贏利率為9.24%，自有資本的贏利率為2.91%；德國復(fù)興信貸銀行(KFW)的盈利也非常樂觀，1998年凈收入達到4.52億馬克。

　　5、在改變農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行單一的糧食收購職能之后，如何確定服務(wù)對象、如何實施信貸管理，降低信貸風(fēng)險，也在改革試點中需要探索的一個重要問題。

　　總之，信用社產(chǎn)權(quán)改革是其試點中最為重要也是最為復(fù)雜的一部分，認真調(diào)查研究，科學(xué)設(shè)計和論證方案并創(chuàng)造性地實施才有可能尋找到符合中國實際的農(nóng)村金融體系建設(shè)的道路。

　　二、信用社改革試點：管理體制的設(shè)置

　　無論信用社采取何種改革方式，地方政府如何承擔(dān)管理責(zé)任并分擔(dān)風(fēng)險已經(jīng)成為改革試點的一項重要內(nèi)容，也是信用社管理體制設(shè)置的一個基本方向。這里有三個問題必須解決，一是管理體制如何設(shè)置；二是在什么樣的情況下，地方政府才能夠或者說才愿意承擔(dān)信用社的管理職責(zé)；二是信用社交由地方政府管理之后，如何能夠避免或逐步減少政府干預(yù)。

　　此外，地方擔(dān)負信用社管理的職責(zé)也應(yīng)根據(jù)不同的地區(qū)、不同的改革試點的情況來考慮其管理體制的設(shè)置問題。我們在建議報告之二中，將信用社產(chǎn)權(quán)改革的試點劃分為三種類型：商業(yè)金融、合作金融、政策性金融。具體的試點地區(qū)可能采取的試點方式一是單一模式，即只試點商業(yè)金融，或保持目前的合作金融或全部改為政策性金融，二是也可能采取組合型的模式，即在一個省、市、區(qū)內(nèi)即進行商業(yè)金融的試點也進行合作金融的試點，同時也進行政策性金融的試點。后一種情況對于建立管理體制顯然比第一種試點要更加復(fù)雜。

　　(一)地方管理機構(gòu)：監(jiān)管與業(yè)務(wù)管理機構(gòu)分設(shè)，各行其是

　　不論信用社產(chǎn)權(quán)改革采取何種模式，根據(jù)機構(gòu)的不同性質(zhì)分別考慮管理機構(gòu)的設(shè)置，各行其是將有利于農(nóng)村未來中小型金融機構(gòu)的管理。

　　1、建立地方金融監(jiān)管局或辦公室，承擔(dān)統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)中小型商業(yè)金融機構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，在縣和市設(shè)立派出機構(gòu)，人員和經(jīng)費統(tǒng)一由省級政府負擔(dān)。省金融管理機構(gòu)業(yè)務(wù)直接歸銀監(jiān)會領(lǐng)導(dǎo)。

　　人民銀行與銀監(jiān)會分設(shè)改革之后，人民銀行將主要以貨幣政策的制定和調(diào)整為其主要職責(zé)，因此不需要從中央到縣各級層層設(shè)置機構(gòu)，維持目前的大區(qū)格局已基本能夠滿足需要。地方金融管理機構(gòu)的人員可直接將原人民銀行的各級機構(gòu)人員劃歸地方政府。

　　2、已經(jīng)改制為股份制商業(yè)銀行和股份合作銀行的管理應(yīng)主要由其股東代表大會選舉的管理層負責(zé)實施。省級政府對其實施監(jiān)管，同時也接受銀監(jiān)會的監(jiān)管。

　　3、政策性金融的管理。在將信用社改組為政策性金融基層機構(gòu)的地區(qū)，可繼續(xù)保持目前省一級分行的框架，由省分行直接管理已經(jīng)建立的農(nóng)發(fā)行縣支行及轉(zhuǎn)為其基層機構(gòu)的信用社，具體政策由試點地區(qū)農(nóng)發(fā)行總行提出方案，經(jīng)國務(wù)院批準之后實施。

