I. 引言

　　關于政府究竟應該在經濟增長和經濟發展中起什麼作用的問題，經濟學家似乎抱著十分矛盾的心態，他們的看法經常來回擺動。當經濟遇到困難，市場苦于找不到對策時，許多經濟學家便會把眼光轉向政府，將政府作為解決市場失靈的救星。但是，當政府對經濟的控制或干預太強時，經濟學家又會將政府失靈作為經濟發展的主要障礙，呼吁減少政府的控

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制或干預，回市場機制以自由。在一些古典經濟學家看來，只要給予公民以追求自利的自由，看不見的手，即市場機制，就會自動調節資源配置，引導社會達到福利的極大化(見亞當.斯密的“國富論”)。政府只應該起所謂守夜人的作用，即定義和保護產權，監督合同的履行，保證經濟活動的依法有序進行。

　　不難理解為什麼在古典經濟學家中會產生排斥政府除了執行法律之外，有權干預經濟的想法。在人類歷史上，大部分時候，大部分政府都沒有把發展經濟作為自己的首要任務。政府在維持社會秩序，保護產權，防御外敵的理由下，征兵征稅，以便獲得維持國家機器所需的財源。好政府少征兵，少征稅，因而比較廉潔有效；壞政府多征兵，多征稅，因而比較腐敗怠惰。當近代生產方式剛剛自封建社會脫胎而出時，經濟活動仍十分簡單，市場失靈并不嚴重，經濟發展的主要阻力是封建社會中對公民權利和地位的各種限制、對生產要素自由流動的各種束縛。三權分離的現代民主制度尚未建立，除非統治者自律，人民對統治者的權力無從約束。各國皇室往往不是窮兵黷武，連年征伐，就是聲色犬馬，揮霍無度。以亞當.斯密為代表的古典經濟學家強調政府應該退出經濟活動的舞臺，限制政府的稅負，由充分競爭的自由市場決定資源配置、勞動分工、和收入分配，有其深遠的進步意義。他們的思想大大促進了先進國家的經濟發展。

　　但是在象德國、日本、俄國這樣一些后進的國家中，為了追趕先進國家，對政府在經濟中的作用常有不同的看法。例如，針對亞當.斯密和李嘉圖的自由貿易論，德國的李斯特就提出幼生工業論，強調政府有理由采取貿易保護主義扶植本國工業。這里，政府就被賦于管制進出口和征收高額關稅，并將國家稅收的一部分用于津貼某些民族工業這樣極為權威的角色。同時，隨著經濟活動變得越來越復雜，勞動分工越來越深入，市場失靈(包括經濟周期性的危機)漸漸成為嚴重問題。以馬克思和恩克斯為代表的一些學者提出公有制和計劃經濟的思想，認為應該廢除私有制，用全社會的計劃取代市場機制。雖然德國沒有為他們的想法提供實踐的舞臺，然而俄國作為一個后進國家，卻第一個將他們的思想付諸實踐，形成政府控制下的中央計劃模式。為了追趕西方先進國家，日本政府在明治維新之后，也往往在經濟活動中扮演了現代企業的草創者和現代化的領航員作用。

　　但是，大部分經濟學家并沒有接受馬克思和恩克斯關于用公有制和計劃經濟全面代替市場功能的激進觀點。他們認為，廢除市場機制以后，經濟因失去供需自動平衡的價格機制，結果必然是供需的長期失衡。就是宣揚市場社會主義的經濟學家如奧斯卡.蘭格(OscarLange)等也認為，應該保留市場機制，但實行財產的公有制，這樣的經濟體制既能達到配置的有效，又能達到分配的公平。但是哈耶克(Friedrich A. vonHayek)指出,在這種體制下，市場機制雖然可以獲得消費者的邊際效用的信息，但是無法獲得企業的要素邊際產品的信息。作為政府代理人的企業經理，在公有制下并沒有動力向政府提供這類信息，并相互競爭以實現成本的最小化或利潤的最大化。政府若自己要收集企業的有關信息，并對企業監管，則又因監管成本的高昂，不是使監管名存實亡，就是使生產的監管成本大大提高。因而市場社會主義事實上并不可能做到有效配置資源。在哈耶克看來，為達到經濟的效率和活力，私有制和市場機制的結合是公有制和政府所無法替代的。

　　但是，隨著經濟活動越來越繁復，和與此而來的頻繁的市場失靈，迫使經濟學家對政府可起的匡正作用不斷進行新的探討。他們發現，市場失靈的一部分原因是經濟中存在著所謂的公共財(public goods)，自然壟斷和負面的外部經濟(negative externalities)。公共財在純市場經濟下不是供應不足，就是無人生產，

　　因為這類產品一旦生產出來，由于它們的消費具有非競爭性和非排他性的特點，因而無法消除免費搭便車的問題，公共財的所有者會因不能回收他們的投資成本而缺乏提供這類物資的意愿。經濟學家在認識到公共財的不足會嚴重影響經濟活動的正常進行之后，鑒于市場本身缺乏動力充分供應這類產品，當然就愿意接受政府參與生產這類產品。又如，在存在規模報酬遞增的情況下，自然壟斷往往伴之而起，造成銷售價格的居高不下和技術進步的停滯不前，不但有損消費者的利益，也不利于經濟的發展。經濟學家認識到，只有引進政府干預才能對付實力強大的壟斷企業。在存在諸如噪音、污染等負面的外部經濟的情況下，政府的規制也是十分必要的，不然造成這種負外部經濟的個人或廠商因不用賠償對別人造成的損失而肆無忌憚。 因此，在古典之后的主流經濟學家除了承認政府應該充當守夜人維持秩序、產權和社會安定外，也認為政府應該擔任提供公共財,鼓勵競爭，防止自然壟斷，減輕負外部經濟效應的重任。

