一、當前信用社面臨的突出問題

　　目前信用社面臨的最為緊迫的問題是三個方面：

　　1、金融風險日漸累積，且缺乏迅速遏制的辦法。2001年底，信用社不良貸款5290億元，占貸款總額的44%，其中呆滯和呆帳貸款分別占31%和8%，當年全國46%的信用社虧損，

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虧損額167億元，歷年累計虧損掛帳1232億元。如果預計呆滯貸款50%在未來會變為呆帳貸款(實際情況可能比這一比例更高)，那么不良資產與累計虧損的數額大約在4000億元左右。

　　2、產權不清、體制不順是信用社難以從根本上改善其經營狀況的重要原因。如何界定信用社的產權制度及其性質，是信用社改革面臨的首要問題和基礎性的環節。目前，信用社已經不具備成為合作金融組織的條件。建立真正屬于農民自己的合作金融組織不僅需要逐步完善有關的法律法規體系，還需要充分競爭和完善的資本市場作為依托及其他更加復雜的制度條件，因此合作金融的真正建立和發育當是中國農村一項長期的目標和任務。

　　信用社脫離農業銀行以后，產權問題始終沒有從根本上得到解決，因此解決管理體制問題和扶持政策也無從談起，造成信用社的金融風險的化解和經營管理改善缺乏堅實的制度基礎。

　　3、滿足農村居民的基本金融服務，信用社已獨木難支。農村信用社以占全部金融機構12%左右的儲蓄存款余額支撐著60-70%的農業貸款和70-75%的鄉鎮企業貸款。從整個農村經濟發展的要求來看，僅僅依靠信用社已無法滿足農村日益多樣化的金融需求，還需要對其他的金融機構進行改革，同時發展新的金融服務組織形式，逐步建立和完善整個農村金融體系。

　　二、已經實施的改革試點及其評價

　　農村信用社的改革進行了幾個方面的試點：一是在北京、天津、海南、寧夏等五個省市實行建立省級聯社的試點，二是在四川、浙江等五省試行建立地市聯社和省級信用合作協會(作為信用社的行業管理機構)，三是經國務院批準，江蘇省進行了建立縣一級法人，鄉信用社作為其分支機構的改革試驗。同時張家港、常熟、江陰三個地級市進行了農村股份制商業銀行的試點。四是人民銀行在8個縣開展了信用社利率放開的改革試驗。

　　上述改革試點基本是在恢復和重建合作金融體系的指導思想下進行的，除江蘇省的改革以外，都沒有觸及信用社的產權制度問題。但是，信用社的產權問題是所有政策和管理體制設置的基礎和前提。依照不觸及產權制度而重建農村合作金融體系的改革思想，管理體制的重新設計、歷史虧損和不良資產的處理就會失去依據和標準。而不能明確虧損和不良資產處理政策的標準及重建管理體系的依據，改善農村信用社的經營狀況和逐步化解金融風險的目標就難以真正實現。這幾年來的實踐表明，僅僅在管理體制層面進行調整，難以從根本上解決信用社面臨的諸種難題。在產權制度不明晰、財產責任不清楚的情況下，中央政府無法確定是否或如何給予相應的政策扶持。因為產權不清，財產使用的后果就缺乏最終責任人。在這種情況下，中央政府投入大量資金雖然可以解決信用社暫時的經營困難，但卻難以保證信用社就此之后就可以形成良性循環、可持續發展的機制，中央政府也可以自此就免除其存款保險人與全部金融風險最終承擔者的責任。

　　四、當前改革應予關注的幾個問題

　　對于信用社改革，在一些重大問題上各個層面的分歧還比較大。應在考慮改革方案時予以關注。

　　1、進一步明確信用社改革的目標。根據各個地區的實際情況，逐步滿足多樣化的農村金融需求是信用社改革的根本目標，而暫時解決信用社的經營困難，處理目前的累計虧損和不良資產只應是階段性目標。由于地區的差異，強調統一的管理模式或必須是什么樣的所有制形式，顯然不是一種符合實際的改革思路。

　　2、管理體制及監管模式的確立問題。信用社的監管體制如何設置，是改革中的一大難題。建立全國統一的聯社管理體制是一種集聚風險的制度設計。繼續保持3.8萬家產權獨立的信用社由中央銀行監管并負責業務管理、指導也不現實。

　　既然設立全國聯社體制存在障礙，中央銀行集中擔負監管和業務管理又面臨各種實際困難，那么地方政府承擔信用社經營管理和部分監管責任顯然就成了信用社改革的題中之義。如何建立地方金融管理及監管體系，確立中央與地方即統一又分散、各負其責的金融監管體系，又不僅僅只是信用社改革所能夠解決的問題，這將涉及整個銀行業監管體系的改革及銀行業自身如何重組的問題。比如國有商業銀行是否拆分和如何拆分、中小型銀行的發展、現有地方商業銀行的管理和監管問題、儲蓄保險制度的建立等等。