　　4、無論一級法人社還是兩級法人社，仍然保留合作金融性質(zhì)的地區(qū)管理體制設(shè)置是最為復(fù)雜的問題。與商業(yè)金融和政策金融不同，合作金融極度分散的股權(quán)使其委托-代理的問題更為突出，所有者與經(jīng)營者之間的信息不對稱也更加嚴重。如果其管理體制設(shè)置中缺乏第三方權(quán)威，內(nèi)部人控制的問題就難以避免。

　　省級政府承擔(dān)對信用社的管理有兩種方式可以選擇：一是將農(nóng)村金融體制改革辦公室從各級人民銀行脫離，成立獨立的省級信用社管理局或辦公室，列入省政府行政序列；二是建立省聯(lián)社進行業(yè)務(wù)管理。這兩種方式都應(yīng)在改革中進行試驗。試驗中有以下問題需要給予特別的關(guān)注：

　　(1)兩種管理體制都面臨如何設(shè)置下級機構(gòu)的問題。如果不設(shè)下級機構(gòu)，那么兩種體制設(shè)置都將直接面對上百個縣聯(lián)社、數(shù)百近千的基層機構(gòu)的管理，依靠什么手段來具體實施有效管理尚是一個需要明確的問題。我們建議建立政府管理機構(gòu)的省應(yīng)在地市和縣設(shè)置派出機構(gòu)，至少可以隨時掌握基層機構(gòu)運行情況的真實信息。采取省聯(lián)社管理體制的農(nóng)業(yè)大省仍然應(yīng)該允許其建立地市聯(lián)社，否則會出現(xiàn)管理的漏洞。

　　(2)地方政府如何承擔(dān)信用社未來風(fēng)險，在現(xiàn)有的改革方案中沒有予以明確。如果不將風(fēng)險分擔(dān)的機制建設(shè)作為改革中的一項內(nèi)容，希望地方對信用社的未來風(fēng)險承擔(dān)責(zé)任就缺乏確實的保障。建議在實施改革的地區(qū)試行建立儲蓄保險體系。建立的儲蓄保險體系也應(yīng)該同時獨立地對所有的中小型金融機構(gòu)實施監(jiān)管，對其風(fēng)險狀況進行定期評估。

　　(3)省級聯(lián)社的組成問題。省級聯(lián)社建立由地方政府撥付資本金的可能性不是太大，主要的形式還是采取自下而上入股的方式(即基層機構(gòu)參股組成縣聯(lián)社，如果設(shè)置地市聯(lián)社，則縣聯(lián)社入股組成地市聯(lián)社，地市聯(lián)社投資組成省聯(lián)社)。

　　地(市)和省聯(lián)社的股本形成可以采取美國聯(lián)儲銀行的做法，對股東只支付固定股息，股東(基層機構(gòu))不直接行使其全面管理權(quán)，地(市)、省聯(lián)社的負責(zé)人由股東代表大會推薦經(jīng)省金融管理部門批準任命。為防止對基層機構(gòu)過度的干預(yù)及損害基層機構(gòu)的利益，應(yīng)在各級聯(lián)社成立由基層機構(gòu)成員代表組成的管理委員會，以發(fā)揮監(jiān)督職能。