　　在發生1930年代的席卷全球的大蕭條之后，經濟學家對政府提出了新的要求。除了上述維持法制，保護產權，強制合同的履行，限制壟斷，提供公共財和減輕負面的外部經濟的任務外，政府還應保證經濟成長有穩定的宏觀環境，即通過政府的貨幣政策，財政政策進行宏觀調控，促進充分就業，維持包括匯率和利率在內的價格穩定，維持經濟的可持續增長。為此，政府應該通過稅收政策提供社會保障和失業救濟等福利措施，并對收入進行再分配。近年來，一些經濟學家認為政府還應負起減少乃至根治貧困和饑餓的任務。鑒于知識經濟或新經濟正在崛起，政府還應該創造條件使公民擁有發展自身才能的平等機會 (Vinod Thomas et al 2000)。

　　隨著新一輪經濟全球化的步伐日益加速，各國面臨日新月異的國際環境。各國之間的經濟交往的頻繁和相互依賴的程度都是前所未有的。這是以往政府所沒有經歷過的。各國既面臨空前的競爭壓力，又迫切需要相互配合和協調，以便共同尋找使經濟全球化的好處極大化，害處極小化，并使全球化的好處在各國間的分配比較公平。這就對政府的作用提出新的要求。正象人們對自然和社會的認識永遠沒有窮盡的一天那樣，可以說，人們對政府在經濟中的作用似乎也沒有窮盡的一天。

　　對中國來說，如何定位政府的作用似乎較一般國家更為復雜。一方面，作為一個發展中國家，其市場機制的發育還很不完善，因而政府有扶植市場發育的責任，并在市場成長起來之前，代替市場完成一些經濟活動。另一方面，中國政府長期來推行中央計劃體制，習慣于不僅干預，而且是直接控制經濟生活的一切方面�，F在既然決定要向真正的市場經濟體制過渡，政府當然應該退出許多經濟領域。這就使中國政府在經濟領域究竟如何進退，其經濟功能究竟如何消長，較之其他發展中國家或東歐、前蘇聯這樣的轉型國家更為復雜。20多年來，中國經濟的奇跡般的快速發展，說明總體上來說，中國政府做的相當成功。希望今后中國正確對待建國頭30年的教訓和最近20年的成功經驗，在經濟全球化的新環境下，認真吸取其他國家有關政府的經濟功能的正反經驗，在本世紀的上半葉將中國建成以市場為導向、政府廉潔而高效率，依法治國的中等發達國家。

　　本文的結構如下。第二部分討論計劃經濟和政府干預思潮為何風靡一時。第三部分討論中央計劃經濟的失敗和市場經濟思想的重新崛起。第四部分討論東亞金融危機所觸發的關于政府作用的新爭論，特別介紹有關華盛頓共識和后華盛頓共識的爭論。第五部分討論有關政府的經濟功能的爭論對中國的啟示，并特別強調政府的根本任務不是替代市場，而是通過促進法治為市場經濟的發育和成熟提供穩定的環境。本文的最后部分為結束語。

　　II. 計劃經濟和政府干預思潮為何風靡一時

　　蘇聯在1920年代后開始實行中央計劃經濟，在很短時間內便成為一個工業強國。與此同時，西方各國經歷了1930年代空前未有的大蕭條，使市場失靈的問題突現在每一個人的眼前。這種強烈的對比，為凱恩斯思想提供了強有力的催化劑和廣闊的舞臺。凱恩斯(1936)在他著名的“通論”中認為，在市場經濟下，供需失衡是必然的。政府應該運用財政政策和貨幣政策來調控有效需求。為了創造有效需求，達到充分就業，政府甚至可以不惜采用赤字財政和高通貨膨脹來籌措推行擴張性政府支出所需的資金。在許多國家，政府長期執行赤字財政政策，并用通貨膨脹政策來籌措財政預算，結果造成1970年代和1980年代的滯脹。1980年代后以諾貝爾獎得主盧卡斯為代表的芝加哥大學的理性預期學派的觀點終于引起人們的注意。他們認為在通貨膨脹政策和失業率之間尋找所謂的菲力浦曲線的轉換是徒勞無益的。通貨膨脹政策在短期內能夠制造貨幣幻覺，有助于經濟的繁榮和就業。但是人們會很快學會如何理解通貨膨脹對實際購買力的影響，并會要求實質工資的提高與通貨膨脹同步，因而使產品的成本上升，利潤下降，景氣消失，失業上升。1970年代的以高物價、高失業率和低增長為特征的西方國家普遍出現的滯脹便是長期執行通貨膨脹政策后的結果。

