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我國現在有將近10億人生活在縣及縣以下地區，雖然目前整個國民經濟回升的勢頭很明顯，但是放到縣一級經濟來看，衰退的跡象卻十分明顯，主要的表現有三：一是以中小型工商企業為主體的鄉鎮企業增長大幅減緩，今年1-10月份，鄉鎮企業的增長速度僅為11.7%，二是農民收入增長非常緩慢，三是縣鄉政府財源枯竭，稅源減少，負債嚴重。在中部傳統農區，農村合作基金會清理之后，負債上千萬的鄉鎮十分普遍。造成上述問題的一個重要原因就是促進縣域內工商經濟發展的融資問題沒有解決。這一問題的形成與金融體制改革之后和宏
觀管理方式轉變之后，縣域內金融體系的狀況有著密切關系。目前縣域內金融體系總體上呈現收縮的態勢，表現在：第一國有商業銀行正在考慮從戰略上退出縣及縣以下的經營，特別是工、建、中正在準備大規模減少其在縣域內的分支機構，第二國有商業銀行在縣級的分支機構，為防止出現金融風險，降低信貸成本，信貸出現大量收縮，出現大規模存差，加上郵政儲蓄在農村地區只吸收儲蓄而不貸款，因此大量的農村儲蓄資源被轉移到縣以上城市使用，第三政策銀行無法履行真正的政策銀行職能，而農村信用社由于自身的體制問題、產權問題、歷史包袱問題沒有解決，也無法真正充當支持縣域經濟發展主力軍的作用。
應該說，促進縣域內中小型或微型工商業的活躍，解決其面臨的融資困難，這是一個關乎10億人民生的重大問題，必須引起重視，而現在所采取的各種扶持辦法與真正促進中小企業發展的需求相比差得很遠。中國現代化的進程就是減少農民的過程，而這個過程最需要發展的就是縣及縣以下的中小城鎮——正如江總書記所言，這是一個“大戰略”。而發展中小城鎮就必須靠大量具有創業欲望的人來發展中小企業甚至微型企業，只有中小企業甚至微型企業發展了，工商業才能活躍，中小城市的發展才能夠實現。盡可能降低實現創業的“門檻”，使具有創業欲望的人能夠“輕松”創業，讓他們去積累原始資本，鍛煉企業家隊伍，這是我們政策框架需要考慮的基本問題。
在中國人民銀行1998年以后發布的扶持中小企業的政策中，國有商業銀行采取的主要辦法有兩個：一是改善服務，二是建立中小企業信貸部。從兩年來運行的效果來看，這兩項措施并沒有預期的效果那么大，因為大型國有商業銀行的機制沒有改變，防范信貸風險的手段沒有改變，僅依靠上述兩項措施來實現扶持中小企業發展，是很難從根本上解決它們的融資問題。
中國的金融體系是一個銀行部門主導的，它們在金融中介中的份額超過了90%以上，而在銀行部門中國有商業銀行又占到90%以上的份額。這兩個90%決定了國有商業銀行的行為、運行機制、效率狀況對投資、出口、GDP增長等幾乎所有的經濟活動都具有舉足輕重的影響作用。為了促使國有商業銀行部門增加對中小型工商業活動的信貸支持，國家有關部門正在進行中小企業信用擔保體系及中小企業社會化服務體系建設的試點，有70多個城市建立中小企業的信用擔保體系，但是這個體系還是沒有辦法覆蓋縣及縣以下地區，特別是沒有能力扶持大量的非國有或非公有的中小企業。我們知道，在縣及縣以下地區，除了少數壟斷性部門外，國有企業部門基本上已經消失殆盡，針對縣域內需要大規模發展的非國有的中小型或微型工商業活動，擔保體系加商業銀行的模式顯然僅僅只能夠解決一部分需求，因為能夠獲得信用擔保的企業畢竟還是非常有限而我們促進縣域內工商業發展的需求又是如此的迫切。道路只有一條，發展中小型、地方性的非國有金融機構才能夠有效解決這個問題。
但是就目前的銀行體系來看，發展這些中小型金融機構面臨一些制度性的約束。首先是由于近年來政府財政收入相對于產出增長的持續性下降，政府已經沒有能力來維持低效率的國有企業部門，國有商業銀行不得不承擔起很多過去由財政承擔的補貼性的職能，通過各種政策性貸款來維持國有企業部門的正常生產經營，結果造成國有企業對銀行的累積債務日益龐大，而國有商業銀行不良資產率大幅度提高，贏利能力日漸下降，資本充實率極低而面臨巨大金融風險。雖然中國老百姓習慣以銀行存款作為自己的主要金融資產的習慣使得國有商業銀行暫時避免了兌付危機，但是銀行系統的脆弱是經不起激烈、充分的競爭的。從這個角度講，外資銀行和大量非國有的中小金融機構參與對儲蓄資源的競爭會迫使國有商業銀行的窘境會很快暴露無遺，甚至可能導致支付危機。應該說這是限制和制約中小金融機構發展背后的重要制度性根源之一。第二，從城市信用社、城市商業銀行發展及農村信用社脫離農業銀行之后的運行來看，我們還缺乏一整套管理和監管非國有的中小型金融機構的成熟經驗和手段，大量的地方性的金融機構成為地方性商業銀行，由地方政府管理，就會有可能產生地方政府行政干預的問題，這也是中央政府一直不愿意放開發展地方民間金融的原因。第三，中國目前沒有存款保險制度，因此不管多大多小的金融機構一旦發生問題，人民銀行都是最終兌付的承擔者，中央政府將對所有的風險承擔最終的責任。顯然在這是中小型非國有金融機構發展的一個重要限制。
其實，只要上述三方面問題能夠解決，不管中小金融機構由誰來參股，是不是民營都沒關系，口子一開，就會出現大量的民營金融機構；而這些問題如果解決不了，中小金融機構的發展會受到嚴重的制約，即使發展起來從監管體制到內部經營都都會受到方方面面的制肘，問題還是無法從根本上得到解決。
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