　　地市和省聯(lián)社的職能可規(guī)定為：(1)解決基層機構(gòu)短期流動性問題，從事同業(yè)拆借、資金余缺調(diào)劑。基層社剩余資金可轉(zhuǎn)存地市聯(lián)社，流動性不足的基層社可向地市聯(lián)社借入資金，地市聯(lián)社剩余資金可轉(zhuǎn)存省聯(lián)社。應(yīng)允許省級聯(lián)社進入貨幣市場。這一職能的確定必須防止各級聯(lián)社通過“二級準備金”等方式獲取基層機構(gòu)資金以擴大自己的利益。(2)地市以上聯(lián)社不允許直接從事存貸款業(yè)務(wù)，以業(yè)務(wù)管理及為基層機構(gòu)提供服務(wù)為主，包括確定信貸管理政策、進行信用社資產(chǎn)管理、監(jiān)控基層機構(gòu)的風(fēng)險狀況、批準并協(xié)助基層機構(gòu)制定利率政策等等。(3)應(yīng)基層信用社客戶的要求，為其提供基層信用社所難以完成的服務(wù)和金融產(chǎn)品，比如信用卡業(yè)務(wù)、國際結(jié)算、外匯業(yè)務(wù)等等。(4)以地市聯(lián)社作為“中轉(zhuǎn)”，省聯(lián)社可以建立結(jié)算系統(tǒng)，解決目前信用社面臨的結(jié)算問題。

　　地市以上聯(lián)社通過為基層機構(gòu)提供各種類型的服務(wù)獲得收入，其收入除支付股息和用于行政管理費用外，盈余全部進入專設(shè)的由省金融管理當局管理的風(fēng)險基金。同時取消目前層層收取管理費的做法，以激勵地市和省聯(lián)社積極為基層機構(gòu)提供服務(wù)[3]。

　　中央監(jiān)管當局、地方金融監(jiān)管機構(gòu)、地方政府管理機構(gòu)(或省聯(lián)社)、儲蓄保險機構(gòu)四個層面的管理和監(jiān)管當能夠?qū)τ谛庞蒙缥磥淼慕鹑陲L(fēng)險實施有效控制。

　　(二)地方承擔(dān)管理職責(zé)的條件

　　1、歷史負擔(dān)：累積虧損與不良貸款處理

　　中央政府對于試點地區(qū)首先解決信用社歷史累計虧損和不良資產(chǎn)問題是地方政府承接管理改組后的信用社的一個重要前提。只有信用社資產(chǎn)狀況得到基本改善，地方政府才有可能承接對改組后的信用社的管理，否則就難以區(qū)分未來的管理職責(zé)。中央財政分年度解決97億元因保值儲蓄帶來的虧損，由中央銀行逐年提供再貸款，減免營業(yè)稅，同時增資擴股充實資本金等辦法，都可能對于信用社資產(chǎn)狀況的改善起到一定作用。

　　2、風(fēng)險分擔(dān)機制

　　探索改組后的農(nóng)村中小型金融機構(gòu)的風(fēng)險分擔(dān)機制將是改革試點的一個重要內(nèi)容，同時也是地方政府承接管理職責(zé)的制度保障。銀行作為市場中活動的金融中介，承受著巨大的風(fēng)險，永遠安全的銀行體系是不存在的。即使在金融市場高度發(fā)達、監(jiān)管非常嚴格的美國，自80年代中期開始每年都有超過100家銀行的銀行破產(chǎn)倒閉，涉及的存款總額80年代中后期到90年代初期達到上百億美元。對于銀行的嚴格監(jiān)管只能在一定程度上約束銀行，以避免承擔(dān)過多的風(fēng)險。同時監(jiān)管只能改變銀行承擔(dān)風(fēng)險的類型，而難以改變銀行承擔(dān)風(fēng)險的數(shù)量。既然風(fēng)險難以避免，那么誰來承擔(dān)風(fēng)險就當是信用社改革試點中的題中之義。很顯然，全部由中央政府或者希望通過交由地方管理從而完全由地方財政來承擔(dān)農(nóng)村金融機構(gòu)未來產(chǎn)生的金融風(fēng)險都是不現(xiàn)實，也是不明智的。風(fēng)險過度集中不僅無助于問題的解決，反而可能加大問題解決的難度。