　　凱恩斯的經濟思想不但在發達國家一度有廣大的市場，在1950年代和1960年代的發展中國家也風靡一時。循著凱恩斯提出的政府應該積極干預經濟的思路，以及前蘇聯中央計劃經濟的早期成功，使不少發展經濟學家認為政府應該在發展中國家的經濟發展中起更大的作用。受早期發展經濟學的這種影響，發展中國家大多有過一段鐘情于政府扮演要角的經濟浪漫主義時代。理由很簡單，這些國家的市場極為不發達，有些市場根本不存在，因而比發達國家更加容易有市場失靈的問題。既然在發達國家市場失靈的對策是政府干預，那麼在發展中國家的經濟發展中，政府更應該扮演一個不可或缺的角色。正象現任世界銀行首席經濟學家斯登(Paul Collier David Dollar, and Nicholas Stern 2000)等人在“發展50年”一文中指出的，以諾貝爾

　　經濟獎得主亞瑟.劉易斯 (Arthur Lewis1954)為代表的一些早期的發展經濟學家，對經濟發展持非常樂觀的看法。他們認為發展中國家擁有幾乎無限的廉價勞動力，農村可以在不影響農業生產的情況下，源源不斷地將剩余勞動力輸送到城市。以羅森斯坦-羅丹為代表的一些經濟學家將希望寄托在政府身上，提出大推動(big push)理論，認為政府可通過計劃協調發展經濟的各個部門，以便同時擴大所有部門的市場，形成經濟的良性循環。以諾貝爾將的第一個得主,聯合國發展計劃委員會首任主席丁伯根(J. Tinbergen )，以及世行前副行長錢納里(H. Chenery 1986)等為代表的一些國際組織中的高級專家，都十分相信政府能夠通過計劃的辦法協調經濟發展。在他們看來，除了政府這一因素外，經濟發展的另一個重要因素就是資金。當時，許多發展經濟學家認為這些國家如果能夠獲得足夠的資本，例如通過強迫提高本國居民的儲蓄率，或舉借外債，就可以采用進口替代型的貿易戰略全面推行工業化，經濟就會順利地發展起來。這里，政府被賦于極大的責任，成為經濟資源的主要掌控者，并是經濟活動的主要組織者和推動者。但是循著這一思路發展經濟的一些拉美國家和非洲國家，經過一段時期的發展后，于1970年代后期開始，特別是1980年代出現經濟成長的瓶頸。這些國家的政府不但未能發展出市場機制，反而使市場扭曲和市場失靈較以前更為嚴重。

　　III. 中央計劃經濟的失敗和市場經濟思想的重新崛起

　　與此同時，東歐、前蘇聯和東亞的一些國家走得更遠，賦于政府在經濟中主宰一切的角色。然而這些國家在嘗試了初期的成功之后，很快遭遇各種挫折。這些國家當年廢除市場經濟的理由是，實行市場經濟越成熟的國家，經濟危機會越頻繁、越嚴重，惡性發展的壟斷會窒息一切科學和技術的進步，無產階級會絕對地貧困化。然而只要建立以公有制為基礎的中央計劃經濟，便可走上擺脫經濟危機，實行共同富裕、繁榮而平等的捷徑。但是，這些預言沒有一樣成為事實。實行中央計劃經濟體制的國家面臨的經濟問題層出不窮，積重難返。一邊人民買不到所要的日用商品，一邊倉庫無人問津的廢品、次品堆積如山。人民勞動積極性和創造意愿低落，生產力遲遲得不到提高，科技進步十分緩慢。這些國家的生活水平和科技水平與發達國家的差距一度縮小后，又逐漸拉大。恰成對比的是，市場經濟機制越發達的國家，壟斷不但沒有上升為主宰性的力量而窒息技術進步，社會充滿活力，科技進步日新月異，人均收入穩步上升。兩廂對比之后，原中央計劃經濟國家自1980年代以來紛紛改道換轍，轉而推行以市場為導向的經濟改革。

　　中央計劃經濟國家所犯的一個錯誤是，沒有認識到現代市場經濟體制作為一種新的經濟制度應該允許有一個逐漸完善的過程，也沒有認識到現代市場經濟制度有自我完善的能力。與歷史上其他制度相比，這種經濟制度還處于十分年輕的生命階段，還需要很長的時間才能達到比較完善的狀態。與現代市場經濟體制相聯系的各種制度、法律和條例也有一個成長、發育和試錯的過程。隨著這些制度的完善，市場失靈的后果有望減輕。從第一次工業革命算起，現代市場經濟制度到今天才經歷200多年,但對生產力的促進遠遠超過幾千年的總和。在最發達的一些市場經濟國家，雖然面臨不斷尋找新的市場失靈的對策的任務，客觀地講，隨著人們認識的深入和對策的完善，市場失靈的范圍和程度已經有顯著的減小。

　　例如銀行保險的推行，減少了銀行擠兌的風險，失業救濟和社會保障的推行，減少了經濟結構調整的阻力和失業、退休和養老的后顧之憂，有助于社會的安定和貧困人口的減少。政府匡正市場失靈的能力也在逐步提高。例如，人們經過試錯，終于認識到凱恩斯首先大力提倡的利用政府的貨幣政策和財政政策減緩周期性經濟蕭條的理論，在執行時有一個“度”的問題。對這個“度”的認識就需要時間和經驗�，F在已經很少人相信通貨膨脹政策有什麼長期作用了。美國過去十年的經驗表明，健全的財政政策和貨幣政策，以及技術的飛速提高，可以大大減緩經濟的周期性波動，并達到低通貨膨脹和低失業的并存。又例如保護民族工業也有一個“度”的問題。不但在選擇受保護的產業時，必須十分謹慎小心，一定要選擇有明顯規模報酬遞增效益的產業，而且一定要規定保護期。在規定的保護期內，對企業的保護應該逐步降低，在保護期后，對企業的保護應立即取消，以便取信于國內外社會，對其他尚在保護期內的企業也是一種無形的鞭策和戒律。在選擇保護手段時，也應該十分明確地只用關稅，不用配額，以免導致國內壟斷的形成�？偟膩碚f，各國政府應該支持自由貿易，積極參加國際分工，加入到經濟全球化的進程中去。再如對付自然壟斷，發達國家不但有反托拉斯法，而且有商業法防止國內市場的割據。所以，政府并沒有站在壟斷集團的一邊，成為經濟發展和科技進步的障礙。相反，政府在民意的強有力的支持下，對糾正市場失靈采取了一系列的措施。