　　如果把地方建立管理和監管機構僅限定在對信用社實施管理和監管，顯然這并不是一種建立地方金融管理體系的考慮，而是一種暫時擺脫風險和負擔的權益之計。并且依照現有的改革思路，將管理信用社的權限限定在省一級政府，不僅操作上面臨實際困難，也難以使各級政府真正擔負起信用社的管理指導和風險分擔的責任。

　　“地方金融”已經成為我們經濟生活中不可回避的現實問題，因此適時地提出地方金融管理與監管體系建設問題已經成為當前金融改革的一項重要內容。地方政府不僅對轄區內的金融體系的安全和穩定“守土有責”，建立地方金融管理和監管體系也體現了實事求是和因地制宜的改革方針。因此，信用社的地方管理問題并不是簡單的下放管理和監管權限的問題，而是涉及到整個銀行業的改革戰略和制度創新的問題。

　　3、要求地方政府擔負管理和監管責任，信用社改革應采取分散決策。中央政府不可能永遠擔當信用社經營風險最終責任人和存款保險人的角色。近來，不少改革建議都提出了要求地方政府承擔管理信用社責任的問題。但是如果信用社改革始終采取中央制定統一方案，地方政府負責實施的模式，顯然不符合權利與義務對等的原則。分散風險應該與分散決策相結合，只是分散風險而不分散決策，難以真正達到風險分散的目的。

　　4、地方政府承擔地方金融機構的管理和監管職責應以儲蓄保險體系或金融風險防范基金的建立為前提。與地方金融管理體系建設相配合的一條重要措施是：應盡快建立多層次存款保險制度和金融風險防范基金，以降低和分散中央銀行(其實是中央財政)所擔負的銀行機構的全部風險。

　　5、對信用社的扶持和經營限制應予權衡。這包括現有不良資產、累積虧損的處理政策和未來扶持政策兩個方面。

　　地方政府要負擔起信用社未來的管理和監管責任，一個基本的前提是：過去的不良資產和累積虧損如何解決。中央政府必須對當前信用社近4000億元的累積虧損和呆壞帳提出有效的解決辦法，地方政府才具備改革信用社、建立新的管理和監管體系的基礎。現有的改革方案中對此已經提出了一些解決的辦法，比如通過中央財政逐年補貼、給予稅收優惠、中央銀行給予再貸款等等手段都應是值得考慮的。在實施過程中還應依據各省市自治區的實際情況分步實施，可以采取對不同的改革模式、不同的經濟發展水平采取不同的政策和不同的扶持措施。

　　政府對于未來信用社的經營是否要給予政策扶持，各個方面的意見分歧較大。一些同志認為市場經濟條件下，所有的金融機構應該處于同等的競爭地位，政府不應予以扶持。我們同意信用社在機制改革完善之后應該具備可持續發展的能力。但是，信用社在目前的經營活動中還受到各種限制。比如監管的時候完全依照商業銀行的法規進行管理，但在業務開展方面卻又無法享有一般商業銀行的待遇。像金融工具應用的限制、只能給農戶農業生產貸款的經營范圍的限制等。一些行政事業機構下發文件明確規定不允許其基層機構將資金存于信用社，也不允許委托信用社進行代管、代收、代付等業務。此外，信用社地處鄉村地區，經營活動具有金額小、活動半徑大、經營成本高的特點，而信用社的資金來源中個人儲蓄一般要占到60-70%或者更高，因此其資金成本也高于其他的商業銀行。

　　除了上述的限制和信用社自身利益的經營特點，未來政府是否對信用社給予政策扶持還取決于其產權制度如何重構、如何定性、管理體制如何設置等問題。但是，需要明確的是：如果不對信用社經營進行補貼，那么在監管和經營管理方面就應取消其已經設定的各種限制，并應根據其特殊的經營環境給予更為靈活的利率決定條件及儲蓄動員的空間。如果鑒于部分地區信用社的實際狀況而必須對其經營活動進行一定限制，那么政府就應該給予相應的政策扶持，否則，這些限制會成為一些信用社的借口，使其不愿意為農村經濟發展提供優質、有效的服務。否則將會影響信用社動員資源為“三農”服務的積極性，使其在競爭中失去可持續發展的條件。

　　6、應逐步擴大貸款利率自由化改革的試驗。靈活的利率政策才能使各種金融產品成為市場交易活動中真正的商品。在改革試驗過程中應允許并鼓勵國有商業銀行參與貸款利率自由化的試驗，只要國有商業銀行愿意參與到對農戶和農業生產的貸款之中，也允許其利率依據資金供求狀況浮動。

　　7、信用社改革應與整個農村金融體系建設相配套。就目前農村發展的金融需求來看，僅僅是信用社還難以獨立支撐。滿足農村經濟發展的多樣化的金融需求，需要多樣化的服務供給組織。因此，認為只要解決了農村信用社的問題，農村金融問題就可以迎刃而解是一種過于簡單的政策思路。況且，信用社問題的徹底解決還將受到整個銀行業和監管體系改革的影響。

　　盡快改革農業銀行，恢復農業發展銀行的政策性功能，允許非國有資本進入銀行業及發展中小型商業銀行，提供其他的激勵政策鼓勵其他商業銀行為農村發展服務已經成為與信用社改革同樣緊迫的任務。