　　除了存款準備金和基層機構(gòu)提取的呆帳準備之外，構(gòu)筑基層機構(gòu)股東、聯(lián)社股東、省政府和中央政府共擔(dān)風(fēng)險的機制，將是未來農(nóng)村中小型金融機構(gòu)風(fēng)險分擔(dān)的基本原則。這一辦法可以有兩種方案可以進行試驗：

　　第一，在試點省建立存款保險制度，由當?shù)厥〗鹑诠芾磙k公室予以管理，并根據(jù)試點情況，在條件成熟時考慮建立全國存款保險的可行性。試點省存款保險的建立，可依據(jù)基層機構(gòu)的風(fēng)險評估結(jié)果，提出改組后的基層機構(gòu)存款保險費率，并根據(jù)各省實際情況確定最高存款保險額。美國作為最大的存款保險體系，其最高存款保險額為10萬美元。1991年美國將存款的保險費率由100美元收取0.19美元提高到0.23美元，1992年確定了依據(jù)風(fēng)險狀況確定保險費率的新法案，風(fēng)險狀況較差的報費率最高可以達到0.31美元。

　　國際上對于存款保險存在各種爭議，基本的問題在于存款保險的存在使被保銀行出現(xiàn)大量的道德風(fēng)險，進行高風(fēng)險的貸款和投資組合以獲得高收益。但是至少存款保險制度一是可以保護小額存款者，二是防止出現(xiàn)系統(tǒng)性銀行擠提，三是一定程度上具有分散風(fēng)險的作用。

　　第二，將地市和省級聯(lián)社的贏利建立專項風(fēng)險基金，同時省政府和中央政府從每年新增的財政收入中劃出一定比例投入于基金。基金的作用在于存款保險之后的第二層保障，在發(fā)生大規(guī)模金融機構(gòu)危機之時，存款保險機構(gòu)資金不足以進行破產(chǎn)清算或破產(chǎn)銀行重組時，作為存款保險的一個借款來源。

　　3、退出機制

　　銀行發(fā)生風(fēng)險不可避免，對于活動在農(nóng)村的小規(guī)模金融機構(gòu)抵御市場風(fēng)險的能力更弱。進行農(nóng)村中小型金融機構(gòu)的退出機制的試點，探索中小型金融機構(gòu)的退出機制，是地方政府實施管理的一個重要方面。這需要對小型金融機構(gòu)破產(chǎn)、清算、重組的政策規(guī)定進行新的探索和試驗。

　　4、中央和地方：職責(zé)劃分

　　分清中央和地方的各自職責(zé)，是地方政府能夠順利接管農(nóng)村中小型金融機構(gòu)并進行有效管理的另一個重要條件。由于人民銀行和銀監(jiān)會的分設(shè)，強化了中央的貨幣政策和貨幣管理的職能，同時也使銀行監(jiān)管更為專業(yè)化。如何在改革試點中逐步明確中央和地方對金融機構(gòu)的管理和監(jiān)管責(zé)任，將對信用社的改革試點產(chǎn)生重要的影響。

　　(三)實施有效管理，控制風(fēng)險并避免行政干預(yù)

　　1、省金融管理部門應(yīng)實行垂直管理。我們建議的省級管理和監(jiān)管體系的設(shè)置中，省金融管理部門應(yīng)作為城鄉(xiāng)中小型金融機構(gòu)的統(tǒng)一監(jiān)管部門，地市和縣級的機構(gòu)作為省的派出機構(gòu)履行其職責(zé)。

　　2、地市和省聯(lián)社承擔(dān)行業(yè)管理的職能同時為基層機構(gòu)提供各種服務(wù)，由基層機構(gòu)代表組成的管理委員會將成為其阻擋政府干預(yù)的一到重要屏障。

　　3、基層機構(gòu)必須建立完善科學(xué)的內(nèi)部決策機制，嚴格執(zhí)行科學(xué)的內(nèi)部決策機制也是規(guī)避行政干預(yù)的一個重要手段。