　　人們對市場失靈的各種原因的認識在不斷地深入，對市場失靈的糾正能力也在不斷地提高。有些市場失靈(例如勞動市場和資本市場)根源于市場的不成熟，隨著勞動市場，期貨市場和期權市場等的發展，這類市場失靈減輕了。[2]有些市場失靈(例如壟斷和寡頭)可以借助政府的介入而減輕。隨著政府在制訂規制(regulation)[3]方面越來越有經驗，這類市場失靈也能得到克服或顯著減輕。有些市場失靈的克服與信息的收集和處理能力有關，隨著信息技術的突飛猛進，政府的宏觀調控能力也會日新月異，使得政府不再需要對市場失靈下猛藥，而是借助于精心設計的微調(美國聯邦儲備銀行總裁格林斯潘對此道似乎已經爐火純青)�？傊�，雖然人們也許永遠無法根治所有的市場失靈，因為隨著人類生產過程的越來越復雜，市場失靈不斷以新的形式冒出來，但是人們克服市場失靈的能力已有極大的提高。

　　前中央計劃經濟國家所犯的另一個錯誤是，在夸大市場失靈的同時，完全忽視政府失靈的可能性，將配置資源，組織生產，分配收入，技術創新等重任，全部堆到政府的頭上，實際上堆到了最高領導人的頭上(Olson)。雖然最高領導人出于對民族的責任心，或對個人聲譽或私利的考慮，確實有把經濟搞好的很強意愿，然而經濟順利運轉所需的有關消費者和廠商的巨量的信息，既無法充分獲得，即使獲得也無法迅速而準確地處理，結果只能用自己的偏好代替億萬民眾的偏好，用自己的積極性代替億萬民眾的積極性。因此，實行中央計劃經濟的國家，一旦發生政府失靈，其損失之大遠遠超過市場失靈。在這些國家里，由于權力和資源都已完全集中在政府手中，發生政府失靈時，民間毫無能力和資源糾正政府的錯誤施政，往往要等災難性的后果已經變得十分明顯，經濟瀕于崩潰之時，政府才會被逼另想出路。前蘇聯曾經經歷過破壞性的農業集體化，中國大躍進時代生態和人口曾遭受巨大的創傷，[4]目前北朝鮮正在經歷的已連續多年的饑荒，都是政府失靈的可怕例子。所以，與市場失靈相比，政府失靈的后果似乎更具破壞性。蘇聯及一些東歐、東亞國家在現代市場機制的旺盛的生命力充分發揮之前就要把它根本廢除，代之以從未經過試驗的以公有制為基礎的中央計劃經濟的新體制，不但十分唯心，而且十分冒險。

　　IV. 東亞金融危機觸發政府作用的新爭論

　　東亞金融危機的突然爆發，出乎許多人的意料。東亞模式一直為許多經濟學家所稱道，1993年，世界銀行還專門出版了題為“東亞奇跡”的專著，系統介紹東亞經驗，認為東亞經濟奇跡是政府和市場密切配合，共同努力的結果，是拉美國家和非洲國家應該模仿的榜樣。但是，西方主流經濟學家中不少人一直認為，以出口為導向的東亞經濟，相對于執行進口替代戰略，導致市場更大扭曲的國家來說，雖然取得很大的成績，但是一直沒有克服官商不分的弊病。政府對市場和企業有很大的支配權，而廠商也以和政府搞關系為榮，希望在信貸，外匯，批租土地，進口減稅或出口津貼上，獲得政府的種種照顧。所以，東亞各國雖然允許市場發揮資源的配置作用，但是市場始終沒有成熟，特別是缺少透明度，市場經濟所需的各種規制regulations)和法律一直未有機會完善。政府遲遲不愿主動退出許多經濟領域，不愿放棄隨意干預經濟的權力。而民間企業往往屈從和奉迎政府的意旨以謀私利。因而，有些經濟學家把東亞模式稱為裙帶市場經濟 。

　　在應對東亞金融危機時，國際貨幣基金所執行的政策的理論基礎一般被稱為“華盛頓共識”�！叭A盛頓共識”是根據1980年代拉丁美洲減少政府干預，促進貿易和金融自由化的經驗由世界銀行、國際貨幣基金會和美國的財政部專家們提出的(Williamson1990)。長期來，許多拉美國家為執行進口替代的經濟發展戰略之需，對經濟施以種種國家干預。例如嚴格限制進口，也不鼓勵出口，以國家的名義建立許多效率低下的企業，推行低利率政策，人為扭曲本國匯率，以便扶植資本密集型產業，并用財政赤字、通貨膨脹和舉借外債來籌措資金，以補助和維持虧損累累的國有企業。但是長期的財政赤字，經常帳逆差，和巨額外債終于觸發大規模的金融危機。針對拉美國家的經濟弊病，世界銀行、國際貨幣基金會和美國的財政部專家們提出了所謂的華盛頓共識，可以概括為減少政府干預，盡速實行私有化，盡速推行貿易自由化和金融自由化，降低政府財政赤字，價格，特別是實質利率，應由市場決定，并嚴格控制通貨膨脹，以維持經濟的宏觀穩定。

　　世界銀行、國際貨幣基金組織和美國財政部有關經濟貿易自由化、產權私有化、以及通過低通脹，高利率維持宏觀穩定的政策是針對拉美國家的經濟弊病的，對拉美國家克服金融危機起了正面的作用。但是，在拉美經驗對處理東亞金融危機是否適合的問題上，以世界銀行前首席經濟學家斯蒂利格茨(Stiglitz)為首的一些經濟學家提出嚴重的質疑。斯蒂格利茨在題為“更多的手段和更廣泛的目標：走向后華盛頓共識”(1998)一文中指出，在拉美國家成功解決金融危機的經驗基礎上所形成的華盛頓共識仍有極大的局限性，因而不能把它作為普遍適用的藥方不分青紅皂白地任意開給面臨金融危機的所有其他國家。在他看來，世界銀行和國際貨幣基金在處理東亞金融危機時所犯的失誤突出暴露了華盛頓共識的局限性。

　　斯氏對華盛頓共識有尖銳的批評。他在上述1998年的著名文章中認為，華盛頓共識作為一種智力型的教義，它的成功在于簡單明了，重點突出，便于操作。只要掌握了幾個最主要的經濟指標，例如通貨膨脹率，貨幣增長率，利率，財政赤字和貿易赤字，便能作出一系列的政策建議。但是，他認為，華盛頓共識遺漏了影響經濟發展的一些極其重要的因素，似乎只要實行私有化和自由化，市場就會自動解決經濟發展的一切問題。華盛頓共識既不提政府的作用，又不提促進競爭，提高人力資本和加速技術進步，“說得好一些，華盛頓共識是不完整的，說得壞一點，華盛頓共識有誤導性。”在斯氏看來，抑制通貨膨脹對宏觀穩定雖然是重要的，卻并不永遠是宏觀穩定政策中最關鍵的部分。只有當通貨膨脹率比較高或很高的時候，抑制通貨膨脹才有緊迫性。同拉美國家爆發金融危機時的情況不同的是，在東亞金融危機爆發時，東亞國家的通貨膨脹并不嚴重，政府財政甚至有盈余。然而，這些國家在健全的金融監管制度尚未確立之前，便推行超前的金融自由化，使得短期資本可大量地涌進或流出。金融市場上一有風吹草動，便可觸發金融風暴。在這種情況下，國際貨幣基金教條地執行基于華盛頓共識所制訂的應急措施，例如緊縮銀根，提高利率，進一步放寬對資本的管制和促進貿易自由化。斯氏認為這些措施只會使企業因資金短缺而加速破產，造成生產下降，失業上升，出口下跌，匯率更加浮動，使金融危機上升為經濟危機。

　　另外，斯氏認為私有化和貿易自由化雖然是健全的宏觀政策的一部分，是值得鼓勵的，但是它們本身不是目的，而是達到經濟成長和收入提高的手段。如果私有化的推行缺乏法治的基礎，缺乏政府的規制(regulation)和自由競爭的環境，就會發生市場的混亂和壟斷的崛起，反而損害消費者的利益和阻礙經濟的健康成長。斯氏以大規模實行私有化的前蘇聯和取漸進路線的中國在經濟業績上的巨大差別為例，認為在私有化之前，政府若能先對市場建立起有效的規制，并在國有制的企業中促進競爭和基于業績的考核，效果會更好。在他看來，有關政府作用的爭論的核心不是政府在“所有領域中都已管得太多，而是在某些領域里管得太少�！�(Stiglitz 1998)

　　以斯氏為代表的一些經濟學家自1997年以來，一直在呼吁經濟學家走出華盛頓，超越華盛頓共識，將發展的目標定得更加廣泛和長遠，并且讓政府在經濟成長過程中起更加積極的作用(1997)。他和一些經濟學家的主張就是人們所稱的后華盛頓共識。根據斯氏上述1998年的著名文章，后華盛頓共識似可歸納如下：

　　1)首先，應努力使市場運轉更加平穩。為達到這一目的，斯氏提出以下幾點：

　　A.執行宏觀經濟政策，保證宏觀經濟穩定，是政府不可推卸的責任。但是宏觀經濟政策的內容應該擴大，而不應局限于防止通貨膨脹和財政赤字。

　　B)處于不同發展階段和國情的國家對財政赤字和經常帳赤字的忍受能力會有 很大的不同。象美國這樣人口成熟的國家應該追求財政盈余，而不是財政平衡，才能抵銷人口老齡化的影響；而人口結構尚年輕的國家，財政平衡的壓力并沒有那麼大。另外，彌補經常帳赤字的較好辦法是吸收外國直接投資，而不是外國的短期資本。

　　C)不但要穩定物價，避免匯率和利率的人為扭曲，而且應該把充分就業，穩定生產和促進長期增長作為宏觀穩定的內容。為此，就要避免金融危機，因為金融危機對就業和生產有很強的后續負面影響。