　　4、存款保險系統(tǒng)對中小型金融機構(gòu)定期的風(fēng)險評估和審核措施，也將抑制基層政府對信用社可能產(chǎn)生的各種干預(yù)。

　　三、做好改革試點管理，實施農(nóng)村金融漸進改革

　　相當一段時間以來，一些同志或多或少地存在著一種期望：通過中央政府設(shè)計一個能滿足各方面需要、完善的農(nóng)村金融改革方案，依照方案嚴格實施，農(nóng)村金融問題就可以迎刃而解了。幾年來，這種指導(dǎo)思想使我們一直在“等待”一個可以隨時全面實施的農(nóng)村金融改革方案，忽視了通過改革試點與政策不斷調(diào)試實施漸進改革的可能。這種對農(nóng)村金融體制改革的復(fù)雜性、長期性與漸進性認識上的不足，造成目前農(nóng)村金融改革面臨進退兩難的尷尬局面。

　　在基本制度和管理體制層面的改革取得實質(zhì)性進展前，農(nóng)村金融短期政策可以選擇的空間非常有限，能夠盡快滿足農(nóng)村金融需要的短期政策選擇不多。這是一個矛盾，也是造成當前被動局面的主要原因。一方面短期政策調(diào)整面臨體制和制度約束，另一方面難以通過一個完善的方案在短期內(nèi)從根本上解決農(nóng)村金融面臨的體制問題。

　　(一)改變思路，通過改革試點進行制度創(chuàng)新，實施漸進改革是擺脫被動局面的有效辦法

　　解決漸進的體制改革與短期政策調(diào)整之間矛盾的一個最好辦法就是依據(jù)改革的總體目標和基本原則，一方面根據(jù)不同的改革試驗項目，選擇具有代表性的地區(qū)進行改革試驗，逐步實現(xiàn)漸進的農(nóng)村金融重建的中長期目標，另一方面把短期政策的調(diào)整納入到中長期改革計劃之中，將一些風(fēng)險相對較小、在短期內(nèi)可以見效的改革項目分解到不同階段的短期政策的調(diào)試過程之中，以暫時緩解農(nóng)村金融供給短缺的困境。同時通過各階段不同步驟、持續(xù)不斷的政策調(diào)整和改革試驗，逐步達到建立完善的、自我可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村金融體系的目標。

　　進行改革試點，解決當前的矛盾，應(yīng)把握三個原則：

　　第一，必須打消在短期內(nèi)、通過設(shè)計一個完善的方案來徹底解決農(nóng)村金融問題的預(yù)期。這樣一來，可以改變大家等待中央出政策的被動局面，改變各級政府等待、觀望而不能積極主動進行制度創(chuàng)新的狀況。

　　第二，必須充分認識到農(nóng)村金融改革的漸進性、長期性。要有“打”持久戰(zhàn)的充分準備，調(diào)動各方面的積極性參與到農(nóng)村金融改革和制度創(chuàng)新的過程之中。

　　第三，改革試點要允許突破原有的政策和體制框架，充分調(diào)動各個方面的積極性和創(chuàng)造性來進行制度創(chuàng)新，并在基層改革實踐的基礎(chǔ)上，逐步構(gòu)筑新的農(nóng)村金融體系的基本框架。

　　(二)信用社改革試點：解決哪些問題

　　最近，國務(wù)院決定農(nóng)村信用社改革主要采取改革試點的方式進行。這一決策扭轉(zhuǎn)了“等待”一個完善方案所造成的被動局面，實事求是地反映了農(nóng)村金融改革的漸進性、長期性。

　　通過改革試點不僅解決了全面改革遲遲不能推行、政策調(diào)整空間不大的矛盾，同時也可以將關(guān)于產(chǎn)權(quán)、管理體制設(shè)置、信用社風(fēng)險化解等各種尚存爭議的問題放到實踐中去進行檢驗。統(tǒng)一思想和認識，調(diào)動資源把目前能夠辦到的事情盡可能辦好，把有風(fēng)險、但卻可以控制在一定范圍的事情進行試點，這是解決當前農(nóng)村金融問題的更為現(xiàn)實的方式。