　　D)為避免金融危機，就要改革金融體制，特別要加強審計，健全立法，加強執法的力度和公正性，增強金融市場的透明度，包括對投資者提供企業經營狀況，及其資產和負債的真實信息，以及保護小股東。金融自由化必須在政府建立了對金融業的有效監控和規制(regulation)之后才能放手進行 。

　　E)要特別強調競爭環境的培育對市場機制的成熟是至關重要的。 F)促進自由貿易。自由貿易并不會自動導致競爭，而自由貿易的好處只有在一個充分競爭的市場環境中才能最大限度地實現。如果沒有一個充分競爭的環境，貿易的自由化可能只會進一步加強壟斷企業對市場份額的占領，使政府的關稅收入轉移到壟斷企業的手中，而并不能造福民眾或促進生產力。

　　G)促進私有化。凡是市場能夠作得好的事應該讓市場去作。私有化之前必須建立一個競爭性的環境和能提供各種有效規制(regulation)的機構，才能避免前蘇聯在推行私有化過程中的各種 錯誤和損失。

　　H)健全政府的各項必要的、有利于市場發育和競爭的規制。 I)使政府能有效發揮其彌補市場機制不足的功能

　　J) 積累人力資本，傳布知識。

　　K)加速轉讓技術。

　　2)斯氏又認為“華盛頓共識”不但所使用的經濟學工具十分有限，而且鎖定的發展目標也十分狹窄，只盯著經濟增長。他呼吁大大擴充發展的目標。

　　A)要追求包括健康和教育獲得改進在內的生活水平的實質提高，而不應光追求GDP指數的提高；

　　B)要追求可持續性發展，包括保護自然資源和環境生態；

　　C) 要追求平等的發展，即不僅社會上層能夠得到發展的好處，而且所有其他階層都能平等分享繁榮的發展；

　　D) 要追求民主的發展，即公民能夠以各種方式廣泛地參與關系到自己切身利益的決策。

　　顯然，斯氏并沒有認為華盛頓共識的幾條原則全錯了，而是認為不應把它們教條化，因為它們不夠全面，需要擴充，特別是需要擴充政府在經濟中的作用。他特別提到民主的重要性。最近，世界銀行的一些專家如湯瑪斯(VinodThomas),達依拉米(MansoorDailami)，王燕(2000)等出版了題為“增長的質量”一書。他們指出，不但增長的數量是重要的，而且增長的質量也同樣重要。為了實現這一目標，應該尊奉以下三項原則：

　　第一，對物質資本，人力資本和自然資本(physical capital , human capital, and naturalcapital)這三種資本都應同等重視。

　　第二，在增長過程中必須始終注意收入分配問題。

　　第三，要強調能夠導致良好治理的制度框架(the institutional framework for good governance)。

　　這三項原則都與政府有關。第一條原則，暗含著要求政府幫助積累物質資本，人力資本和幫助保護自然資源。第二條，要求政府采取措施防止收入分配的擴大。第三條，要求政府做到廉潔、有效，反映民意。實際上，第三條是最關鍵的，只有有了好的制度框架，才會有好的國家治理，才能做到第一和第二條。所以，隨著經濟的發展，經濟學家對政府的期望應該說是越來越高了。

　　V. 政府經濟功能的爭論對中國的啟示

　　在經濟學家中對政府作用的認識經歷了十分曲折的過程。限于篇幅，我們只能對有關的理論爭論和實踐檢驗作概要的介紹。首先，無論是理論還是實踐都證明，政府失靈和市場失靈都會有嚴重的后果。在缺少法治的國家，政府失靈的后果往往更加嚴重。所以，對政府的經濟功能必須作嚴格的定義和限制。那種廢棄市場而由政府包辦一切的中央計劃經濟模式，對經濟發展是絕對不利的。但是以為政府僅僅只配充當守夜人的角色的想法，在今天看來也過于簡單，無法應對現代日趨繁復的經濟活動。政府應該在經濟發展中起重要的作用，但其作用必須基于匡正市場失靈的理由。在市場失靈并不存在的領域中，政府不應該企圖代替市場。如果存在充分競爭的條件，市場一定可以比政府更好地組織生產，更快地促進技術進步，更好地滿足消費者的利益。所以，對競爭性行業，政府應該作的是使它們的競爭條件更為充分，而不是直接參與，與民爭利。特別是當競爭性行業因市場一時尚未發育完善而缺乏競爭時，政府尤其要耐心扶植市場的發育，提供市場成熟的充分空間。例如農產品(資訊 行情 論壇)的生產和流通，應該是競爭性的。但是政府的過度干預、壟斷會使農業生產逐漸失去競爭性。

　　由于不少產品具有公共財、自然壟斷和外部經濟的性質，如果放任自流，就會引起市場失靈。對于這些產品的生產，政府當然有干預的責任。但即使在這些領域中，政府也應該十分慎重。首先，從發達市場經濟國家的經驗來看，管理公共財，自然壟斷和外部經濟的手段主要應通過制訂有關的各種規制(regulations),而不是政府隨心所欲的直接干預。這些規制必須嚴格建立在經濟學的合理基礎上，經得起推敲，一般情況下，應該經過立法機構的批準，并必須公布于眾，具有完全的透明度。必須建立相對穩定的執行機構，以便獨立地貫徹這些規制。在發生糾紛是，應該有獨立的司法機構仲裁，既使糾紛雙方的合法利益得到保障，又使有關規制得到尊重。

　　面對市場失靈，經濟學家當然只能引進政府干預。但是，中國自古以來有苛政猛似虎的說法，由于政府的特殊性質，其權力一旦擴大，就很難再使它縮小。就拿中國的鄉、村兩級的干部來說，他們所掌握的權力十分有限，主要是向農民收取稅費，理由是提供農村的公共財(例如提供發電，計劃生育服務，教育，道路和橋梁)。但是鄉村干部往往橫征暴斂，使農民不堪負擔，連朱總理也驚呼鄉村干部的做法造成“民怨沸騰”。但是，盡管他三申五令，離開真正減少農村的苛捐雜稅還有很長的路要走。這個例子只是政府失靈中的小巫。但已能說明為什麼在引進政府干預時，一定要十分慎重，一定要對政府在特定的經濟領域扮演角色的范圍，期限，和如何制衡作出明確的規定。

　　這里，筆者要大力推薦美國馬里蘭大學經濟系教授錢穎一(2000)的精心之作“市場與法治”。他指出，現代市場經濟與傳統的市場經濟的基本區別在于前者的“根本游戲規則就是基于法治的規則。”他又認為，“現代市場經濟作為一種有效運作的體制的條件是法治，而法治則是通過其兩個經濟作用來為市場經濟提供制度保障的。法治的第一個作用是約束政府，約束的是政府對經濟活動的任意干預。法治的第二個作用是約束經濟人行為，其中包括產權界定和保護，合同和法律的執行，公平裁判，維護市場競爭。這通常要靠政府在不直接干預經濟的前提下以經濟交易中第三方的角色來操作，起到其支持和增進市場的作用。如果沒有法治的這兩個經濟作用為制度保障，產權從根本上說是不安全的，企業不可能真正獨立自主，市場不可能形成競爭環境并高效率運作，經濟的發展也不會是可持續的。”

　　錢文通過理論分析，比較研究，和實際例子說明了法治是現代市場經濟體制的基礎之后，精辟地指出，“法治的核心是確定政府與經濟人之間的保持距離型關系以有利于經濟的發展”，并指出，在法治下可將政府在經濟領域內的性質概括為“一個有限的(limited)和有效的(effective)政府。有這樣的政府才會有一個好的現代市場經濟，沒有這樣的政府就會導致一個壞的市場經濟。有限政府和有效政府有如下關系。首先，有限政府是有效政府的必要條件。經過計劃經濟的慘痛教訓，又有了20年改革的經驗，我們深刻體會到，一個無限的政府，即一個無所不管的政府，必然壓抑企業和個人的活力和經濟的生命力。因此，只有有限的政府才有可能成為有效的政府。但是，另一方面，并不是所有有限的政府都是有效的政府，有限的政府也不會自動成為有效的政府。在政府的權力受到法律的約束，在政府與經濟保持一定的距離之后，政府作為不偏向的第三方要有所作為，應該充分發揮其支持和增進市場有效運作的積極作用�！�

　　錢文最后指出，中國目前所推動的“轉變政府職能”的改革“就是把原來的一個無限的和無效的政府轉變為一個有限的和有效的政府，”并建議為了完成這一轉變，要在四個重要領域中進行改革。首先，在政府對企業和市場的規制方面，要有進有退，以退為主。要以加入世貿組織為契機，大幅度放松規制，給企業松綁，給市場發展創造空間。第二，要有選擇地、用適當方式加強一部分規制，特別是金融規制以防范金融風險，尤其是因加入世貿組織可能帶來的額外風險。第三，司法的組織體制要改革，建立司法雙層結構對打破地方保護主義和發展國內統一大市場將有重大促進作用。[5]最后，解決收入分配不均問題不應只盯住對收入的再分配，而應首先從約束政府部門和官員的任意權力，反腐敗，和促進機會平等入手。(錢穎一 2000)

　　由以上的分析也可以看出，光提政府與市場的關系，似乎過于簡單，因為要使政府成為錢文所說的“在不直接干預經濟的前提下以經濟交易中第三方的角色來操作，起到其支持和增進市場的作用”，必須有立法，司法和執法的相對獨立，政府的公正性才能為人接受，同時，政府的權力因有立法和司法的制衡而有可能做到有限。

　　由于立法和司法這兩個機構并不是政府的一部分，所以，簡單地提政府和市場的關系，就會忽視市場經濟的發展不但對作為執法機構的政府，而且對立法和司法也提出越來越高的要求。

　　VI. 結束語

　　對政府在經濟發展和增長中究竟應該發揮什麼樣的作用，我們的認識還有待逐步深入。盡管在經濟學家中對政府在經濟發展中的作用應該有多大還有分歧，以下幾點應能為今天的大部分經濟學家所接受。第一，凡是市場能做的，應該放手讓市場去做。隨著經濟學的發展，人們對市場機制的潛力有了更清晰的了解。引進政府，甚至引進立法和司法機構，都是為了使市場失靈的范圍和程度縮小，使市場機制能夠承擔更多的配置功能，而不是為了用政府來代替市場。隨著市場機制的發育，完善，政府需要不斷地撤出一些領域。即使在必然產生市場失靈的領域，人們也懂得了如何作得更好，這是因為在不同的時期，人們對公共財，自然壟斷和負外部經濟有不同的認識。除了提供國防和法制外，比較早為人們接受的公共財有公民的義務教育，比較早被人們判為容易導致自然壟斷的有交通、能源，通訊和銀行等關系國計民生的行業。以前經濟學家會簡單要求政府直接干預，現在人們有了新的認識。例如，具有公共財性質的基礎教育，其定義可以不斷改變。即使在發達國家，政府也無財力向每一位公民提供從小學到大學的全面的義務教育，也無能力滿足不同收入階層的居民對教育的不同需求。所以，政府有不可推卸的責任向全民提供基本的義務教育的同時，應該允許民間辦學。又例如，隨著對自然壟斷的認識的深入，人們逐漸明白，要把電力的生產和輸送分開。電力的生產可以是私有的，競爭性的，但電力的輸送網絡應該是公共的。隨著資本市場的日益成熟和融資手段的普及，象交通、能源這樣需要巨額投資的行業也不再被認為非得政府經營。在中央銀行的監控手段日益完善的今天，經濟學家認為連商業銀行和一些專業銀行都可由民間經營。同樣，人們對負外部經濟的定義和對策也在不斷演變之中。