　　改革試點的基本思路應(yīng)依據(jù)不同地區(qū)面臨的問題，實施不同的改革試點。近期來看，東部發(fā)達地區(qū)最為緊迫的問題是如何依據(jù)其經(jīng)濟發(fā)展的實際需要，解除各種政策限制、逐步發(fā)育完善的、具有競爭性的農(nóng)村金融市場；對于中部地區(qū)來說，增加日常生產(chǎn)經(jīng)營活動的基本金融服務(wù)供給，是其主要的內(nèi)容；對于西部地區(qū)來說，加快政策銀行的改革，恢復(fù)政策銀行的職能是一項較為重要的工作。

　　改革試點應(yīng)達到三個目標：

　　1、建立能可持續(xù)發(fā)展、滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要且具有良好的管理和有效監(jiān)管的農(nóng)村金融體系是我們進行農(nóng)村信用社改革的根本目標。

　　2、如何化解信用社的金融風(fēng)險和解決當前的經(jīng)營困難是改革的前提和近期的階段性目標。

　　3、地方政府如何能夠?qū)Ω母镏�后的農(nóng)村中小金融機構(gòu)承擔(dān)和實施管理職責(zé)。

　　依據(jù)上述目標，改革試點必須從根本上解決下屬四個方面問題：第一，信用社是誰的；第二，信用社是什么；第三，如何對信用社實施管理與兼管；第四，政府對改革之后的農(nóng)村中小型金融機構(gòu)是否予以支持或如何予以支持。

　　就具體試點內(nèi)容來看，改革試驗主要應(yīng)包括三個方面：一是產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)問題，二是管理體制設(shè)置問題，包括什么平臺可以使地方政府能夠承擔(dān)并實施有效管理。三是扶持政策，包括當前的和未來的。只有上述三個方面出現(xiàn)根本性突破，改革試驗才有可能真正達到目的。

　　近期內(nèi)，建議在不同地區(qū)進行短期政策調(diào)整和改革試驗的內(nèi)容包括：

　　1、東部地區(qū)：重點是放松管制，充分發(fā)揮商業(yè)銀行的作用，逐步建立競爭充分、機制完善、監(jiān)管有效的農(nóng)村金融市場。

　　(1)解除對國有商業(yè)銀行簡單依照行政級別確定其各種權(quán)限的限制，給予縣域內(nèi)基層機構(gòu)更大的權(quán)限，依照經(jīng)濟規(guī)模、金融風(fēng)險狀況等標準重新考慮管理體系的設(shè)立，以建立符合市場要求的經(jīng)營管理體系。

　　(2)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的實際，逐步將符合條件和標準的農(nóng)村信用社改造成為地方股份制商業(yè)銀行。不良資產(chǎn)較低、縣域經(jīng)濟規(guī)模大的地區(qū)可以以縣為單位直接改制成為地方商業(yè)銀行，經(jīng)濟規(guī)模不足以建立縣級地方商業(yè)銀行的可以在兩個或三個縣合并建立。中央政府依據(jù)這些信用社資產(chǎn)狀況，適當給予一定的政策扶持。

　　(3)借助銀監(jiān)會的建立，在發(fā)達地區(qū)探索有效的、符合農(nóng)村金融市場發(fā)展要求的銀行監(jiān)管體制。在建立農(nóng)村股份制商業(yè)銀行的地區(qū)，應(yīng)探索地方政府監(jiān)管體系建立和地方金融風(fēng)險防范基金設(shè)立的可能模式。中央政府可以賦予這些進行改革試驗的地區(qū)更大的權(quán)限，進行多樣化的探索。