　　第二，要確立適合國情和特定發展階段的政府功能。從歷史過程來看，隨著人們所追求的發展目標的擴大，從數量的簡單增加到質量的提高，政府在經濟發展中的作用在不斷地擴大。但是對某個特定國家來說，要定義政府在經濟發展和增長過程中的具體作用，首先就要對本國市場機制發育的成熟程度和經濟發展的特定階段有清晰的了解，并對本國所處的國際環境有深刻的了解。這是因為政府的經濟功能隨市場機制的發育，隨經濟發展的不同階段，隨國際環境的改變而有不同的側重點。與其找出一個放之四海而皆準的政府經濟功能，不如針對本國的市場發育程度，經濟發展階段和所處的國際環境，有重點地定義本國政府在某個階段中的主要經濟功能，并隨著發展階段和國內外環境的變化而修正政府的主要功能。一般來說，在市場機制尚未充分發育的時候，政府自然會肩負更多的經濟功能。事實證明，如果在市場機制尚未充分發育的時候，政府采取放任自流，無所作為的態度，并不利于經濟的發展。東亞的經驗表明，以經濟發展為己任，對市場友好的政府的存在，能極大地促進經濟的發展。同時，東亞的經驗又表明，依法治國比政府直接干預經濟更重要。東亞各國對金融業的規制并不齊全，政府對銀行和資本市場的監控也不完善，許多規制既不合理又不透明，給政府以很大的權力操縱信貸，外匯和投資。東亞金融危機的爆發，與東亞各國的金融制度的漏洞是分不開的。所以，簡單地說東亞各國政府管得太多了，或管得太少了，都有失偏頗。應該說，東亞政府在本國經濟經歷幾十年的快速發展之后，卻遲遲沒有從一些不該再管的領域中撤退，，例如南韓對競爭性領域中的一些連續十幾年虧損的大企業竟然一再提供保護，使這些企業成為扶不起的阿斗，無法面對日益劇烈的國際競爭。同時，南韓政府又有嚴重失職的地方。例如，隨著金融自由化和貿易自由化的加速進行，對金融的監管和對充分競爭市場的培育要求更高了。但是，南韓政府在這兩點上作得都很不夠。東亞金融危機的爆發，也反映了經濟全球化在冷戰結束之后大大加快了步伐。發達國家不會象在冷戰時代那樣輕易用單方面開放市場來換取發展中國家的政治忠誠。所以，在今天的國際環境下，很難再走亞洲四老虎利用發達國家單方面開放市場來發展出口部門的經濟發展道路。各國政府必須十分重視世界貿易組織所體現的新的游戲規則，在逐漸開放自身市場的過程中懂得保護自己的金融安全和經濟安全。顯然，要做到這點，不但要按照世貿組織的原則完善本國的各項規制，而且要加強與各國的協調和合作。

　　第三，法治和民主是政府取得日益擴大經濟功能的合法性的前提。作為補救市場失靈的處方，引進政府干預雖然可以在一段時期內加速經濟的發展，印尼等國的例子說明，如果在引進政府干預的同時，無法防止政府權力的無限擴大和腐敗，則引進政府干預對經濟的長期影響就很難說一定是正面的。一旦政府權力失去制衡，不但無從保證政府會自愿退出競爭性經濟領域，因而不利于市場的發育和成熟，而且極易導致政府的腐敗和濫用權力，從而影響經濟的長期發展。所以，引進政府干預時，要對法治建設和民主建設特別加以重視，并對市場失靈的原因作具體的分析。如果市場失靈的原因是市場發育不足造成的，政府代替市場發揮功能的同時，應著眼于促使市場的發育，促使市場變得更有競爭性，更為開放，不但對國內的所有地區開放，而且對世界開放。在市場逐漸成熟，充分競爭和充分開放后，政府應該有序地，堅決地撤出這些市場。如果市場失靈的原因是存在公共財、自然壟斷和外部經濟效應，應該由立法機構通過相關法律和規制，并建立相關機構來處理這類市場失靈。處理這類市場失靈的機構不但應該循法治的途徑，嚴格按照有關的規制解決市場失靈，而且應保持一定的穩定性和獨立性。同時，引進政府干預時，對因政府的擴權而可能引起的腐敗、亂權必須制訂相應的規制。法治建設和民主建設對發展中國家來說，決不是可有可無的。只有解決了依法治國和充分反映民意，政府才有更大的合法性和能力在糾正市場失靈的同時，防止本身的嚴重失靈，從而在經濟發展中發揮其應有的功能。