　　(4)利率市場化試點。發(fā)達地區(qū)貸款利率放開不一定會推動利率大幅度上漲，資金的富裕，可能推動往下降。而放開利率后，可使銀行應(yīng)用利率工具調(diào)整風(fēng)險分布。當然，在國有商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)問題沒有最終解決之前，放開存款利率應(yīng)慎重，避免導(dǎo)致惡性競爭，造成農(nóng)村金融市場失范。

　　(5)在發(fā)達地區(qū)可進行儲蓄保險、設(shè)立地方金融管理局等項目的改革試驗。具體實施方案可由地方政府設(shè)計，報有關(guān)部門批準。

　　2、中部地區(qū)：采取激勵手段，增加基本金融服務(wù)的供給，減緩金融風(fēng)險。

　　對中部地區(qū)來說，小額信貸和利率浮動是近期可以靈活運用的兩個重要政策工具。如何結(jié)合應(yīng)用這兩個工具，在逐步增強農(nóng)村金融體系可持續(xù)發(fā)展能力的同時，逐步擴大農(nóng)村金融資源的供給。

　　除了繼續(xù)拓展利率改革的試驗和完善小額信貸，中部地區(qū)符合條件的縣市也可以開展商業(yè)銀行改組的改革試驗。同時，如何增強信用社的儲蓄動員能力也將成為中部地區(qū)信用社改革試點的一項重要內(nèi)容。

　　如何進一步改革信用社產(chǎn)權(quán)制度和完善治理結(jié)構(gòu)是多數(shù)中部地區(qū)信用社面臨的一個重要問題。依照改革試點的指導(dǎo)方案，多數(shù)中部地區(qū)將仍然在目前的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上進行改革試驗，能否制定相關(guān)的合作金融法規(guī)將直接影響其新的產(chǎn)權(quán)制度的形成。解決目前信用社經(jīng)營管理中激勵不足、資產(chǎn)責(zé)任不清、風(fēng)險沒有分擔(dān)、管理責(zé)任無法落實等問題，將是這一類信用社改革試點面臨的主要問題。

　　3、西部和貧困地區(qū)：恢復(fù)和完善政策性銀行的職能。

　　(1)在西部地區(qū)選一個省，進行恢復(fù)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策職能的改革試驗。試驗內(nèi)容包括：農(nóng)業(yè)銀行退出政策性領(lǐng)域，返還扶貧等政策性貸款職能給農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行；將信用社作為農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的基層機構(gòu)，履行政策性職能；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金來源以當?shù)貎π顬橹鳎�中央銀行再貸款為輔。

　　(2)鼓勵農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行動員儲蓄資源，在完成其他政策性任務(wù)的同時，也可以開展小額貸款，并享受與信用社同樣的政策。

　　(3)增加政府公共投入，通過大規(guī)模人員培訓(xùn)，強化貧困地區(qū)金融機構(gòu)能力建設(shè)。

　　(4)探索貧困地區(qū)金融市場不發(fā)達的情況下，儲蓄動員、信貸管理、風(fēng)險控制、利率決定等經(jīng)營管理創(chuàng)新，推動不發(fā)達地區(qū)金融機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。

　　(5)應(yīng)大幅度降低不發(fā)達地區(qū)政策銀行進行信貸活動的成本，減少資產(chǎn)評估、財產(chǎn)登記、法律訴訟等費用。

　　(6)其他商業(yè)銀行根據(jù)自己的需要，自行確定在不發(fā)達地區(qū)機構(gòu)的調(diào)整和開設(shè)。

　　(三)信用社改革試點管理：協(xié)調(diào)、監(jiān)測和成果評估推廣

　　改革試點是政府主導(dǎo)的制度變遷，與基層發(fā)動的自發(fā)的制度變遷有著較大的差別。自發(fā)的制度變遷由于信息不對稱，使得變遷過程難以監(jiān)測和管理。由于信用社改革十分復(fù)雜且風(fēng)險較大，政府主導(dǎo)、分散決策的改革試驗一方面可以減少因信息不對稱所造成的不確定性，降低改革的風(fēng)險；另一方面，通過一些誘導(dǎo)的措施，可以調(diào)動地方政府實施改革的積極性和主動性。因此，在指導(dǎo)、鼓勵地方政府進行大膽探索、改革試驗的同時，中央政府也應(yīng)確立相應(yīng)的控制風(fēng)險、謹慎管理的機構(gòu)，解決試點過程中可能出現(xiàn)的各種問題。

　　1、必須制定嚴格的試點實施的程序。改革試點的基本程序應(yīng)包括以下幾個階段：第一，提出試驗項目的階段。為了降低和分散風(fēng)險，在一個區(qū)域內(nèi)的改革試驗不能在一個項目區(qū)內(nèi)對所有的問題不分主次同時展開，應(yīng)將相關(guān)的試點內(nèi)容劃分為不同的試點項目。第二，調(diào)查研究和設(shè)計論證的階段。試點項目必須在充分調(diào)研的基礎(chǔ)之上，在多方人士的共同參與之下進行試驗項目的科學(xué)設(shè)計和論證。第三，審批。完成設(shè)計和論證的試驗項目必須經(jīng)過相關(guān)的審批程序。第四，項目實施階段，該階段是對項目實施管理和監(jiān)測的重要階段。第五，試點成果的總結(jié)、評估及對其推廣應(yīng)用價值進行估價。

　　2、應(yīng)建立改革試驗的管理、監(jiān)督、監(jiān)測體系。考慮到信用社及整個農(nóng)村金融改革的復(fù)雜性、漸進性和長期性，且涉及多個部門和機構(gòu)(財政、人民銀行、銀監(jiān)會、農(nóng)業(yè)部等)，應(yīng)在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組(或中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組)辦公室協(xié)調(diào)下，組成多部門的信用社改革試驗協(xié)調(diào)和管理、監(jiān)督、監(jiān)測機構(gòu)，以便中央政府隨時掌握改革試點的進展情況、存在問題及可能的風(fēng)險和成本。該機構(gòu)的辦事機構(gòu)可設(shè)立在銀監(jiān)會。在試驗的省及基層機構(gòu)也應(yīng)設(shè)置同樣的改革試點的管理、監(jiān)督、監(jiān)測機構(gòu)，以避免改革試驗的工作過多影響基層機構(gòu)的日常經(jīng)營活動。

　　值得強調(diào)的是：改革試點監(jiān)測體系的建立應(yīng)是一個十分重要的工作。信用社改革試點是重要的金融制度建設(shè)工作，是通過實踐對制度設(shè)計進行不斷調(diào)試的過程，同時試點是政府主導(dǎo)下的改革措施之一，因此試點的成效如何、制度設(shè)計是否科學(xué)并符合實際、效率是否獲得改善，是否具有推廣的價值等等都需要通過對試點的監(jiān)測來進行科學(xué)的分析和判斷。

　　3、允許試點的省經(jīng)過批準制定地方管理法規(guī)。改革試點的一個重要的作用是試點的成果要具有推廣應(yīng)用的價值，推廣應(yīng)用的一個重要手段就是通過政策制定和立法。在改革試點中，允許地方根據(jù)試點實際狀況修改、制訂一些政策法規(guī)，將有助于全國的政策和立法調(diào)整。改革試點就是要突破原有的一些制度或政策障礙，因此對現(xiàn)行的規(guī)章制度進行修訂或者重新制訂，就成為多數(shù)改革項目實施前提。

　　總之，信用社改革試驗是一項復(fù)雜而系統(tǒng)的工作，需要調(diào)動各個方面的智慧和積極性來參與其中，以使農(nóng)村金融體系重建能從信用社的改革試驗中首先獲得突破。